增強老年收入保障的充足性

■文／努諾·庫尼亞

人口老齡化問題廣受熱議，其實，早在20 世紀90 年代世界銀行出版的《防止老齡危機》一書就已指出，這是一場危機；但也有專家認為，增齡不增貧全依賴于解決問題的方式，且人們能夠應對這一現狀。筆者根據國際勞工組織（ILO）制定的一些全球性原則，就養老金政策如何應對人口老齡化的問題進行剖析。

養老金政策的挑戰和目標

全民覆蓋、財務可持續性和待遇充足性是養老金制度的三大關鍵要素，如何實現三個要素之間的平衡是養老金政策面臨的巨大挑戰。

在推進全民覆蓋方面，中國樹立了全球典范，各國承認中國在擴大待遇和繳費覆蓋面上的做法卓有成效。待遇充足性相關問題逐步得到改善，但依然有一些工作要做，且可能作為許多國家的工作重點。在財務可持續性問題上，幾乎所有的養老金制度都會面臨持續不斷的挑戰，由于該要素直接關系到全民覆蓋和待遇充足性，因此，需要調整應對方法，確保制度受益人看到這種相關性并愿意繳費支持。反之，如果制度的保護力度較差，則難以使受益人信服并繳費，最終導致財務可持續性出現問題。

除了在三個要素之間達到平衡的挑戰，我們還設立了不同的政策目標。

減貧。幫扶接近貧困線的人口，他們在工作生涯中或許沒有機會繳費或未能充分繳費。因此，如要這一部分群體獲得合適的養老金，則需要考慮非繳費型養老金或與其匹配的養老金計發辦法，從而推動再分配。

再分配。考慮非繳費型或基于公式計算的養老金要素，通過養老金制度實現從雇主到員工的再分配、從年輕人到老年人的代際分配。

收入平滑。在判斷個人領取的養老金是否合適時，通常將其與退休前的收入進行比較。如果統一領取定額養老金，則可能無法體現領取待遇前作出的繳費貢獻。

風險共擔。風險共擔將多方共同集中在一個制度中，通過保險機制分攤個人風險，并幫助計算、預測發生未知風險的概率，充分利用大數法則，確保每個人都可以獲得社會保障。

建立多層次養老金制度

養老金政策設計者需考慮諸多變量，許多情況下變量會相互影響，因此需要相應作出權衡，這也是多層次養老金制度產生的原因。最底層制度用以解決貧困問題，確保全民獲得不低于某一特定水平的待遇保障。之后的幾層可以設計不同的保險計劃，或者在頂層添加與個人賬戶相關的內容。

為此，ILO 制定了多層次養老金框架，零層對應的全民養老金覆蓋各水平收入人群，旨在提供維持體面生活并獲得基本商品及服務的基本保障水平；第一層為強制性社會保險計劃，旨在為熟練體力勞動者提供最低收入保障；第二、三層分別為補充性養老金計劃和個人儲蓄，旨在維持更高水平收入。

在該項目的工程施工中，投入的主要機械包括：裝載機6臺，挖掘機2臺，壓路機1臺，灑水車1輛，木工切割機1臺，打夯機2臺。投入的勞動力情況為：混凝土工8人，木工10人，鋼筋工10人，電工2人，焊工2人，瓦工10人。

以加拿大、瑞典、葡萄牙三國為例，三個國家采取的方式完全不同，但都遵循四個層次的邏輯體系（見下表）。

加拿大的零層養老金計劃完全依靠政府一般收入中的稅收資助，向全民提供定額給付。在瑞典，只有無法從強制性名義賬戶制計劃中獲得一定水平收入替代的群體，才會從政府一般收入中領取待遇。而葡萄牙以此對應的是第一層中的強制性待遇確定型計劃，無法領取該計劃養老金的群體可領取由稅收資助的社會養老金。在職業養老金方面，三個國家也存在強制性和自愿性的區別。

加拿大、瑞典、葡萄牙多層次養老金制度

因此，一個國家的養老金制度取決于國家的發展歷史、本國勞動力市場等因素，即便是上述三個國家，多年后看起來也可能大相徑庭。

不同層次的養老金制度在一定程度上反映了各方承擔的風險與責任。例如，由于待遇確定型計劃需要定義計算公式，因此應對其中人口風險和經濟風險的責任主要由國家承擔。如果考慮個人賬戶，則風險更多由個人承擔。最后，對于職業養老金計劃，企業承擔主要責任。依個人觀點，設計合理的計劃應考慮如何分配國家、個人和企業承擔的責任。

ILO社會保障原則

為保證風險共擔或制度設計的充分性，ILO 制定了以國際勞工標準為依據的社會保障方法，即《社會保障（最低標準）公約》（第102 號,1952），截至2022 年5 月，已有61 個國家批準了該公約。

普惠性。《世界人權宣言》第22 條指出：“每個人，作為社會一員，有權享受社會保障。”但即使在實行聯合國可持續發展目標的今天，確保每個人獲得法律和實踐上的保護，“不讓一人掉隊”的目標仍不能完全實現。

待遇充足性和可預測性。如前文所述，保障待遇水平一方面需要發揮收入平滑的功能，對于與收入掛鉤的繳費型養老金，保障最低待遇水平與個人退休前工資的一定比例相對應的替代率。另一方面，發揮減貧作用，例如提供統一費率的養老金和（或）基于資產調查的養老金，保證老年生活至少獲得一項基本收入保障。

國家主要責任。在養老金問題上，國家負有的責任對政策制定者極為重要，即使是轉向個人養老金制度的國家（如智利）也不例外。因此，國家作為社會保護的總保障者，必須制定制度的法律及行政管理框架，確保財務、財政和經濟的可持續性。

無歧視、性別平等和快速響應特殊需要。首先需要保障各類就業形式的從業人員獲得社會保障的權利。例如葡萄牙的替代率水平整體非常高，但部分就業形態的替代率不及平均水平。男性和女性勞動者的替代率也是如此，女性替代率通常遠低于整體替代率水平。

財務、財政和經濟可持續性。關注當前和未來經濟承擔社會保障成本的能力，定期開展精算研究并推行有難度的參數改革，對確保養老金制度的可持續性具有重要意義。

透明健全的財務管理和行政管理。社會保障良好治理需要建立制度信任，確保制度的可預測性，保證合規遵從。

社會伙伴的參與及與其他利益相關者的協商。全球約三分之一的工人通過集體協議確定工資、工時和其他工作條件。保障工人、雇主和受保護人在社會保障治理中的參與，針對社會保障政策及其在國家和企業層面的實施開展社會對話（第二層養老金的集體談判），確保政策充分并平穩實施。

人口老齡化向社會保障服務提出了新的挑戰。一方面，需要考慮如何預防老年貧困，防止長期護理對后代造成過度負擔；另一方面，需思考如何制定合理的養老金政策，確保在全民覆蓋、財務可持續性和待遇充足性之間實現平衡。養老金政策設計者們需全方位地把握制定過程中出現的變量及其相互影響，在相關國際社會保障標準的指導下建立適合國情的多層次養老金制度，合理分配政府、個人和雇主承擔的責任，從容應對未來可能出現的風險與挑戰。■