論國家權力對當代民間調解的合理介入及優化

吳睿佳，王錫友

(1．山東大學 法學院，山東 威海 264209；2．山東省威海市人民檢察院，山東 威海 264200)

民間調解作為一種歷史悠久的民間糾紛化解機制，一直以來有著廣闊的適用空間。對這一糾紛化解機制的研究和解讀，隨著社會的演進而不斷地變化。其中，如何保障民間調解達到一定解紛效果和治理功能，一直是學術界關注的重要議題。傳統上，民間調解的“民間性”或“自治性”被認為是民間調解效能的保障。也正是基于“民間性”的考慮，一些學者對于國家權力介入民間調解存在疑慮。這種疑慮集中表現為對于當前人民調解制度運行現狀的一些質疑，但這些質疑往往又出現結論上的沖突和對立。如有學者以人民調解糾紛數量大幅低于同年法院受理的民商事案件數量為例，斷言人民調解的效能已陷入低迷[1]103-109。也有學者認為，我國法院一直面臨“執行難”問題，同時期人民調解協議的執行率水平卻很高，進而認為人民調解的解紛效能優于司法判決，無須借助司法權力提供保障，“對人民調解協議進行司法確認，既不現實，也無必要”[2]。

基于對上述研究結論的反思，筆者對民間調解的運行機制進行考察，先后在S省W市和G省S縣兩地開展實證調研，并對相關規范性文件和既有學術文獻進行檢索和研究。認為當代民間調解作用機制解紛效果和治理功能的實現，應當正確理解國家權力介入民間調解的現實背景和必要性，并借助國家權力對民間調解運行機制進行優化，實現國家權力與社會權力協同，從而形成基層治理合力。

一、國家權力介入民間調解的現實背景

(一)“三調聯動”工作體系下民間調解作用機制的轉型

國內學術界通說一般將我國糾紛調解制度劃分為三個層次，即民間調解、行政調解和司法調解[3]。但在概念表述上，民間調解常被表述為“人民調解”，尤其是在官方文件表述中更為明顯。以《中華人民共和國人民調解法》為代表的一系列規范性法律文件，均使用“人民調解”這一富有政治內涵的概念。有學者認為，“人民調解屬于民間調解的范疇”[4]。也有學者認為，“人民調解”在社會關系不再以“斗爭哲學”為指導的當下，“人民”的含義已轉為強調“糾紛解決過程中的群眾自治以及民間調解組織的發展”[5]123-128。筆者認為，這種概念表述的替換，不僅出于一種意識形態主導下的修辭表述，亦意味著當代民間調解在法治前提下的制度化轉型。

“民間調解”和“人民調解”在概念表述上雖然相似，但在內涵上存在較大差異。在理論意義上，“民間”往往與“國家”相對應，強調一種區別于國家公權力的非正式權力的存在與運行，是“國家—社會”二元對立研究范式的必然產物。“人民”一詞在中國具有其特定的政治含義：一方面，通過“人民調解”的語詞表述，旗幟鮮明地強調民間糾紛屬于“人民內部矛盾”，這既點出我國政治語境下民間糾紛可以自行調解的基本政治前提，也將所有帶有暴力屬性的解紛手段通過法律修辭排除于民間調解之外；另一方面，使用“人民調解”概念替代“民間調解”概念，為中國共產黨領導下的基層群眾性自治組織參與民間調解提供了政治支持，不僅強調基層群眾性自治組織在民間調解中的重要地位，亦為黨組織介入基層糾紛調停提供了現實語境。

我國現行調解機制構建的相關實踐也為此提供了印證。2005年，我國以人民調解為基礎和依托，將人民調解、行政調解、司法調解對接聯動的社會矛盾綜合化解機制應運而生，被稱為“大調解”或“三調聯動”[6]。筆者以“三調聯動”為檢索詞，在“北大法寶”網站進行檢索，獲得地方規范性文件51篇、地方司法文件2篇、地方工作文件121篇。整體上看，我國地方政府已經全面認同和落實以“三調聯動”為核心的基本調解工作體系。在此工作體系下，與“行政”“司法”形成邏輯并列的并非是代表非正式權力的“民間”，而是以群眾自治組織的合憲性、合法性為基底的“人民”。地方黨政機關和司法機關對于“三調聯動”工作體系的整體運行，具有方向把控和宏觀指導的地位，民間調解自不例外。以《中華人民共和國人民調解法》為例，該法第5條明確規定：“國務院司法行政部門負責指導全國的人民調解工作，縣級以上地方人民政府司法行政部門負責指導本行政區域的人民調解工作。”最高人民法院2009年7月發布的《關于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》第20條規定，人民調解組織調解達成的具有民事合同性質的協議可以向法院申請司法確認。有學者指出：“多元主體解紛的‘三調聯動’機制其實就是在現行體制內，官方與民間做最大限度的解紛合作。”[5]123-128因此，“三調聯動”工作體系下的民間調解，已與我國傳統意義上單純依賴社會權力或非正式權力提供強制力保障的民間調解有所區別。在一系列制度框架安排下，民間調解正在迅速演變為一種多元主體參與、正式權力與非正式權力合意共治的解紛合作模式。

(二)社會轉型過程中民間調解作用機制的變遷

在上述解紛合作模式下，除了應當對公權力介入民間調解進行更為理性和客觀的解讀，還應當對社會權力在其中的運行機制進行透徹的分析。在過去的研究中，一個常見的結論是：“民間調解更多地依靠親情、友情以及調解人員的權威達成解決糾紛的目的。”[7]這一結論實質上認為民間調解的強制力主要來自于熟人社會的關系約束，或者調解人員在當地的個人話語權。正如有學者指出：“熟人社會形成的鄉村輿論約束力對當事人影響相當大，不遵守民間調解協議的后果是受到廣大村民的譴責，很可能在以后的生活中失去鄰居和村民的幫助，孤零零地一家人生活。”[8]但這種以熟人社會或鄉土環境為前提語境的結論，無法解釋民間調解在城市治理中的糾紛解決作用。事實上，在當代中國隨著城市化的迅猛發展，民間調解并沒有喪失其在基層治理中的功能和作用，只是其運行機制和強制力隨著鄉土社會固有封閉性的瓦解而發生變化。《中國統計年鑒》數據顯示，截至2017年末，各地登記在冊的人民調解員已經達到362.9萬人，全年調解民事糾紛874.1萬件。民間調解的主持者也逐步專業化，大量如律師、社會工作者、志愿者等具備專業技能和知識的特殊人群正在取代以往“鄉賢里老”的調解地位。

民間調解作用機制的變遷，既是一個歷史過程，亦是社會轉型的客觀產物。一方面，隨著農耕社會轉型為工業社會，民間權威不再天然擁有介入民間調解的“自然法統”。有學者借助費孝通的“差序格局”理論，將傳統民間糾紛的調處路徑概括為“差序調解”，認為傳統民間糾紛的調處是“按照親疏遠近、不同層次的糾紛調處系統一圈圈推出去，在各類糾紛調處主體要素不斷介入之下所聯系互動而成的調解路徑，亦即從‘血緣’到‘地緣’的一種自洽的糾紛調解路徑”[9]。而《中國統計年鑒》數據顯示，截至2017年末，全國家庭總戶數為367273戶，其中6人及以上人口家庭戶數僅為23382戶，僅占總戶數的6.37%。在原生家庭占據絕對主流的情況下，宗族糾紛產生的可能已經從根本上削弱。城市中，在農耕生產方式銳減、社會應急保障機制日趨完善的背景下，大家庭、大家族既無共同生活的現實基礎，亦無抱團救助的生存必要。因此，民間權威調處民間糾紛的兩大主要義務來源——社群生存和宗祧傳承，隨著生產力和生產方式的進步，從根本上被削弱，使得民間權威介入民間調解的正當性大大降低。另一方面，民間權威參與民間調解的意愿降低。民間權威的產生，其根源于個體調動社會資本進行資源配置能力的大小。社會資本越豐富、資源配置能力越強，民間權威對于民間調解的推動力越大。但需要指出的是，民間權威主持民間調解的過程，也是社會資本耗散和重聚的過程。一旦社會資本的重聚程度遠低于耗散程度，民間權威客觀上的公信力和主觀上的治理參與意愿就會降低。在農耕社會，由于信息流通不暢、公民受教育程度普遍不高，民間權威可以充分借助信息不對稱的優勢，主導民間調解雙方當事人的博弈過程，完成解紛工作，并由此獲得社會資本的積累。但在工業社會，信息交流的便利性使得民間調解當事人極易獲得對自己有利的博弈信息。民間權威若仍舊單純依靠地方性知識或地方民俗、慣例等民間規范進行調解，在調解中處于不利地位的一方及其支持者，即使不能憑借國家法與民間法之間的沖突挑戰民間權威，亦會對其公信力抱有消極看法。在這種情況下，民間權威的社會資本耗散多而重聚少，難以從當事人處獲得足夠的彌補，其主持的民間調解工作越來越被視為一種“吃力不討好”的工作。

綜上所述，國家權力在民間調解領域的介入，與其說是國家權力單方面的主動延伸，不如說是在我國現行社會發展階段和資源配置方式下，社會權力主體基于理性權衡而與國家權力在民間調解領域形成的治理合意。

二、借助國家權力優化民間調解運行機制的必要性

長期以來，民間調解的“民間性”被認為是區別于行政調解和司法調解的主要特性，亦是民間調解具備靈活、簡便、低成本等調解效能的主要來源。基于這一考慮，有學者認為：“在我國現行國情下談及人民調解的民間性，要著重于防止官方公權力的浸入。”[1]103-109但實際上，這種“國家—社會”二元對立的研究范式，未必符合我國民間調解實踐問題。

在民間調解領域，對“二元對立”范式的質疑由來已久。黃宗智教授認為，中國傳統鄉土社會的糾紛處理不僅包含處理糾紛的非正式系統 (即中間人、社區和宗親調解人)和正式系統(州縣官)，還存在著一個龐大的“第三領域”，糾紛是在民間與官方制度互動的半制度化了的“第三領域”中得到解決的[10]。梁治平教授雖然并不認同“第三領域”的存在，但也提出“民”和“民間”、“官”和“官府”的說法并不暗含某種二元論, 更不意味著兩者的截然分離和對立[11]。筆者認為，在“鄉賢里老”基層治理的話語權已然式微的“后鄉賢時代”，國家權力介入民間調解有其客觀的社會需求與必需功能，應當將其理解為一種合作治理的結果，而非國家權力對社會權力的侵犯或剝奪。

(一)“規則懸置”現象下國家權力介入民間調解的解紛需求

董磊明教授通過對宋村開展的田野調查，將鄉土社會中對基層治理握有主要話語權的個人和組織進行分類概括，提出“原生型權威”與“次生型權威”概念，并認為當前民間調解正在從依賴以血緣、親族為依托的“原生型權威”，轉變為依賴以公權力和正式組織為依托的“次生型權威”[12]。但也有學者在對西安市長安區鳴犢鎮開展訪談調研后，認為“雖然村民委員會具有調節糾紛的職能，但是當矛盾沖突真正發生時，基層群眾性自治組織的‘無權’狀態就決定了不能把沖突主體怎么樣，所以矛盾也無法得到真正的解決”[13]。上述兩種意見都有充分的實證材料支撐，因此筆者認為，要對這種結論對立現象進行合理解釋，關鍵在于正確理解民間調解當事人的實際解紛需求。

對于民間調解應當是“依法調處”還是“入鄉隨俗”，有學者認為：“通過規則來理清對錯反而會引發矛盾某一方的不滿。因此，民間規則和國家法律都不便于直接引用，具體的調解過程中必須懸置規則。”[14]筆者在G省S縣調研時，通過調閱當地矛盾調解中心近年來的卷宗，發現大量案例的調解均存在“規則懸置”的情況。一個典型的案例：2018年2月26日14點30分，當地居民趙某及其妻子陪兒子趙某龍前往S縣人民醫院就診，期間趙某龍走失，5點左右趙某龍在無任何監護情況下在S縣醫院樓頂越窗跳樓自殺。因為是在縣醫院發生的事故，趙某遂請求矛盾調解中心進行調處。經調解，趙某與縣醫院雙方自愿達成協議：(1)趙某龍屬重度抑郁癥患者，雖然在縣醫院跳樓死亡，但縣醫院無任何責任；(2)鑒于趙某家庭生活困難，由趙某居住地S縣Q鎮人民政府一次性給予趙某生活困難救助金6萬元。

在上述案例中，Q鎮政府給予趙某6萬元救助金，并非是因為法律規范或地方民俗習慣認定Q鎮政府負有責任，而是地方政府能夠體恤民情給予個人的幫助。通過這一典型案例可見，當事人困境的解決更多的是通過組織而實現。這使得民間調解在國家權力適度介入下，可以在一定程度上與信訪制度形成互補，在解決當事人糾紛的同時，對可能產生的信訪事由進行提前化解。該縣自2018年4月始，嘗試在人民調解委員會基礎上設立矛盾糾紛多元化調處中心，以“律師參與、調訴銜接、司法確認、跟蹤督辦”等為人民調解方式，效果顯著。在半年時間里，調處化解各類民間矛盾糾紛541件，涉及人數2200余人，標的金額1100余萬元。

不可否認，民間調解從依賴“原生型權威”向“次生型權威”轉型的趨勢是客觀存在的，“有事找國家”已經成為民間糾紛解決的一個基礎共識。但民間糾紛當事人愿意信賴“次生型權威”，并不一定是因為其認同“次生型權威”的公信力和規范的解釋、適用能力，而可能是因為以國家權力為強大后盾的“次生型權威”在現行體制下可以調動更為充分的社會資源，為糾紛當事人提供更多可接受的問題解決方案。相應的，當主持調解的個人或組織無法調動足夠的社會資源形成當事人雙方都能接受的調解方案時，民間調解的效能便會削弱，這與調解人屬于“原生型權威”還是“次生型權威”并無直接關系。

(二)國家權力對民間調解“社會性制裁”約束的需要

奧地利法學家埃利希提出“社會司法”概念，并指出社會權力對國家司法權的運行起到一種“補白”作用[15]。民間調解作為一種典型的“社會司法”樣態，其解紛效果的實現不可避免地依賴于對民間糾紛一方或多方當事人的權利限制、義務添附或社會評價貶損。徐曉光、杜晉黔認為，黔東南地區華寨村的習慣性民間調解方式——“勸和飯”，帶有懲罰性質，即通過聚餐的方式讓產生糾紛的家庭付出經濟代價，同時也讓鄰近的村民受到教育[16]65-71。有學者將這種“不借助法定權力發動和執行的制裁手段”，概括為“社會性制裁”[17]。相比于認為民間調解的強制力主要來源于“人情”“面子”的觀點，筆者認為，“社會性制裁”作為民間調解強制力來源的解釋更具有合理性。

“社會性制裁”在民間調解中往往借助恥感文化發揮其作用。“民間規范對恥感的否定意義通常在于對他者否定性評價的過濾，亦即很多民間規范的產生之源就在于對人際關系的維持。”[18]根據大量浙、皖、湘等地區流傳至今的宗族家譜規定，在傳統宗族社會中，蓄意挑起事端、違背協議契約等越軌行為，經常會被施以包括“申飭、革胙、標示、記過、罰祭、押游”等在內的“社會性制裁”。通過“社會性制裁”方式的實施，“人情”“面子”等基于恥感文化而產生的一系列產物，得以更為深刻地投射于日常生活中，進而迫使個體必須更為理性和慎重地對待民間調解協議的履行。

盡管“社會性制裁”在鄉土社會中對于民間調解起到一定作用，但在當代法治語境下亦有其不可忽視的缺陷。羅素將權力形態區分為“傳統的權力”和“新樹立的權力”，并認為“傳統的權力”因其獲得習慣的加持，而無須為自己的正當性辯護，進而可能以“古老的習慣作為護符”“做出不義的行徑”[19]。“社會性制裁”正是因為其依據非正式權力的特性，其“發動”亦存在異化的可能。需要指出的是，區別于“村匪路霸”“土皇帝”“黑社會”，非正式權力所發動的“社會性制裁”，亦可以表現為一種集體認同的“暴力”。民間糾紛中常見的一類糾紛是爭奪水源、牧場、林木等自然資源支配權的糾紛，此類糾紛往往不是獨立個體之間的矛盾斗爭，經常以族群糾紛或村際糾紛的形態出現。在傳統上，此類糾紛的調解往往依賴于武力。除已經不可視之為調解范疇的群體性決斗外，常見的調解形態還有在鄉賢里老的主持見證之下，“穿著燒紅的鐵鞋賽跑”“比試從油鍋里撈銅錢的個數”等[20]。而其解紛效果又往往隨著雙方實力的此消彼長，存在“三十年河東，三十年河西”的反復性。長此以往，復仇欲的滿足成為調解的首要目標，而不是對于公平正義的追求，更遑論對于既有秩序的修復和社會關系的彌合。蒙昧的背后，是非正式權力的運行失范。在這種情況下，即使民間能夠通過自治，實現糾紛的解決，其調解方式的價值取向亦不符合人類文明的進化方向。

傳統的民間調解，存在一些誠然“有效”而明顯不符合法治精神的要素，需要國家權力進行適當的介入進行撥亂反正。正如謝暉教授所言：“要人們能夠主體性地生活，或者要能夠彰顯人像人那樣地生活，除了人對法律的依賴，也需要在法律框架下凸顯人對組織體的依賴。”[21]民間調解之“民間性”，其要義在于公民個體在高度組織化的社會中仍然保有糾紛自治、減少內耗的文明自覺和選擇自由，而非執著強調“地方性知識”和民間權威在定紛息訟中的主導地位。

三、借助國家權力優化民間調解運行機制的路徑

當下，民間調解運行機制的優化關鍵在于，如何在充分保障民間自治權力的前提下合理配置國家權力以治理民間解紛自治的失靈和失范。對民間調解運行機制的優化，必須考慮國家權力與社會權力之間的融會貫通和合作，以形成基層治理合力。

(一)通過社會信用體系加強民間調解的強制力

民間調解的強制力，主要來源于調解參與各方在履行民間調解協議過程中的行為表現所引起的社會后果。因此，如何通過設定有效的社會激勵機制來引導當事人積極履行民間調解協議，是提升民間調解協議履約效率的關鍵問題。通過社會激勵機制增添積極履行者的社會資本，削減消極拒不履行者的社會資本，這是保障民間協議履行的一個基本邏輯。而在人口流動性大大提升、人際關系構成不再主要依賴于血緣的當下，社會資本的積累和耗散都在更為廣闊的空間進行。尤其是在網絡信息技術日趨成熟背景下，諸多“網紅”“大V”在“一夜成名”與“全網封殺”兩個極端之間浮沉起落，意味著網絡信息時代社會資本的積累和耗散，其發生條件和作用機理已經明顯區別于傳統鄉土社會中熟人圈子的口耳相傳。筆者在S省W市某社區進行調研時，社區社工服務人員表示，外地流動人口對民間調解協議反悔的現象較為常見，但社區并沒有“權力”對這種情況進行懲戒或預防。也就是說，以往保障民間調解協議履行效率的傳統激勵機制，在新的社會條件下其有效性被顯著削弱。但如果因此試圖通過對民間調解協議進行司法確認，依靠司法力量作為民間協議的履約保障，無疑會大大加重司法系統的負荷，并使得民間調解本身“自治”和“德治”的價值大為削減。

針對于此，更為有效補強或重構民間調解協議履行激勵機制的途徑是，通過社會信用體系加強民間調解的強制力。“我國的社會信用體系是作為一種社會資源分配的參考依據和制度保障而存在的。”[22]國務院關于《社會信用體系建設規劃綱要(2014—2020年)》要求“對違法違規等典型失信行為予以公開”，并對健全相應的獎懲機制提出長期規劃。對于民間調解協議要賦予其強制執行的法律效力，將民間調解協議履行情況納入公民社會信用信息，以實現對拒不履行者的社會資本克減。一方面，充分發揮“社會性制裁”的懲戒作用，從而節省司法資源；另一方面，對于民間協議拒不履行者懲戒方法要更加靈活，發揮社會權力作用，使社會權力在社會治理中起到對國家權力的“補白”作用。

(二)拓寬民間調解所涉及的“社會性制裁”救濟渠道

“社會司法的價值目標是構建法治秩序。”[23]無論社會權力的解紛效果和治理功能如何優越，其權力行使依然要遵循法治的約束和要求。民間調解在程序設計上的簡約化，天然決定其在事實爭議判定上無法具備與司法機關和行政機關相當的偵查、鑒定能力。因而國外一直有學者認為：“推崇調解的結果，不過是向因缺乏資源而不能通過審判購買正義的人們推銷質次價廉的‘正義’而已。”[24]

筆者通過對S省W市12個社區和G省S縣的調查可見，在一些糾紛事實模糊不清、雙方爭議較大的案件中，民間調解往往只能取向擱置事實爭議的調解。在救濟程序和監督程序不完善、不規范的情況下，執著于查明事實、援引法律原則與地方民俗習慣相對抗或對民間權威或人民調解員不服從等，往往被認為是“刺兒頭”“釘子戶”“想訛人”，進而引起當事人所在社群集體對于“穩定秩序挑戰者”的消極評價。如發生于G省S縣的一起糾紛中，當事人靳某因對供暖公司冬季采暖效果不滿，拒絕繳納供熱費，供暖公司停止向其供暖，由此影響到其他居民采暖，居民皆對靳某產生負面看法。筆者認為，應當拓寬民間調解“社會性制裁”救濟渠道，進一步明確民間調解事后救濟具體規定，將“調解前置、調解自愿、調訴銜接”基本原則明確化、程序化，對于民間調解協議后反悔而在規定時限內積極行使簽訂訴訟權利的，不應簡單粗暴地認定為違約行為。

(三)以村規民約、社區自治規范等為民間調解依據

習慣、風俗、慣例固然存在于民間調解過程中，使得調解結果可接受程度相比制定法得以提升，但亦存在適用標準模糊、主觀性強、制裁措施違法等弊端。有學者提出：“對于民間法只能在社會公德的理念下將其分為‘良俗’與‘惡俗’，在民間調解過程中，對于良俗予以適用，而惡俗則予以摒棄。”[25]但這種觀點在實際操作中缺乏可行性，因為“社會公德”缺少適用標準，硬要分出個“良俗”與“惡俗”也是對“地方性知識”的損害。筆者認為，應當以村規民約、社區自治規范等為民間調解依據，在充分尊重民間自治意見基礎上，由村委會、居委會等我國法定的基層群眾性自治組織牽頭訂立規范、成文的村規民約或社區自治規范，在嚴格排除損害公民基本權利事項后，將民間調解中慣常適用的習慣、風俗、慣例等“民間法”以規范的文本形式確定下來，并由基層群眾性自治組織在一定范圍內公示，從而減少民間調解主持人的主觀解釋對調解結果公正性的影響，為民間調解提供更為明確的適用依據。

在這方面，我國一些地區的村落已有先例。徐曉光、杜晉黔在對華寨村調研時發現，《華寨村規民約》不僅有違約金等懲戒性規定，還規定“在村‘兩委’的領導下，建立‘合約執行小組’，負責合約的執行懲罰工作；建立‘監督小組’，負責監督‘合約執行小組’開展工作”[16]65-71。這種做法，不僅在法律框架下充分保留民間調解的“民間性”，亦在民間調解的執行上實現多元主體的共治，有效保障了民間調解的效能。筆者認為，這類舉措可以作為一種示范，為民間調解乃至基層民主治理的優化提供借鑒。

結 語

國家權力對民間調解運行機制的合理介入，是國家治理能力現代化的題中應有之義，也是當代民間調解運行機制去蕪存菁的必然選擇。通過國家權力的合理介入，民間調解運行機制一方面可以克服自身法治化過程中固有的弊端，更好地適應社會轉型期社會治理的現實需求；另一方面，也可以與社會信用體系、基層群眾自治制度等規范化的現代治理制度有效銜接，進一步“攤薄”國家機構的社會治理成本。總之，國家權力介入民間調解運行機制，既有其必要性，也有其可行性，而其治理效果的實現，有賴于國家權力與社會權力的高度協同和合作。