略論國家治理的三個維度

婁 成 彬

(吉林大學 行政學院，長春 130012)

引 言

“治理”已經成為社會科學中最常用的術語之一，廣泛地應用于政治發展的研究中。治理“是一個上下互動的管理過程，它主要通過合作、協商、伙伴關系、確立認同和共同目標等方式實施對公共事務的管理”[1]，包含著各種公共機構或個人管理其共同事務的方式。在大多數情況下，治理往往是通過正式的國家行為和程序產生。當今，政策問題日益復雜，很多國家在治理方面都會面臨一定的困難與挑戰，政策參與者之間的相互依賴性日益增強。傳統單邊的自上而下的治理形式正在逐漸被多邊治理形式所補充和替代，新興的現實多元主義傾向于將非政府行為者視為獨立的壓力團體來爭奪對公共政策的影響力，政府則聚集多元需求并將其轉化為有效的政策結果和合法的政策產出。

我們正在經歷從管理到治理的轉變，因此需要更多地關注非正式的團體機構和治理過程。利益相關的行動者在相對制度化的框架內進行協作形成治理網絡，并在等級制度的背景下促進自我監管與政策制定。當前的治理網絡兼具復雜性和碎片化，衍生出許多新出現的問題并增加了治理的難度。國家的作用在發生變化，社會和經濟管理方式也在改變，這促使我們不斷地修正實現集體目標的觀點和理論。從國家權力配置與運作的不同向度來探討國家治理的理論邏輯，有助于我們厘清不同的治理模式，進一步深化治理理論并推進國家治理研究。

一、國家治理中的權力運行向度分析

權力是政治學中的一個核心概念，而治理與權力有著深刻的內在聯系，探索權力運行的不同方式對于理解治理十分重要。然而，許多治理方法往往忽視了權力的核心作用。方法論上的個人主義和理性選擇理論的發展將權力基礎研究的興趣轉移了，淡化了政治沖突和權力斗爭的作用。治理是在制度化的環境中進行的集體決策，其中眾多具有不同目的和資源的行動者不斷地參與到政治和權力斗爭之中，對政策的產出產生直接或間接的影響。權力存在于眾多公共和私人行為者之間的協商互動中，這些行為者的目的是影響集體決策，所以治理過程涉及復雜的權力博弈?！坝行У闹卫肀厝蝗Q于網絡化的治理結構、精細化的治理技巧與專業化的治理技術?！盵2]治理中有多個行動者和組織參與在各級政府中，其中涉及各方復雜的相互關系，難以通過任何單一的政府或組織進行管理，所以治理包含了多個維度。掌握治理中的權力特征，對于理解政策領域的相互影響以及傳統政府治理形式在內的社會政治背景十分重要。

國家治理中有縱向和橫向分權的維度，也包含復雜的、縱橫交錯的互動權力結構。縱向的權力關系主要是央地關系以及地方各層級之間的關系。一個國家縱向權力配置模式的選擇受政治、經濟、文化、地理、民族等因素的影響?！叭绾涡纬蓹嘟缜逦?、分工合理、運轉有效的縱向權力配置體系，是建立現代國家治理體系、提高國家治理能力的重大現實問題?！盵3]橫向權力關系主要是國家與社會、國家與公民以及行政、立法、司法等相互關系?！跋啾扔诳v向權力關系，橫向權力關系存在更大程度的政治哲學所言之自然狀態屬性，因而矛盾與問題也更多?！盵4]所以應更多地強調橫向權力關系的合作與規制。對權力的最初研究往往與正式政府機構和行為有關，政府、議會、政黨通常被稱為精英統治的組織，他們掌握著各種資源和權力，直接影響公共決策的全過程。治理通常被描述為一個實用的解決問題的過程，甚至可以被視為一種特殊的權力作用形式，旨在塑造與規范行動者。

國家治理中充斥著政治沖突和權力斗爭，而互動治理的安排旨在尋求消除彼此不可調和的矛盾和斗爭。治理網絡的研究認識到政治沖突、資源不對稱和權力博弈的存在，資源相互依賴和新興的制度規則傾向于將利益相關方整合在一個共同的框架內，并使各方接受普遍的規則。在關于具體決策制定和執行的矛盾與沖突中權力行使比較頻繁，社會和政治行動者積極參與到互動治理領域中，尋求影響集體決策以追求自身利益。分析互動治理領域參與者的關系結構需要考慮不同角色在系統中的權力關系，治理中的權力運行直接影響社會和政治環境，以及塑造各級政府的決定。社會和政治行動者在互動治理領域的權力關系是對傳統權力運行觀點的重要補充，互動治理的權力既包括聯合行動和社會監管能力，也包括影響政府決策和監管的能力。不同國家對特定治理策略的選擇、制定和實現各有不同，如中西政體與政道政治分析的異同?！拔鞣秸苋丝紤]最多的是政體或政治的形式，而中國的歷代先哲則專注于政治體制運作的目標與途徑?！盵5]西方學者熱衷于“現代民主國家的制度性規則和實踐運作方式的探討，分析不同制度類型國家在公共政策領域的治理績效”[6]。而就我國的國家治理而言，需要明晰政府權力運作的具體情境，以我國的“治理實踐和權力結構為前提和中心，既要從縱向上分析因條條關系而產生的層級性治理問題，又要從橫向上研究因政府與社會的共生而產生的社會治理問題”[7]。在全球經濟治理領域中，“西方模式與中國模式將在‘互動’的過程中不斷發生‘磨合’，而且互動的領域將不斷擴大，從傳統領域向新興領域拓展，西方模式與中國模式‘互動’與‘磨合’并存的趨勢將在很長一個時期內存在。”[8]

互動治理領域往往是多層、異質和復雜的，我們需要分析和評估它對社會和經濟管理的影響。政府擁有大量的資源，可以應用特定的資金計劃，提供資源并創造經濟激勵措施。通常情況下，政府有權召集與政策相關公共和私人行動者，能夠在各種治理領域通過協商互動來行使權力，建立或援引一個特定的互動治理過程的政治和話語框架，動員和指導互動式的治理來實現自己的目標。政府也可以通過改變互動領域政策的整體架構來行使治理的權力，通過激勵、擱置、整合或分割“競技場”，防止過于廣泛和復雜的政策議程造成沖突和障礙。治理領域中的多個行動者之間的權力運行也提醒我們注意權力行使的局限性與可用的權力策略，認識治理過程中權力支配的特點與掌握不同治理領域影響權力關系的各種因素，有助于明晰互動治理中權力分配的形式，從而塑造和影響治理的過程和結果。

二、以國家為中心的縱向治理維度

國家掌握著權力和資源，各機構擁有政治權力和控制權，以國家為中心的治理模式往往側重于垂直方向上各機構之間的相互作用。傳統的縱向治理形式依賴于自上而下實施權威，中央政府和地方政府之間關系的分析在很大程度上側重于正式的憲法授權方面?？v向治理可以是中央政府與地方政府的上下互動的過程，同時也可以指城市與社區組織或非正式網絡之間的垂直方向的關系。在縱向治理中，通常是調節地方政府與中央政府之間的互動關系，特定的垂直治理形式經常由不同層面的政治機構組成，定義治理過程的規則保證社會行動者參與國家活動。傳統的縱向治理通常側重于機構之間的正式層面的關系，關于政策制定和實施的描述也都是基于自上而下的單邊互動模型，政策理念和資源在制度體系中上下流動，但有時也會繞過特定層面。

縱向治理中的一種更具互動式的方式是多層級的治理，因為它包含更廣泛的參與群體，開放了機構之間的層級互動關系。等級制度明確下屬機構遵循上級的指令和決策，事實上機構之間經常進行協商和互動，政策也經常以自下而上的方式演變。國家行政中心和地方政府之間有各自的任務和職能劃分，更具體的安排有所不同，反映了一個國家縱向權力分配的性質。這些安排定義了國家機構的正式角色以及這些角色之間的相互關系，一個重要方面是各級機構之間管轄權的重疊程度。在不同的背景下，各級政策部門在任務和管轄權方面的重疊程度表現出實質性的差異。當中央政府和地方政府在某一特定政策領域有明顯的重疊時，那么地方政府就不會有較大的自由裁量權。在地方自治有限的背景下，高度重疊的管轄權減少了城市的自治水平，可能會影響它們的縱向治理，地方政府在治理中所需的自由裁量權方面的缺失一定程度上限制了他們參與治理的能力。在地方自治權較強的情況下，地方政府對其資源和服務有一定程度的控制不那么受規則的約束，所以治理能力可能更強。它們可以獨立決定在哪些政策部門創建新的治理形式，在這種類型的系統中更能吸引更多的合作伙伴。

多層級的治理往往是包括至少兩個層面上的行動者和機構的治理過程，行動者的行動范圍在不同層次結構交互治理，很多主要問題常常會在更高的層面得到解決。任何特定層面的治理都需要考慮各機構受到制度安排限制的程度，行為者在不同機構層面進行互動，所以治理的嵌入與各個級別的機構都有很大關聯。在某種程度上，多層級的治理過程中所涉及級別的數量往往不能預先確定，多個機構參與的治理過程也意味著很難預測其中所涉及的級別數量。作為一種垂直組織起來的過程，它的特征也在間隔層面的行為者之間直接發生相互作用，從而模糊了傳統政府間關系中管轄權、從屬和控制的特點。

從政府間關系的角度來看，多層級治理的重點是處理的問題和程序，在政治和行政權威方面與傳統的政府間關系形成了鮮明的對比?！翱v向間政府的職權劃分、上下級關系以及是否擁有地方自治權力等，都會影響政府對社會的介入方式，并最終影響社會的治理格局。”[9]憲法為中央和地方機構之間的關系設定了規則，強調了政治制度的正式結構，而政府間的關系也隨著政治議程的變化和各級機構在解決社會問題方面所扮演的角色不斷變化。關于我國當代央地關系的分析與討論，也“常常陷于制度、文本規定與實踐、行動之間的沖突與矛盾之中”[10]。以往政府間關系視角的縱向治理強調了不同層次機構之間正式憲法授權的關系，而日益增加的社會復雜性和地方政府的專業化，則意味著自上而下的政策指導模式面臨來自下面的阻力越來越大，縱向治理的實踐也正變得越來越交互化。

三、多機構聯合的橫向治理維度

橫向治理是在治理網絡中縱向治理層級中的水平治理維度，更廣義的理解也可以是國家機構與非國家機構橫向的聯合治理。橫向治理往往是由有凝聚力的政治中心在政策執行過程中指導和協調附屬組織的行動或多機構的橫向聯合治理。一般居于中心地位的行為體具有整合這些角色所必需的內部凝聚力，并有能力有效地調節各方行為，而權力和資源也會導向這個政治中心。治理的現實世界充滿了復雜性，一些挑戰來自社會或國家內部行政體制改革。“在國家和社會的互動關系中，國家與社會是相互制約的。基礎性權力是雙向的，政治權力不僅是國家對社會的外向輻射，公民社會對國家的內向輻射也是極其重要的。”[11]多層級治理在縱向和橫向上重新定義了傳統政治中心的角色，由很多外力驅動下橫向治理向情境化互動發展。在治理的橫向層面上，人們普遍關注通過創建自主執行機構將政策與運營分開，協調聯動是橫向維度的治理模式。基于多層治理體系不同層級的創新和實踐會得到更多的推廣和支持，“針對低層級的試驗、創新和最佳實踐，高層級的政治引領能有效地對其加以拓展和推廣。如果較高層級起到了引領作用，為低層級提供一些調整性的金融支持或信息支持，那么就可以在低層強化自身的模范角色，并在同一級中產生橫向的經驗學習、合作或競爭。”[12]

新公共管理的行政改革運動旨在將政策制定與執行分離，在公共行政體系內引入市場競爭機制和功能。市場不僅在私有化、外包和伙伴關系方面得到廣泛利用，而且還引入公共部門作為一種資源分配機制。提供公共服務的非政府組織激增對網絡和伙伴關系產生了新的需求，這些網絡和伙伴關系可以影響市場的規則。新公共管理也帶來了新的互動形式，公共管理機構與其他機構建立網絡，交換經驗、意見和資源以降低交易成本，避免過度競爭。政策制定者和執行者之間傳統的激烈競爭在某種程度上得到了緩和，但是也形成了公共性價值與市場之間的緊張關系。公共行政機構的非政治化會對其治理角色產生影響，因為公共行政與市場相比有一些公平性和合法性等與民主價值相關的方面。市場化和代理的共同作用可能會削弱核心執行力，廣泛采用新的伙伴關系模式也會產生失調，這些變化會造成政治的擴散。政府以協調和問責為代價購買公共服務提供效益的同時，也應該意識到公共權力的擴散將導致的一些問題，需要重新平衡體系建立新的監管和服務模式。

治理中充滿了各個行動者參與的復雜過程，在縱向與橫向治理之間進行嚴格的區分也不是一件容易的事，治理正變得越來越相互影響?！案H關系是一項復雜的系統工程，既包括縱向府際關系也包括橫向府際關系……政府機制的適應性和有效性在很大程度上主要維系于不同層級的政府及其部門之間以及同一層級政府之間的協調關系。如果說縱向府際關系關注的是資源整合，那么橫向府際關系則傾向于政府之間的協同合作?！盵13]橫向治理并非是一個清晰的線性過程，而是各行動者之間不斷協商持續對話的過程，在這個過程中政策對象和決策者之間的區別變得模糊。治理中各機構也并不是十分單一，而是復雜的多組織體系，不斷變化的權力和資源為行動者獲取資源影響政策提供了新的形式，其中每個組織都有自己的外部環境和關系。各治理主體要適應和協調政策思想和法律法規之間的緊張關系，避免一些組織忽視監管存在違規行為，因此很多治理角色需要重新審視。

四、多元主體協作的互動治理維度

互動治理是“一個復雜的過程，具有不同利益的多個社會和政治行動者在這個過程中相互作用，通過動員、交流和部署一系列理念、規則和資源來制定、促進和實現共同目標”[14]。互動治理與傳統治理形式有著非常不同的路徑，致力于多元主體共同治理的方式，關注引導經濟和社會。各行為體在不同層次之間縱橫交錯，國家在互動式治理中是決策的幾個參與者之一，政府雖參與管理但不指揮和控制。雖然很多的治理模式都體現了某種形式的交互性，但互動治理提供了一種互動的非正式性和情境化視角來理解政策和制度?！熬蛧抑卫眢w系中國家、市場和社會的關系而言，互動式治理新范式的興起，超越了發展政治學、發展社會學和公共管理學中既有的新自由主義、新國家主義和新社群主義舊范式，為政治理論和社會理論的發展開辟了新的空間。”[15]

互動式治理的決策通過互動過程做出，與傳統的以國家為中心的治理形式不同。沒有一個單一的行動者能夠單獨解釋當代的治理問題，政府也不應被視為治理中唯一重要的行動者，以政府為傾向性的傳統單中心治理形式逐漸演變成多中心的互動治理形式?；又卫碇猩婕暗膫€人和團體比較廣泛且擁有一定的自主權，其試圖找尋解決政策問題的最好方法，提供一種更有效和民主的治理方式?；又卫斫M織間的關系并非以指揮和控制為特征，他們有共同的信念、相互依賴并通力合作?；又卫硎嵌鄠€參與者的參與協調過程，其存在于同一制度層面或不同制度層面。在更復雜的互動治理過程中，縱向和橫向維度同時存在，共同塑造了治理的過程和結果。

我們對治理的思考在很大程度上受到垂直和水平制度關系模式的影響，這兩個維度固然很重要，但是互動治理賦予了行動者不同的角色和資源，多層面的相互作用并沒有嚴格的層次結構之分，這也揭示了正式或非正式互動的復雜模式，提供了更多的交互治理手段?；又卫眍I域并不是行動者爭奪價值的權威分配，而是強調通過務實的管理和互動協作來解決實際問題，傾向于對各組織開放，以使行動者之間持續對話。一個互動式的政策過程應傾向于更加符合規范，并使實施過程更加平穩。在一個高度復雜的治理網絡中，互動治理通過納入所有利益相關者來增強合法性，其決策過程也能夠達到普遍的公正和透明。

結 語

治理本身也有一些難以克服的局限，存在著失效的可能，事實上，其只是彌補了國家和市場協調手段的不足。通過對權力運行向度的分析我們可以深入探索權力和治理之間的相互關系，明晰治理在不同維度上的發展趨勢，根據治理領域中行動者之間的權力關系評估和改善國家治理安排，塑造治理方式?？v向治理是以國家為中心的治理模式，側重于政治機構之間垂直方向上的相互作用。在縱向治理中，各級機構之間日益發展為一種持續對話和勞動分工的模式，更多地突出相互依賴而非命令和控制。橫向治理往往由一個強大且有凝聚力的政治中心指導和協調附屬組織采取行動，是多機構在水平維度上的聯合治理模式。在橫向治理中，經常通過非正式的橫向互動來協調解決問題，實現政策目標。治理中不同向度的權力運行也會形成互動的治理維度。互動治理中各行為體在不同層次之間縱橫交錯，展示出極其復雜的現實關系，也塑造了多元主體共同治理的模式?？v向治理與橫向治理傾向于指導和協調公共和私人行動者之間的協作，而互動治理則更多地關注動員和協調利益相關者的行動。治理涉及復雜的伙伴關系和網絡形式，需要根據不同的治理問題采取相應的治理模式。為了發揮不同治理模式的作用，治理所涉及的結構和程序都需要在不斷的制度化中加以完善，以發展建立共同的治理價值觀，并在治理過程中努力探尋更加合理有效的治理方略，實現善治。