國家能力的緣起、概念及影響因素探究

肖傳龍，張鄭武文

（1.華中師范大學中國農村研究院，湖北 武漢 430079；2.南京師范大學新聞與傳播學院，江蘇 南京 210023）

一、國家能力的理論演進梳理

（一） 國家能力探尋的緣起

二戰結束之后的30年，關于國家能力相關理論研究一度萎靡不振。20世紀50年代至70年代，行為主義、“社會中心主義”逐漸成為政治學的主流研究方向，國家概念的核心地位搖搖欲墜。G.A.阿爾蒙德和戴維·伊斯頓等比較政治學學者主張從結構功能主義出發，建立政治系統概念，試圖提高國家概念在比較研究中的可操作性，而以關注公民個體為主題的理性選擇主義學派依然置“國家”“政體”于不顧。在這種“放棄國家”的學術浪潮下，國家的面目變得模糊起來，國家的基本職能和正常行為顯得越來越不重要，國家本身被埋進了一堆堆“社會中心論”的抽象概念之中。“制度主義”、政治發展學派試圖將自己的概念和方法應用于分析非西方國家的政治發展進程之中，但并未取得成功，結果是不得不轉而關注國家建設議題。尤其是在第三波民主化浪潮席卷全球之時，以西方發達國家為范本、以“民主”形態為指引的發展模式并未帶來國家的繁榮振興，人們愈加清晰地認識到，發展中國家不同的發展績效，很大程度上可以歸因于國家能力的不同。20世紀70年代末至80年代初，行為主義研究式微，國家本身再度受到重視，更多地從因變量轉變為自變量，國家能力研究開始重新起步，尋求再次出發。1985年， 《讓國家回歸》 一書的結集出版標志著國家回歸學派的形成，重點闡釋國家自主性和國家能力這兩個核心概念，“國家中心論”與“社會中心論”至此展開對壘。而在中國，20世紀90年代初期社會急劇轉型，國家職能重心深度調整，中央政府的財政汲取能力、宏觀調控能力曾經一度出現迅速下降的苗頭，顯現出“強社會、弱國家”“強地方、弱中央”的局面。針對該種現象，大多學者認為這是國家能力欠缺的表現。在此期間，以胡鞍鋼、王紹光于1993年發表的 《中國國家能力報告》 為代表的相關論著相繼問世，標志著國內國家能力研究的迅速興起。

（二） 國家能力的定義探索

國外學者方面，彼得·伊文思、迪特里希·魯斯邁耶和斯考切波認為，國家作為行動者將國家自主性與國家能力相融合，國家能力為國家實現特定類型目標的能力，不僅僅是反映社會團體、階級或社會的要求或利益。[1]詹姆斯·斯科特認為，國家能力是“國家試圖讓社會更為清晰、重新安排人口從而使傳統的國家職能 （如稅收、征兵和防止暴亂） 更為簡單容易的能力。”[2]喬爾·米格代爾則稱，國家能力為國家領導人運用國家機構讓人民去做領導人希望他們做的事情的能力。[3]邁克爾·曼區分了兩個層面的國家權力：“其一是國家的專制性權力，即針對市民社會的國家個別權力。它源自國家精英的一系列運作，而這些運作不需要與市民社會群體作例行公事式的協商；其二是國家的基礎性權力，即國家能力。一個中央集權國家的制度能力，或是專制的，或是非專制的，而制度性能力則旨在貫穿其地域，以及邏輯上貫徹其命令。基礎權力是集體權力，一種“貫穿”社會的“權力”。[4]弗朗西斯·福山在 《政治秩序的根源》 一書中，將國家能力界定為“集中和行使權力，要求公民遵從法律，保護自己免遭他國威脅的能力。”[5]

國內學者方面，胡鞍鋼、王紹光將國家能力定義為“國家將自己的意志、目標轉化為現實的能力。”[6]黃清吉認為，“國家能力是國家從社會積聚資源并將之轉化為可資運用的力量，實施對社會的統治與管理，應對他國的競爭與挑戰的整體性能。”[7]時和興指出“國家能力是國家的政治統治能力與政治管理能力。”[8]黃寶玖提出“國家能力是統治階級通過國家機關履行職能，統治國家和治理社會，實現階級利益和社會公共目標的能力。”[9]

（三） 國家能力的內涵廓清

國家是合法壟斷暴力的政治共同體，而能力是完成一項目標任務所體現出來的綜合素質。國內外學者大多都有將國家能力概念進行窄化或泛化的趨向，其中，窄化趨向表現是將國家能力與國家權力趨向一致，或將國家能力與政府能力一概而論，或將國家能力與國家自主相提并論，例如，蘇聯并非國家能力強大，而是權力非常集中的論斷。事實上，國家能力是國家的一種重要屬性或品質，評判一個國家能力強大與否不應僅僅滿足于關注一、兩個指標。泛化趨向體現是將國家能力視為實現愿景目標、掌握資源的能力，但愿景、目標是否恰當或成本收益是否失衡沒有納入考慮范疇之中。此外，泛化還體現在將國家能力等同于國家實力、綜合國力等。事實上，國家能力既是一個不為不現的特殊形態，也是一個因時而變的動態概念，更是一個環環相扣的系統生態，唯有在處理各類國家事務時方能展現國家能力。

所謂國家能力，即合法壟斷暴力的政治共同體有效處理領土范圍內各類事務，保持社會平穩運轉，應對國際矛盾危機所體現出來的綜合能力。塞繆爾·亨廷頓在 《變化社會中的政治秩序》 中開宗明義地指出，“各國之間最重要的政治分野，不在于它們政府的形式，而在于政府的有效程度”[10]，有效國家的實質是強大的國家能力，因此評價國家能力必須考量質量、效率、效果，而國家能力強大突出表現為由壞變好、從無到有、由弱至強所呈現的綜合能力。

國家有強弱，能力有大小，國家能力是一個程度問題。國家能力大體上可劃分為基礎能力與特殊能力兩個類別。基礎能力是指：確保國家或政治共同體能夠有效運轉，不會因內外部因素使其覆滅，各個部分都能發揮應有作用的能力。基礎能力是一種主動的線性能力，具備顯性特征。基礎能力包括信息能力、公共服務能力、滲透能力三類能力。具體而言，信息能力是指對內部領土范圍區域人口、土地、資源等各類信息，以及對外部地緣政治、國際環境等各種狀況的掌握能力。公共服務能力是指有效為全體國民提供公共產品與公共服務的能力，以增強國民政治認同感與政治合法性。滲透能力是指合法壟斷暴力，使公權力浸潤社會各個“毛細血管”，對內對外都能及時掌握主動權的能力。特殊能力是指：政治共同體“上下貫通”“內外聯動”“縱橫交叉”相整合形成的一種復雜能力，致力于國家構建與國家成長。特殊能力是一種主動與被動相結合的多維能力，暗含隱性、動態、發展等多種特征。特殊能力包括學習能力、發展能力、決策能力、防范化解重大風險能力等四類。分而論之，學習能力是指快速掌握國際先進技術、前沿科技，及時調整、適應制度機制、治理模式，盡快提升自身水平的能力。發展能力是指充分調動使用整個地域范圍內各種資源的能力，落實各類決策、政策與戰略以提高國家實力的能力。決策能力是指實事求是依據國內外現實環境狀況，對各類事務及時準確做出科學、適宜決策的能力。防范化解重大風險能力是指全面準確研判風險挑戰，多主體、多中心發揮效能，快速應對國內外重大風險挑戰的防衛能力。

二、國家能力的相關概念辨析

（一） 國家能力與國家權力

國家能力與國家權力緊密相連、互為表里。在國內層面，國家權力可以在極端情況下滲透至地域范圍內的各個部分，國家權力具備非常強勢的影響力、強制力、合法性、法律支配力，但是國家能力往往因為國家權力過大而顯趨弱。同樣，國家能力對于國家權力也有作用，權力是否合法、能否存續、可否達成上下通貫的執行效果，往往通過能力進行表達、實施和體現，能力趨弱，權力則會大打折扣。而在國際維度，國家權力是國家所擁有的與他國相比較的相對力量，是現有的相對軍事、經濟力量，國家能力則是國家運用軍事、經濟、信息技術等力量應對他國競爭與挑戰的效能。作為國家能力的必要條件，國家權力決定了國家能力的大小乃至有無，若無權力，即無能力。反之，國家能力又是國家運用權力履行職能的有效性，作為權力主體與能力主體的國家，需要通過能力來證明權力的正當性，其權力的有效存續也需要通過能力來進行維持和保障。

（二） 國家能力與政府能力

政府能力是指“政府憑借所占有的資源，通過政府活動，對市場、企業等社會組織和其它行為主體的影響力。”[11]國家能力與政府能力在治理范圍和權力關系上具有顯著差異。其一，治理范圍不同。狹義的政府僅指行政機關，政府能力是政府機構完成政府職能、政策目標、社會服務等政務所具備的效力，只面向政府機關的服務對象和執政方針。而國家不僅僅是“政府”組成，國家除了包括政府——行政機關外，還包括立法機關、行政機關、司法機關、軍事機關，包括領土、國民和一整套治理制度，治理范圍上政府明顯小于國家。其二，權力關系上有別。國家具備管理權力受托關系的能力，政府具有合法行使行政權力的資格。政府惟有以合法強制為基礎的政府權力才能順利施政，以權力為保障才能提升政府能力，但政府權力來自國民授權，受國家管理。

（三） 國家能力與綜合國力

國家能力是綜合國力的基礎。綜合國力是一個主權國家生存與發展所擁有的全部實力（物質力和精神力）與國際影響力的總和力，綜合國力發展水平的高低是衡量一個國家和社會強弱與否的尺度。在性質上，“綜合國力是已經實現的狀態，而國家能力是潛能”，因而綜合國力是一個靜態性概念。相對而言，國家能力總體上則是一個動態性概念。在關系上，國家能力是綜合國力的組成部分，國家能力是國家強盛的必要條件。國家能力強，可以大大促進綜合國力不斷提高；而國家能力弱，也可以使已取得的綜合國力優勢逐步喪失。國家能力是一種動態發展的能力，隨著國家綜合國力的提升，以前可稱為國家能力的范疇并非再為能力，而是國力加持下的常規處理。除此之外，國家能力也是一個工具，起到什么樣的作用，取決于如何利用。一個最典型的例子就是美國的新冠疫情處理方式，美國的綜合國力很強，但在疫情處理上的放任自流表明，其國家能力確有“紙老虎”之嫌。

（四） 國家能力與國家職能

國家職能是國家的職責和功能，“包括‘應然’和‘實然’兩個層面的含義，即國家應該承擔什么職責和功能以及國家實際上承擔了什么職責和功能，”[12]是國家對社會承擔的責任和法定的管理權限。國家能力是國家履行相應職能，處理領土范圍內各類事務，保持社會平穩運轉的能力。國家職能是依據國內外環境決定“該做什么，不該做什么”，國家能力是一種內在屬性，能夠依據國家職能的調整而進行變化，國家職能調整轉變，國家能力的形式、要素也要相應更新改變。國家能力是解決國家職能所提出的治理方向的效率與質量，是有效履行國家職能的手段、工具、條件和保證，國家能力的強弱大小決定了國家職能的實現程度。

（五） 國家能力與社會能力

“社會能力是相對獨立于國家的社會及其組織和個人在社會進步與發展過程中的自組織能力和主動參與能力。”[13]社會能力的強弱展現出來的是其自主性強弱，同時還是影響力、控制力、作用力強弱。而國家能力對于社會而言，既是滲透及控制社會的能力，也是從社會中汲取能量以強化和塑造國家的能力。一方面，國家能力與社會能力表現為此強彼弱、此弱彼強、相互對立的能量轉換和互補關系，即強國家能力——弱社會能力、弱國家能力——強社會能力，在資源有限的情況下零和博弈爭奪資源。另一方面，國家能力與社會能力還將呈現出兩者均強、雙雙弱勢、同向發展的一榮俱榮、一損俱損的共生關系，即強國家能力——強社會能力、弱國家能力——弱社會能力，在發展過程中國家與社會已經深度嵌入，“公域”與“私域”既有國家的影子，也有社會的介入。因此，最理想的狀態將是兩者共生發展，國家與社會存在相互增權的可能性。

三、國家能力的影響因素探究

（一） 強制力量的壟斷程度

國家是一個具有強制性的政治組織。在維持社會秩序的過程中，國家行政管理機構在一定的領土范圍內擁有合法使用暴力的壟斷權，具有唯一性。首先，戰爭締造國家也毀壞國家，若對暴力缺乏足夠壟斷，缺乏對社會的控制，一個小型的社會動蕩都有可能顛覆政權，國家存亡離不開暴力。其次，強制力量亦包括國家權力，國家權力與國家能力非正相關關系，但國家權力與國家能力呈“倒U型”關系，在一定范圍內，國家能力的強弱取決于國家權力，比如征收賦稅，穩定秩序等需要權力相伴的事務。再次，獲得內部和外部承認的、穩定的暴力壟斷將是國家執政合法性、正當性的基礎，在此基礎上，國家擁有在特定疆域內制訂和執行對所有個人或組織有約束力的規則的能力或權威，若遇阻礙可訴諸武力，這樣方可稱為真正意義上的主權國家。

（二） 社會結構的活力程度

米格代爾通過“社會中的國家”這一研究路徑，強調了國家和社會二者處于一種相互轉化的關系，并在發展中起到雙向互動的作用，指出了社會結構對于國家能力的重要性，強調社會結構對國家各種能力的綜合影響，存在強社會、弱社會兩種狀態。其一，當社會組織、社會力量掌控足夠多物質和文化資源，會自覺形成強社會堡壘使得國家無力滲透地方社會，從而使得國家政令無法在基層落實，國家能力將會嚴重下降。其二，當社會組織、社會群體完全依附中央或國家時，國家走向過度擴張權力道路，現實情況卻是一個在能力上比較軟弱的國家，因為弱社會的各個要素互不通暢，勢必影響國家處理各類事務能力的發揮，總之，國家作為階級專政的工具，必須存有但不能過度集權，是一只“被束縛的利維坦”，必須有利維坦來維持秩序，但利維坦權力不能過大。因此，要保證國家和社會能力強大，需正確處理國家與社會關系，讓社會充滿活力的同時警惕其不反噬、不弱化國家。

（三） 官僚系統的執行程度

制度是能力的核心，官僚系統是國家運行的機理，官僚系統的運行狀況將直接影響國家能力，國家能力即理性官僚體系的組織化能力。斯考切波將忠誠而專業的技術官僚作為國家能力的基礎，馬克斯·韋伯開創性提出一種以分部——分層、集權——統一、指揮——服從等為特征的組織形態的層級官僚制理論，是現代社會實施合法統治的行政組織制度，同時重點強調官僚制、強國家和合法性。國家必須擁有一批忠誠、廉潔與專業的技術官僚才足以推動國家政策的執行和經濟發展的進程，官僚制是政治網絡的經緯線，所有政策傳達、信息傳遞均需此制度得以實施，專業分工、檔案化、技術化處理各類事務將提升國家能力。然而，過于細密的的官僚系統也會破壞國家能力，造成冗官冗費，尾大不掉，導致行政效率下降，助長形式主義、官僚主義，危害國家方針政策貫徹執行。

四、結語

國家回歸學派將國家視角帶回，以國家自主性、國家能力作為切入點，重視國家的主體地位，強調“國家中心主義”，而國家能力恰恰對于許多國家政治動蕩、社會分裂、經濟低迷等亂局給予了解釋、診斷出病因。然而，若把問題統一界定為國家能力低下或是寄希望于建設“強國家”“大政府”，這樣導致的后果將是國家能力的泛化與窄化，僅僅把國家能力視為國家權力或是政府能力，存在“韋伯式”國家形象的偏愛。本文試圖重塑國家能力，第一，國家能力是國家的固有屬性。第二，厘清國家能力的概念范圍。第三，突出國家能力的有效性。總之，將國家能力看作一種不為不現的特殊屬性，也是一個因時而變的動態概念，更是一個環環相扣的系統生態。國家能力靜態情境下是一個工具，同時動態情境下是一個發展變量。以期轉變先前固有觀念，全面清晰認識國家能力，進而在提升國家能力時能夠靶向發力、精準施策。