論“三權分置”對自然資源資產集體所有權實現機制改革的啟示

鄭一格

（上海政法學院經濟法學院，上海 201207）

自然資源是人類社會生產發展的基本要素和基本空間。中辦、國辦于2019年印發《 關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》（ 以下稱《 指導意見》），深入貫徹落實黨的十八大、十九大提出的“生態文明建設”目標，著手開始系統化研究和推進解決自然資源產權不清、各環境要素碎片管理等問題，加快自然資源資產產權制度改革，以推動自然資源生態和經濟價值的充分發揮和合理開發。仔細通讀《 指導意見》 不難發現，“全民所有權”詞語在《 指導意見》 中，出現了12次，而“集體所有權”詞語在《 指導意見》 中，僅出現4次。體現了對于農村集體所有自然資源資產的研究和規劃明顯落后于全民所有的自然資源資產。這在一定程度上反映出集體所有的自然資源資產存在碎片化、開發程度低和法理基礎不完備等客觀特征。因此，如何充分發掘集體所有自然資源資產的經濟和生態效益，成為自然資源保護法的一大熱點和難題。

一、自然資源資產集體所有權實現現狀及機制改革的現實意義

相較設施和制度發展更充分的城市，農村地區的自然資源資產更有制度變革的需求和急迫性。

1.農村地區環境保護。環境保護是全社會需要共同面對的問題，但農村地區的環境問題更為嚴重，相較城鎮地區更具緊迫性和重要性。環境保護已經成為制約農村可持續發展的重要問題。傳統的農村環境保護存在的一大難點，就在于自然資源的調查估值難以深入落實，進而導致缺乏劃分產權主體、產權界線的內生動力。農用地及宅基地等用途明確、開發充分的土地資源遠非農村集體組織擁有的全部自然資源?！稇椃ā?第九條對自然資源的國家所有和集體所有進行了明確規定，原則上所有自然資源都屬于國家即全民所有，部分位于農村的土地、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源屬于集體所有。大量森林、草原、濕地等自然資源對整個生態環境系統發揮著基礎性的作用。因此，在探索集體所有自然資源產權制度改革的過程中，根本前提是堅持“保護優先”，不能因為追求經濟價值的變現和分配就鼠目寸光地破壞自然資源資產作為整體的基礎生態功能。

2.自然資源資產物權體系亟待完善。我國是社會主義國家，全民所有和集體所有的公有制是我國社會主義經濟制度的基礎。雖然已經有上述詳實的規定界定了自然資源資產的所有權，但是對于使用權的分配、流轉和享有依然存在大片的立法空白。各地的集體經濟組織依然遵循著樸素的經濟學思維對自然資源資產進行利用，能由集體或組織成員使用的便無償分配，暫時無法或無能力利用的存在大量荒廢現象。用益物權所代表的使用和收益權能暫未獲得制度化的回應，同時農村集體自然資源資產發揮的是基礎性生態功能，全民受益卻難以轉化為集體組織的實在收益，因而也缺乏足夠的經濟或生態利益反饋來激勵集體組織深入發掘自然資源資產所蘊含的價值。針對這種情況，我國政府自黨的十八屆三中全會以來一直積極推動和落實自然資源資產產權制度改革，出臺了一系列的政策措施，展現了對于完善產權制度和探索自然資源有償使用的強烈導向[1]，取得了可觀的試點經驗。

3.鄉村經濟發展需要。隨著社會主義市場經濟改革的不斷深化，曾經輝煌的土地承包責任制逐漸展現出疲態，農村的發展也逐漸被拉開，主要表現為農業現代化遠遠落后于城市化，而城市化又遠遠不及工業化。根據2015年中央一號文件及黨的十九大報告等文件的要求，我國長期致力于“鄉村振興戰略”。振興鄉村要求我們不再將農村視為落后的、依附于城鎮的行政區劃，而是將其視為與城鎮平等的二元社會結構之一，具有不同于城鎮的貼近生態、價值多元等特點。因此，如何從鄉村自身的存量中尋發展，激活集體經濟組織所有的各項自然資源資產的經濟和生態價值，是鄉村振興戰略的關鍵一著。但是，相較于全民所有的自然資源，集體所有的各項自然資源要素表現出明顯的分散特點，而且自然資源的使用權只能在集體內部流轉，限制了規模資本的進入，只有依托規模效應和市場機制，才能更大程度上實現自然資源的合理配置和利用，為自然資源所有人創造更大的經濟和生態價值。

二、“三權分置”的發展沿革與實現路徑分析

所謂“三權分置”是指農用地所有權、承包權、經營權分離。經營權自由流轉的格局，是農村基本經營制度發展到今天的自我完善，符合生產力和生產關系相適應的客觀規律，能夠充分發揮農用地的農業潛力，極大程度地解放農村的生產力。

1.“三權分置”的發展沿革。在“三權分置”之前，我國的農村土地制度是家庭聯產承包責任制。根據這項制度，農戶家庭作為獨立的經濟個體，向村集體經濟組織申請承包土地等生產資料和生產任務，按照承包合同規定進行農業生產經營，其經營收入除了小部分的費用和稅金，全部歸于農戶。這一制度本質上是在保留集體經濟組織對土地的所有權基礎上，允許農村居民憑借集體組織成員的資格對土地進行相對自由的使用。這樣的制度創新是我國特定社會經濟條件下的歷史選擇，在當時起到了極大的促進農民生產積極性的作用，解放了農村的生產力，具有積極意義。而新一輪“三權分置”改革主要由現實原因導致。根據國家統計局的數據，自1990年之后，我國第一產業的就業人數開始逐漸減少，所占比例由1990年的60.1%下降到2014年的29.5%，下降幅度高達30.6%。隨著大量勞動力的流失，農村土地開始大量荒廢和閑置。在2011年，全國已有13.5%的農用土地處于閑置狀態，2013年這一數字上升到15%。在這樣的現實背景之下，承包責任制的局限逐漸顯現。按 《農村土地承包法》 的規定，有權獲取本集體承包地資格的只能是本集體成員，其他村集體成員以及城市戶籍人員沒有資格承包集體土地，除了出租等形式之外，也幾乎沒有資格參與到土地使用權的流轉中。受此種制度設計的影響，大規模的資本很難進入農村土地市場，農村的經濟發展速度日益落后于城市。現如今，在“三權分置”的制度之下，原先包含于承包經營權中的人身屬性被剝離出來。土地經營權所代表的財產屬性流轉不再因為人身屬性的限制而只能限于本集體經濟組織之內，因而，為其他資本和經營主體進入農村土地市場掃清了障礙。從此，有能力進行統一科學的規?；洜I的經營主體能夠獲得農用地管理收益，土地資源的確權登記有利于基層環境保護部門對土地資源進行監管，而讓渡出經營權的農村居民也可以享受經營權流轉所獲的經濟收益。

2.“三權分置”的路徑啟示。自2014年起，國家逐步推進對農村承包地的“三權分置”改革，同時也提出要探索宅基地版本的“三權”分置——所有權、資格權和使用權分離。這兩項制度創新中，使承包權與資格權的設置，可以為探索其他自然資源資產財產性權益分離提供經驗借鑒。對于農村土地這項自然資源資產，承包權和資格權這兩項權利的本源都是農村集體經濟組織成員能夠無償取得且無限期的權利，具有福利保障功能和成員專屬特性，事實上是農村集體經濟組織成員基于自己在集體中作為所有權人一分子享有的特殊權利和成員優勢。[2]因此，作為非集體組織成員的其他社會主體無法直接獲得土地的承包經營權，其法理基礎肇始于此。因而，無論是為了堅守農村土地集體所有，還是保障農民的基本居住權，直接將集體所有的土地使用權流轉至本集體經濟組織之外成員的路徑顯然無法實現。[3]同時，集體所有的自然資源無法直接被納入國有自然資源規劃之中，碎片化、利用效率低的特點與生態環境的整體性和可持續發展相悖，需要發展集約式管理，利用自然資源的規模效應，充分發掘自然資源的多元價值體現。雖然關于農用地承包權和經營權的位階、性質和分割關系等問題在學界尚未厘清[4]，但是將土地的經營權單獨分置——即經濟學意義上的“權能分離”——不僅與我國的政治經濟制度框架沒有沖突，而且能夠在現階段解放和推進生產力的發展，已成為學界的共識。但集體所有的土地的承包使用依然是不充分的，其使用權能依然存在繼續分離的空間，體現在承包經營權只能由集體經濟組織內部成員享有，并且基本只存在“集體——村民”的一級通路。這一階段的承包經營權不僅僅是土地資產的用益物權，依然包括成員權的人身屬性，因此無法形成自由流通的市場。對“三權分置”改革而言，分離土地經營權的前提是有效分離集體成員權，只有土地經營權擺脫了身份屬性的轄制，才能為其他經營主體進入農村土地市場掃清障礙。[5]158

有理由認為，應當充分研究借鑒承包地和宅基地的“三權分置”制度，將這樣的經驗推廣至集體經濟組織所有的各類自然資源資產。集體經濟組織成員權充分分離之前，集體所有的自然資源權利只能在集體成員內部流轉，體現出強烈的人身屬性和成員屬性；將成員權充分分離之后，集體所有權的成員權體現為對自然資源資產的收益的分配權利，而分離出來的自然資源使用權則涵蓋了集體所有權的純粹財產屬性，能夠進行無差異且充分的流轉。

三、自然資源資產集體所有權實現機制改革的具體路徑

經濟收益的獲取不能以生態收益減損為代價，因此價值計量較困難的生態效益作為自然資源資產理念提出的重要依據，需要被納入所有權實現的內容體系。[6]11堅持自然資源資產的集體所有權是從權利源頭上對生態價值保值增值的基礎性制度保障；而開展自然資源統一確權登記則有利于環境執法機關在自然資源資產使用權環節對使用權主體的行為進行監管和規范。未來對自然資源資產進行合理利用應以維持資源資產整體功能和保值增值，獲取資產收益為核心內容。

1.開展自然資源統一確權登記以及統一調查監測評價。在“摸清家底”的過程中應當對同一空間內的自然資源進行多維度評價和估值，力求充分評估得到自然資源的生態效益。只有對集體所有的自然資源資產種類和總量及其蘊含的各維度價值有一個總體性的掌握，才能進一步以國土空間規劃為依托，科學制定自然資源資產保護和開發利用規劃，同時理順自然資源資產權利設定與生態補償、生態紅線劃定、國土空間用途管制等制度的銜接關系，避免產生沖突。

2.劃分有層次的權利譜系。在制度層面劃分各級物權的權利范圍，使得各主體能夠在對自然資源的利用過程中各自獲得收益，避免不同主體之間出現大體量的利益糾紛。集體所有權層面，應當著重強調普適性的生態價值實現，體現出自然資源資產作為最普遍的公共產品對民生福祉的重要性。建設良好生態環境，促進最能使全體社會成員共同受惠的公共生態產品供給，是滿足人民日益增長的美好生活需要的重要體現。[6]12其下位的他物權設置層面，在對“三權分置”改革的解構和法理分析之后，應當學習“三權分置”改革的思想，沿著成員權與使用權充分分離的道路繼續前進，將其推廣適用于所有的自然資源資產。

在原有集體邊界的基礎上，將成員權作為一種顯性權利規定下來。集體內部成員享有“經營權+成員權”的承包經營權，集體外部成員只享有“經營權”的財產使用權，無需追求統一、普適的三層次物權架構，最終形成“所有權——承包經營權 （成員權+經營權）”與“所有權——經營權”的雙層平行物權結構。[5]162在部分集體經濟組織中，已經有牧民或林農等村民個人已經在獨立開發利用草原、森林等自然資源的，應當充分尊重其主觀意愿，鼓勵其根據個人需要選擇是否進行使用權的流轉，與專門負責某類自然資源資產經營的公司法人形成類似農用地“三權分置”的權利結構。例如，原屬于村集體經濟組織并已由村民自主承包的采礦權、取水權、水域灘涂養殖捕撈的權利等，可以通過這種形式安排其退出歷史舞臺。如此，不僅能提高村民和村集體的經濟收入，也能共享自然資源規?；芾砗蟮靡栽鲞M的生態功能收益。而針對部分還未充分進行開發利用的閑置自然資源資產或已經由集體經濟組織代為開發利用的自然資源資產，可以直接以“權能分離”為指導，將自然資源資產的占有和使用權能流轉出去，由專業的企業對大體量的自然資源資產進行統一管理和合理開發，最后再將所獲的收益向成員進行分配。例如，北京市房山區史家營鄉曹家坊廢棄礦山生態修復及價值實現案例[7]，正是史家營鄉的集體經濟組織通過10多年的努力，代表村民個人統一行使對廢棄礦山區域的所有權，回收采礦權并關停煤礦后開展生態修復，并引入市場主體發展生態產業，有效調動了市場主體投資礦山生態修復和發展產業的積極性，最終實現了經濟價值和生態價值的統一。

3.引入資本進行規模化、專業化經營。從法律制度的角度將自然資源資產所有權財產屬性的剝離予以明確后，應當推進建立集體所有與全民所有的自然資源使用權的市場化對接，形成城鄉一體化的自然資源使用權交易市場，引入規?；?、專業化的資本對自然資源資產進行經營，實現可直接交易類生態產品的價值。例如，福建省南平市“森林生態銀行”案例，正是通過整合林農手中碎片化的山林林權，引入資本成立“森林生態銀行”，林農將經過資源估價的林權流轉給銀行獲取收益，而銀行則通過科學撫育、集約經營等措施盈利，按照約定比例與集體組織成員分享收益，實現了基于自然資源資產和生態產品的多方共贏。[8]