基于信息化視角完善我國重大突發事件風險評估機制

湯語

（華南理工大學 廣東廣州 510640）

重大突發事件的發生往往影響社會經濟民生等相關領域的發展，并通常伴隨著各種自然風險與社會矛盾交織，導致社會影響與經濟損失巨大。根據應急管理部數據，我國2020年各種自然災害共造成1.38億人次受災，10萬間房屋倒塌，直接經濟損失3701.5億元。由于新冠疫情影響，2020年絕大多數企業遭遇長時間停工停產，特別是中小微企業發展受重創，我國2020年GDP增幅也降至2.3%。由此可見，重大突發事件對我國經濟社會發展影響巨大。

根據《中華人民共和國突發事件應對法》規定，本文所稱重大突發事件包括四種類型，分別是自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件。應急管理是組織者和社會資源擁有者（在我國即政府）在面臨突發事件時，為了減輕突發事件的有害影響，采取所有人道主義方面的應對措施，包括事前準備、事中響應、事后緩解和恢復等。世界衛生組織將緊急情況定義為正常程序中斷的狀態，需要立即采取措施（管理）以防止其發展到無法挽回的境地。

根據我國現行的政府治理分工，應急管理部負責自然災害、生產安全事件的管理，國家衛健委負責公共衛生事件管理，公安部負責社會安全事件的管理，四類突發事件分別由三個部門管理，使得應急管理資源未能形成合力，救助效率低，因此無法有效應對我國突發事件的應急管理現狀。應急管理部對公共衛生和社會安全事件僅僅是指導其應急工作，管理力度和統籌力度遠遠不夠，而風險評估作為重大突發事件應急管理的基礎，影響著應急決策與資源調配等環節，相關風險評估制度卻未被科學的建立起來，使得重大突發事件的風險評估質量不足，且應急管理信息共享存在障礙。因此，基于信息化視角完善我國重大突發事件風險評估機制具備現實意義。

一、我國重大突發事件風險評估機制現狀

（一）應急管理法律法規缺陷

根據我國現有的《中華人民共和國突發事件應對法》《突發公共衛生事件應急條例》等規定，國務院總理是突發事件應急管理的最高指揮者，應急管理的相關部門和下級政府向總理負責，該規定沒有體現黨的領導決策地位。實際應對中，軍隊與政府協同應急沒有法律規定，應急預案制定沒有明確細致規定，政府如何調動境內外所有資源無明確規范，致使由該法制定的應急機制未能有效發揮作用，在汶川大地震和新冠疫情中均有所體現。這表明政府作為重大突發事件的應對主體卻面臨難以有效調度全國應急資源的困境。重大災害、事故、疫情和社會安全事件的研判、決策、信息發布、預案、指揮、救援救治救助與防控等工作的法制化、制度化進程需要進一步加強，系統立法已刻不容緩。

（二）應急管理組織機構權責分配不清晰

國家應急管理部涉及八個指揮部或領導小組，包括國家安全生產委員會、國家減災委員會、國家防汛防旱防風指揮部、國家森林防滅火指揮部、國家抗震救災指揮部、國家應急救援總指揮部、中央應對新型冠狀病毒感染肺炎疫情工作領導小組以及公安部指揮中心，前六個機構指揮部的辦公室均設在應急管理部，卻未包含公共衛生和社會安全事件管理。

應急管理部負責自然災害、生產安全事件的管理，國家衛健委負責公共衛生事件管理，公安部負責社會安全事件的管理，應急管理部對公共衛生和社會安全事件僅僅是指導其應急工作，力度和統籌遠遠不夠。我國各級政府應急管理部門還普遍存在級別不高，跨部門協調協商困難，權威性不夠的突出問題，導致資源整合困難，應急物資調配無法得到有效協調。

（三）風險評估信息數據共享與傳輸存在問題

突發事件信息數據的收集、分析、研判、報送是風險評估的基礎性工作，也是各級黨委政府科學決策指揮的根本。在筆者調研過程中，發現由于國家法律缺乏相關條款，導致無法較好的協調各政府部門，無論是應急管理部門還是衛健委，都面臨著收集其它部門信息數據存在困難的局面。信息化在重大突發事件風險評估中發揮著非常重要的作用，目前我國信息化建設和應用水平低，數據處理技術落后，缺乏統一的公共綜合信息平臺，多種來源數據無法關聯貫通，不利于分析評估事件風險、預測預警事件發展趨勢以及統一指揮預警處置突發事件。

相關部門未能高效協同統計災害、事故、疫情和安全的信息數據，使信息數據共享出現困難，自然災害、事故災難、公共衛生和社會安全事件的有效信息數據條塊分割。信息數據碎片化，使突發事件監測預警、風險評估以及決策無法科學有效地進行，突發事件的信息數據共享機制成為制約我國應急管理的最大瓶頸。

二、發達國家應急管理經驗借鑒

（一）應急管理法律法規體系完善

日本會在每次重大突發事件后對相關應急管理法律法規進行修改完善。例如，日本在1961年頒布實施《災害對策基本法》，這是在吸取1959年發生的伊勢灣臺風傷亡教訓中總結得出的，該次臺風共造成日本國內5098人死亡。截至目前，該法結合近幾十年日本陸續遭遇的各種自然災害應對經驗，已經陸續完善修訂20余次，進而使其能夠不斷適應災害管理各類活動的需要。特別是由于日本地理位置所導致的自然災害頻發的特性，針對災害應急管理，日本已經在長時間的應對實踐中形成了比較完備的災害管理法律體系，涵蓋從事前預防、事中應對、事后恢復的全流程法律體系，包括基本法、災害管理組織法、災害預防和防災規劃相關法律法規、災害應對相關法律法規以及災后重建和復興類法律法規等五大類型，這些法規不僅成為日本國內各政府組織在災害各個階段進行管理活動的依據，也為一個良好的災害應急管理體系的形成和運作提供了法律保障和依據。

在經歷新冠肺炎全球大流行之后，歐盟委員會提出修正歐盟民事保護機制（UCPM）立法，建立一個調控范圍更廣、聯動性更高的危機管理系統，以確保更好地應對歐盟內部的大規模緊急情況。歐盟成員國和歐洲議會于2021年2月達成協議，新通過的立法于2021年5月26日生效。這已經是該法案近年來第二次經歷重大修改，之前的修訂于2019年通過。該立法擴大了歐盟委員會在緊急情況下使用資金的范圍和靈活性，用于公民保護的財政資源增加了五倍，并明確在UCPM國家災害風險管理的幾個重點領域將為包括國家紅十字會在內的公益組織提供更多協助。

（二）應急管理體系完整、清晰、權責分明且能快速響應

日本突發事件應急管理實行三級政府管理制度：國民政府、縣和市。每一級的負責人在一個類似于國家的結構中對該管轄權承擔全部責任。根據每個階段要執行的角色，制定綜合災害預防計劃。日本國家政府設立有專門的應急管理中心，內閣會任命一名應急管理國務大臣，災害管理局負責制定災害管理的基本政策和計劃，并對應對大規模災害進行全面協調。傳統的由防災部門與衛生部門分別負責不同類型的緊急事件應急管理模式被破除，升級為以內閣府為中心、政府集權模式的一體化應急管理體系，內閣應急管理最高指揮官直接對首相負責。

美國聯邦緊急事務管理局（FEMA）是負責緊急事務的主要聯邦機構。應急部門會定義一套針對各大突發事件的通用流程，然后在具體事件發生時，會創建對該事件更具彈性的計劃，并且鼓勵參與該計劃各個流程的利益相關者負責該計劃的修改，例如：發生重大交通事故時，由公共工程總監編寫交通管理應急計劃；美國CDC負責制定特定的H1N1流感防治計劃；美國CIA負責制定針對恐怖主義的計劃。在美國，所有災難最初都是由地方當局負責，通常由警察、消防隊或EMS機構負責。許多地方市政當局也可能設有單獨的應急管理（OEM）專門辦公室，配備相應的人員和設備。如果緊急事件使地方政府不堪重負，州緊急事務管理（美國的主要政府機構）將成為控制緊急事務管理機構。

（三）信息共享機制完善

美國疾病預防控制中心（CDC）建立了完善的國家醫療安全網絡（NHSN），是美國應用最廣泛的醫療相關感染跟蹤系統，能夠為全美各機構、州和地區提供突發衛生事件涉及領域識別、疾病預防工作進展衡量以及醫療相關感染數據發布。此外，NHSN能夠與醫療機構共享風險應對進展，如醫療人員流感疫苗狀態和感染控制遵守率等。同時，CDC下設國家健康推廣中心，主要負責突發公共衛生事件的風險評估溝通工作，包括在重大衛生事件爆發時與醫療人員、媒體、公眾等各界人士的溝通，實現及時的風險信息共享，其中突發事件健康相關信息的傳遞與發布是風險溝通工作的重要內容。

針對災害風險數據信息化建設方面，日本政府已結合先進技術建立起功能完善且能直達全國各地的防災通訊網絡。該網絡實行24小時全天候監測制，可實現快速、精確地收集、處理、分析、傳遞有關自然災害的數據信息，更有效地實施災害事前、事中、事后的預防、應急以及重建工作。災害信息的快速、有效收集能夠使應急救援措施計劃立即執行，無需等待援助請求，確保在災難發生后，實現及時、準確的應急響應。

三、完善我國重大突發事件應急管理機制對策建議

（一）加快修訂應急管理的法律法規

《中華人民共和國突發事件應對法》《突發公共衛生事件應急條例》等法律法規已很難適應當前和未來的重大突發事件應急管理。由于現行法律法規無法整合全國各類應急資源，故修改的核心是需要加強黨的領導，明確黨政軍的協調機制，因此應修改理順應急預案，明確其與《突發事件應對法》的法律關系。建議明確官員問責制的權限與細則，并優化突發事件逐級報告的有關規定。

同時，國內對于重大突發事件風險評估的法律依據尚不充分，所以需要建立健全重大突發事件風險評估的相關法律政策，為開展重大突發事件風險評估提供政策依據，保障風險評估工作有序進行。特別是針對風險評估的信息化平臺建設，利用大數據構建互聯互通的信息共享平臺，需要首先從法律層面上確定其合法性，確保在法律框架內，平臺建設能夠逐步實施、穩妥推進。

（二）明晰各部門職責，構建常態化的應急管理與風險評估主體

應在法律中明確應急管理部在我國應急管理與風險評估中的主體地位，并成立常態化的中央重大突發事件應急工作領導小組和省市重大突發事件應急管理委員會，統一應對我國特大重大突發事件，使突發事件的管理處置做到法制化、科學化、制度化、規范化、標準化、模塊化。

應急管理部應負責：全國突發事件信息數據收集協調管理，建設突發事件風險評估數據共享平臺；應急資源配置，包括救援人力資源、物資資源、財政金融資源的協調會商，以及發改委、糧食儲備局、民政部、衛健委、工信部和企業的物資儲備與協調管理；協調管理專業救援救治救助隊伍。

應急管理部是全國應急事件的綜合管理部門，根據調研歷年突發事件的案例和此次疫情的實踐，建議提升應急部門的權威性，實行大部委制；建議應急管理部部長由國務委員兼任，應急管理廳局由省市的副省長、副市長兼任。同時，為了提高省市應急管理廳應急和治理的效率，建議各省市應急廳廳長兼任省（市）政府辦公廳黨組書記，以加強省市應急管理廳的應急權威。同時，應考慮在應急管理部常設重大突發事件風險評估領導機構，在必要時協調不同政府機構進行風險評估。

（三）建設以大數據為核心的突發事件風險評估數據共享平臺

大數據分析具備多樣性、持續輸出等特點，能夠處系統地提取、處理傳統數據處理應用軟件無法應對的數據集領域，具備更強大的統計能力與更高復雜性。伴隨著互聯網普及所帶來的信息化建設進程加速，構建以大數據為核心的突發事件風險評估信息化平臺成為現代政府治理的必然趨勢。同時，大數據也為數據搜集、處理方法與技術革新提供了新契機，使得突發事件風險評估不再局限于定性分析的傳統路徑。

1.以應急管理部為主導，相關風險評估主體積極參與。考慮到重大突發事件風險評估本身是國家決策，不屬于市場化行為，因此不適用商業化模式，只能由國家層面組織實施。應考慮以應急管理部牽頭，匯集多方力量、整合資源，鼓勵相關專業人士、利益相關者廣泛參與，獻計獻策，但前提仍然是以政府為主導。

2.規范信息發布制度，加強新聞媒體監督。大數據風險信息共享平臺具備可視化、及時共享、持續更新與開發查詢等功能，能夠高效地實現信息的采集和發布。如新冠肺炎疫情爆發時，武漢市疫情數據能夠客觀、準確、及時地上報與匯總，或許我國能夠更早地從疫情中恢復。因此，建立應急風險評估大數據共享平臺，能夠有效規范信息獲取與發布，避免瞞報、漏報等。同時，新聞媒體在風險評估過程中，亦能發揮關鍵作用，借助大數據的信息整合與分析能力，新聞媒體可以更及時、準確地從該平臺獲取潛在風險要素與正確應對方式，實現準確的輿情引導，從而實現高效的風險監督與信息傳播。

3.打通四大類重大突發事件的數據共享通道。建立突發事件風險評估大數據共享平臺，能過打破跨部門、跨區域信息數據共享壁壘，避免陷入信息孤島，加強數據和信息情報共享，不僅僅為我國重大突發事件風險評估提供決策支持，還能進一步促進應急管理其他流程如監測預警、快速響應、資源配置、救援救治救助和突發事件的防控等方面的應對效率。

4.借助大數據建立信息化平臺，實現信息獲取多元化。大數據信息來源包含文本、圖像、音頻、視頻等渠道，能夠通過數據融合修復數據缺失部分，可用于處理半結構化和非結構化數據，實現風險評估信息多元化，一定程度上為風險評估的精細化、全面化提供了數據基礎。同時，以海量數據為決策基礎的大數據技術，能夠克服傳統風險評估流程的主觀性、隨意性和狹隘性，有利于規范評估過程，實現評估程序的科學化與規范化，確保評估結果的準確、可靠。另一方面，大數據平臺能夠匯集非風險評估主體（如公眾、媒體等）在互聯網、社交媒體等渠道上涉及突發事件風險評估的信息反饋，并利用自身優勢對反饋信息進行挖掘處理，風險評估主體通過這些信息既能從多維角度對當前突發事件風險態勢進行評估，也能夠在第一時間增強對風險來源關聯事件的研究，并盡早作出應急措施，以有效減少對重大突發事件風險危害預判的不確定性。