我國受虐未成年人強(qiáng)制報告制度困境及出路分析

馮筠怡 鄧子豪

（三峽大學(xué) 湖北宜昌 430000）

我國目前關(guān)于強(qiáng)制報告制度的立法散見于多部法律或政策性文件中，尚未形成完整的體系。我國2014年出臺的《關(guān)于依法處理監(jiān)護(hù)人侵害未成年人權(quán)益行為若干問題的意見》首次規(guī)定了相關(guān)主體對未成年人侵害事件的報告義務(wù)。2016年《反家庭暴力法》的出臺標(biāo)志著強(qiáng)制報告制度在我國正式建立。2020年最高檢和國家監(jiān)察委等九個部門聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于建立侵害未成年人案件強(qiáng)制報告制度的意見（試行）》（以下簡稱意見）。2021年施行的新修《未成年人保護(hù)法》將強(qiáng)制報告制度正式上升為法律制度。上述法律和相關(guān)文件在報告責(zé)任主體、報告內(nèi)容、報告時限等方面的規(guī)定仍不夠完善，故有必要對存在的問題進(jìn)行深入分析，完善我國的未成年人強(qiáng)制報告制度。

一、我國受虐未成年人強(qiáng)制報告制度運行現(xiàn)狀

強(qiáng)制報告制度運行至今，已經(jīng)取得了相當(dāng)大的成效。有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，截至2021年10月底，檢察機(jī)關(guān)通過強(qiáng)制報告辦理的案件達(dá)到1657件，數(shù)量較以往有了顯著增長。全國多個地區(qū)對強(qiáng)制報告制度的出臺作出了積極回應(yīng)，重慶市九龍坡區(qū)研發(fā)了“強(qiáng)制報告app”、拉薩市城關(guān)區(qū)推出藏漢雙語版“強(qiáng)制報告”小程序……還有的地區(qū)在其《未成年人保護(hù)條例》中根據(jù)各自區(qū)域的經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展?fàn)顩r對強(qiáng)制報告制度作出了更為具體的規(guī)定，例如2016年施行的《南京市未成年人保護(hù)條例》就要求在市未保辦下設(shè)立未成年人保護(hù)綜合服務(wù)平臺。除此之外，相關(guān)機(jī)構(gòu)、人員也積極配合強(qiáng)制報告制度的執(zhí)行，在最高檢發(fā)布的典型案例中，醫(yī)務(wù)人員、學(xué)校教師等義務(wù)主體及時履行報告職責(zé)，最大程度保障了未成年人的權(quán)益。

雖然強(qiáng)制報告制度在實踐中取得了成效，但其在具體運行中也存在一定的制度困境，比如社會公眾對其關(guān)注度有限、責(zé)任追究不到位等。制度的落實在于實踐，要想強(qiáng)制報告制度落到實處，切實發(fā)揮保護(hù)未成年人權(quán)益的作用，就必須對強(qiáng)制報告制度的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行完善。

二、我國受虐未成年人強(qiáng)制報告制度存在的問題

（一）報告責(zé)任主體不明，難以追究法律責(zé)任

我國在強(qiáng)制報告主體的設(shè)計方面存在一定的問題，比如《未成年人保護(hù)法》《意見》等相關(guān)法律和政策性文件都將特定機(jī)構(gòu)、組織作為強(qiáng)制報告主體，機(jī)構(gòu)、組織作為一個法定的“單位”只是一個虛擬主體，不具有發(fā)現(xiàn)、報告的能力，若將其規(guī)定為強(qiáng)制報告主體可能會發(fā)生機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理人員相互推諉承擔(dān)報告責(zé)任的現(xiàn)象，而且在相關(guān)機(jī)構(gòu)未依法履行該義務(wù)需要承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任時，責(zé)任可能無法落實到具體的個人身上，而是由機(jī)構(gòu)承擔(dān)，這樣很容易使機(jī)構(gòu)人員怠于履行強(qiáng)制報告義務(wù)，從而使得強(qiáng)制報告制度無法發(fā)揮其應(yīng)有的功能[1]。

（二）受虐待情形不具體難以判斷是否需要報告

《意見》規(guī)定需要強(qiáng)制報告的情形為性虐待和身體虐待，《未成年人保護(hù)法》將未成年人身心健康受到或疑似受到侵害確定為需要報告的情形。可見在我國有關(guān)法律與政策文件中對“施虐”作了列舉性規(guī)定，但不夠全面，比如對忽視虐待和家長對孩子的懲戒是否為強(qiáng)制報告的情形，現(xiàn)有法律規(guī)定不明確，人們通常會將父母對孩子的暴力懲戒行為當(dāng)成正常的管教行為，這也會導(dǎo)致在發(fā)生家庭成員家暴未成年人的行為時責(zé)任主體難以判斷何為受到虐待。

（三）報告時限不具體影響救助效果

我國未成年人強(qiáng)制報告制度相關(guān)的時限規(guī)定采用的都是立即、及時、第一時間等字眼，沒有規(guī)定具體的時間，這種關(guān)于時限模糊的表述不利于虐待未成年人行為的及時處理，特別是身體侵害和性侵害的發(fā)生都具有一定的時限性，若是責(zé)任主體不及時進(jìn)行報告，證據(jù)很容易滅失，影響公安機(jī)關(guān)進(jìn)行相關(guān)的調(diào)查取證，使得受害未成年人不能及時得到救助。

（四）處理強(qiáng)制報告的機(jī)關(guān)壓力過大

我國處理強(qiáng)制報告的機(jī)關(guān)主要是公安機(jī)關(guān)。但我國公安機(jī)關(guān)特別是基層機(jī)關(guān)，平時事務(wù)眾多，而警力有限，所以難以保證能夠有效處理未成年人受虐事件，特別是強(qiáng)制報告制度要求公安機(jī)關(guān)還需進(jìn)行調(diào)查取證、救助安置受害未成年人和后續(xù)的立案偵查等工作，這無疑加重了公安機(jī)關(guān)的辦案壓力[2]。

（五）未履行報告義務(wù)的責(zé)任規(guī)定不科學(xué)

我國強(qiáng)制報告制度對于責(zé)任主體未依法履行報告義務(wù)的法律責(zé)任規(guī)定過于模糊，比如《反家庭暴力法》和《未成年人保護(hù)法》中規(guī)定的責(zé)任形式是依法給予處分。可見在我國相關(guān)法律中都將“依法給予處分”作為法律責(zé)任的形式。《意見》在其基礎(chǔ)上還增加了一條：“構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”，這一變化體現(xiàn)出強(qiáng)制報告主體需要承擔(dān)的責(zé)任形式由行政責(zé)任擴(kuò)大到刑事責(zé)任，無疑是一大進(jìn)步。但我國強(qiáng)制報告制度在責(zé)任形式的規(guī)定方面還是存在很大問題。一是“給予處分”過于寬泛、模糊，可操作性不強(qiáng)，在實踐中難以把握處分的程度；二是我國強(qiáng)制報告制度現(xiàn)有的責(zé)任形式只有行政和刑事責(zé)任兩種，沒有規(guī)定民事責(zé)任，難以對責(zé)任主體形成有效的約束力。

另外，缺乏對善意責(zé)任主體報告免責(zé)的保護(hù)機(jī)制，即沒有規(guī)定當(dāng)報告主體依照法律規(guī)定履行了報告義務(wù)但經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)報告內(nèi)容并非完全屬實時，報告主體是否可以免責(zé)。免責(zé)規(guī)定的缺失可能會使義務(wù)主體對于是否應(yīng)履行報告義務(wù)存有疑慮，從而打擊報告的積極性。

三、我國受虐未成年人強(qiáng)制報告制度的完善思路

（一）完善報告主體的規(guī)定

1.將我國強(qiáng)制報告中的責(zé)任主體由“機(jī)構(gòu)及其工作人員”改為“機(jī)構(gòu)的工作人員”，并在相關(guān)機(jī)構(gòu)或組織內(nèi)部建立強(qiáng)制報告線索歸口集中管理制度，即在行業(yè)內(nèi)部設(shè)立一個收集研判線索的責(zé)任部門，并在部門中設(shè)置未成年人保護(hù)聯(lián)絡(luò)員專門負(fù)責(zé)收集相關(guān)人員上報的案件線索，在對其進(jìn)行分析調(diào)查核實后統(tǒng)一向公安機(jī)關(guān)報告。這一變動有利于義務(wù)更好地得到落實以及責(zé)任更好地得到追究，也有利于增強(qiáng)報告主體的責(zé)任意識[3]。

2.擴(kuò)大強(qiáng)制報告的主體范圍。除了原有報告主體外，還可以將共同生活的監(jiān)護(hù)人、家庭保姆、心理咨詢師等可以密切接觸到兒童的特殊群體也納入強(qiáng)制報告的主體范圍，這些主體具備能夠與未成年人近距離接觸的條件，他們的及時報告可以保護(hù)受害未成年人免于二次傷害。基于我國現(xiàn)有國情的考慮，我們還可以將強(qiáng)制報告責(zé)任主體區(qū)分為義務(wù)主體和非義務(wù)主體，義務(wù)主體應(yīng)包括國家機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)行使公權(quán)力的各類組織及法律規(guī)定的公職人員等，其他普通公民則為非義務(wù)主體，可自愿履行報告義務(wù)，對于進(jìn)行報告的非義務(wù)主體國家應(yīng)對其進(jìn)行獎勵。

（二）明確界定報告內(nèi)容

為了報告責(zé)任主體和社會大眾能夠準(zhǔn)確辨認(rèn)虐待未成年人行為，及時履行強(qiáng)制報告義務(wù)，我們需要對虐待未成年人的行為作出具體、明晰的定義。縱觀各國均對侵害未成年人的行為防治作出立法規(guī)定，侵害行為具體可分為身體侵害、精神侵害、性侵害和忽視侵害四種，我國可將這四種侵害行為納入強(qiáng)制報告制度中，并對每一種侵害行為作出具體的行為界定，最后采用兜底條款防止遺漏其他的侵害行為。這有利于讓責(zé)任主體認(rèn)識到哪些行為屬于虐待未成年人行為，及時進(jìn)行報告，防止報告的延誤，導(dǎo)致錯過救助受害未成年人的最佳時機(jī)。

（三）明確規(guī)定報告時限

為了對虐待未成年人事件及時進(jìn)行干預(yù)，我國可根據(jù)虐待事態(tài)的嚴(yán)重性對報告時間進(jìn)行明確的劃分。若是事態(tài)具有緊急性，已經(jīng)威脅到未成年人的身體乃至生命安全，如性侵害和嚴(yán)重身體侵害，責(zé)任主體必須立即報告；若是事態(tài)不至于立即威脅到未成年人的安全問題，但施暴行為可能反復(fù)發(fā)生，有二次威脅未成年人安全的可能性，如一般身體侵害，責(zé)任主體需要在24小時內(nèi)進(jìn)行報告；若是侵害后果不易察覺，僅有疑似侵害到未成年人的可能性，如忽視侵害和精神侵害，責(zé)任主體可在觀察、調(diào)查后72小時內(nèi)進(jìn)行報告[4]。報告時限的明確規(guī)定對被施虐未成年人的救助和治療、公安機(jī)關(guān)的調(diào)查取證、各個機(jī)構(gòu)之間的配合與銜接有著重大意義。

（四）合理設(shè)置接受報告的機(jī)構(gòu)

為了保證處理虐待未成年人案件的質(zhì)量，緩解公安機(jī)關(guān)的辦案壓力，可考慮在政府部門中設(shè)立專門的處理未成年人遭受暴力案件的行政機(jī)構(gòu)，由該行政機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)未成年人強(qiáng)制報告制度的執(zhí)行，接收和受理相關(guān)的報告，具體來說，應(yīng)由機(jī)構(gòu)工作人員來對相關(guān)事實進(jìn)行核實和判斷，再根據(jù)案件的具體情況作出不同的處理，當(dāng)案情較為嚴(yán)重，可能侵害到未成年人的身體安全、涉及刑事犯罪的，由工作人員將該案件移交到公安機(jī)關(guān)，其事先對案情的判斷也可以減輕公安機(jī)關(guān)的工作量；若是案件沒有達(dá)到需要交由公安機(jī)關(guān)進(jìn)行處理的條件，則由該行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行處理，即當(dāng)被家暴未成年人需要進(jìn)入到臨時庇護(hù)場所進(jìn)行安置時，該機(jī)構(gòu)應(yīng)與民政部門聯(lián)系，將其轉(zhuǎn)移到民政部門進(jìn)行后續(xù)的救助工作，當(dāng)責(zé)任主體沒有及時履行報告義務(wù)時，該行政機(jī)構(gòu)應(yīng)聯(lián)系該責(zé)任主體的相關(guān)主管部門進(jìn)行追責(zé)[5]。

（五）細(xì)化不履行報告義務(wù)的法律責(zé)任

第一，細(xì)化行政責(zé)任的內(nèi)容，對處分作出明確的界定，例如可按照未履行責(zé)任造成后果的嚴(yán)重程度對其進(jìn)行不同的處罰，對于后果較輕者進(jìn)行警告、罰款等規(guī)定，并對罰款數(shù)額再進(jìn)一步予以細(xì)化，對于后果較重者可取消其從業(yè)資格或者進(jìn)行拘留等。

第二，除了行政責(zé)任，還可適當(dāng)增加刑事責(zé)任和民事責(zé)任的內(nèi)容，若是因未及時履行報告義務(wù)而造成未成年人重傷、死亡的嚴(yán)重后果，則責(zé)任主體需承擔(dān)相應(yīng)的刑事責(zé)任，比如緩刑或罰金刑；或者由責(zé)任主體進(jìn)行財產(chǎn)補償。這一規(guī)定的細(xì)化有利于增強(qiáng)強(qiáng)制報告制度的可操作性。另外還需明確規(guī)定對于善意報告者，法律不得追究其責(zé)任，這一規(guī)定是為了提高報告者的積極性。