中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)建設(shè)的百年經(jīng)驗與啟示

許婷

（中共重慶市墊江縣委黨校 重慶 408399）

一、研究現(xiàn)狀述評

鄉(xiāng)村社區(qū)建設(shè)方面，比較有代表性的文獻(xiàn)包括：陸益龍（2021），滕明君、張昱（2021）從不同的角度分析了鄉(xiāng)村社會建設(shè)的百年歷史演進(jìn)。城市社區(qū)建設(shè)方面，比較有代表性的文獻(xiàn)包括：向德平、華汛子（2019），夏建中（2019）從不同的角度對新中國成立以來黨領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)建設(shè)的階段做了劃分，郝海波（2020）概括了黨的十八大以來習(xí)近平總書記關(guān)于社區(qū)治理的主要思路。已有研究對本研究提供了非常重要的研究基礎(chǔ)，幫助本研究理清新民主主義革命時期、社會主義革命和建設(shè)時期、改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)時期、中國特色社會主義新時代這四個歷史時期[1]黨領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)建設(shè)的背景、原因、做法、經(jīng)驗。本研究進(jìn)一步歸納總結(jié)四個歷史時期黨領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)建設(shè)的成就，分析其動力源泉，得出其經(jīng)驗與啟示。

二、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)建設(shè)的歷史成就

（一）新民主主義革命時期

鄉(xiāng)村社區(qū)建設(shè)方面，大革命時期土地革命主張以“打土豪、分田地”為主，變革地主的土地所有權(quán)。抗日戰(zhàn)爭時期，土地革命在實踐中主要推行 “減租減息”運動，有力地團(tuán)建了更廣泛的抗日力量，但并未大規(guī)模沒收地主的土地。解放戰(zhàn)爭時期，開始全面實行土地改革；1946年中央發(fā)出 “五四指示”，在全國實行減租減息、沒收地主土地并分配給農(nóng)民的政策；1947年召開的全國土地工作會議，通過了《中國土地法大綱》，明確提出廢除地主的土地所有權(quán)，實現(xiàn)耕者有其田。

城市社區(qū)建設(shè)方面，1921年—1929年，黨領(lǐng)導(dǎo)城市社會開展武裝斗爭，如南昌起義、廣州起義。1929年—1949年，古田會議以后，以毛澤東為書記的紅四軍前敵委員會指出“農(nóng)村工作是第一步，城市工作是第二步”，初步形成農(nóng)村包圍城市、武裝奪取政權(quán)的思想，所以城市社區(qū)建設(shè)不贅述。

（二）社會主義革命和建設(shè)時期

鄉(xiāng)村社區(qū)建設(shè)方面，1950年6月出臺的 《中華人民共和國土地改革法》從法律層面確認(rèn)了農(nóng)村土地改革，農(nóng)村土地改革繼續(xù)在全國推進(jìn)。1952年后在農(nóng)村建立起人民公社制度，加快社會主義現(xiàn)代化進(jìn)程。自1953年起，農(nóng)村開展社會主義改造，由農(nóng)戶的互助合作到成立初級合作社、加快發(fā)展高級合作社，1958年開始大力建立人民公社，1962年人民公社集體經(jīng)營制度得到正式確立。

城市社區(qū)建設(shè)方面，1954 年 12 月出臺的《城市街道辦事處組織條例》和《城市居民委員會組織條例》，從法律層面規(guī)定了我國城市街道辦事處和居民委員會的地位、性質(zhì)、任務(wù)和機(jī)制，至此城市基層組織正式建立，開啟了我國城市居民管理工作的法治化進(jìn)程。

（三）改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)時期

鄉(xiāng)村社區(qū)建設(shè)方面，1978年12月，黨的十一屆三中全會要求開展農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革，重新確立農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)關(guān)系。1983年10月，中共中央、國務(wù)院制發(fā) 《關(guān)于實行政社分開，建立鄉(xiāng)政府的通知》（中發(fā)〔1983〕35號），要求把基層管理從人民公社中分離開來，建立鄉(xiāng)政府和鄉(xiāng)黨委，加強(qiáng)集鎮(zhèn)建設(shè)。1984年各地農(nóng)村相繼建立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，專門成立了村民委員會取代了之前的生產(chǎn)大隊，人民公社制度基本瓦解，鄉(xiāng)村治理體系初步形成。1998年出臺的《村民委員會組織法》，從法律層面確立了村民自治制度，村級治理體系逐漸完善。從2006年起，全面取消農(nóng)業(yè)稅費，實施城鄉(xiāng)一體化與社會主義新農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略。

城市社區(qū)建設(shè)方面，①社區(qū)服務(wù)階段（1978年—1990年）：1986 年民政部首次把“社區(qū)”概念引入城市管理，1987年民政部召開全國城市社區(qū)服務(wù)工作座談會，1989 年民政部在杭州召開“全國城市社區(qū)服務(wù)工作會議”，社區(qū)服務(wù)理念逐漸深入城市社區(qū)建設(shè)。1989 年12月出臺的《中華人民共和國城市居民委員會組織法》從法律層面把社區(qū)服務(wù)納入居民委員會職責(zé)。②社區(qū)建設(shè)試驗探索階段（1991 年—1999 年）：1991年民政部明確提出“社區(qū)建設(shè)”的概念，社區(qū)建設(shè)逐步在全國有序開展，社區(qū)建設(shè)的理念逐漸深入人心，民政部在1998 年把“基層政權(quán)建設(shè)司”擴(kuò)名為“基層政權(quán)與社區(qū)建設(shè)司”，社區(qū)建設(shè)的主管部門職能更加明晰。1999 年民政部專門制定了《全國社區(qū)建設(shè)試驗區(qū)工作實施方案》，按照方案的要求民政部隨后在北京、上海、天津、沈陽、武漢等地先后設(shè)立了 26 個“全國社區(qū)建設(shè)實驗區(qū)”，試點試驗涌現(xiàn)出“行政主導(dǎo)型”“合作推動型”“社區(qū)自治型”等社區(qū)建設(shè)類型。③社區(qū)建設(shè)全面推進(jìn)階段（2000 年—2011年）：《民政部關(guān)于在全國推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》（中辦發(fā)〔2000〕23號）充分肯定了社區(qū)的重要作用，明確了社區(qū)建設(shè)的重大意義和思路。 次年“社區(qū)建設(shè)”被納入國家“十五”計劃綱要。黨的十六屆四中全會明確提出“加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)與管理”。2006 年國務(wù)院制發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)社區(qū)服務(wù)工作的意見》（國發(fā)〔2006〕14號）則第一次提出了關(guān)于加強(qiáng)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)的要求。2009 年，民政部出臺《關(guān)于促進(jìn)民辦社會工作機(jī)構(gòu)發(fā)展的通知》（民發(fā)〔2009〕145號），并于當(dāng)年出臺《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)和諧社區(qū)建設(shè)工作的意見》（民發(fā)〔2009〕165號）；同年，全國范圍內(nèi)500 個社區(qū)被民政部授予“全國和諧社區(qū)建設(shè)示范社區(qū)”。并且《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市社區(qū)居民委員會建設(shè)工作的意見》（中辦發(fā)〔2010〕27號）再次肯定了城市居民委員會的功能作用，對完善基層自治制度等作了明確要求。

（四）中國特色社會主義新時代

鄉(xiāng)村社區(qū)建設(shè)方面，黨的十八大之后，黨在農(nóng)村發(fā)展方面作出一系列重大戰(zhàn)略部署，主要包括打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、實施精準(zhǔn)扶貧、全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等，制定了《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見》等政策制度，有力推動了農(nóng)村社會的變革。

城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)方面，2012 年11月黨的十八大報告首次把“社區(qū)治理”一詞寫入到黨的綱領(lǐng)性文件。《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》《城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2016－2020年）》《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》等政策制度的制定進(jìn)一步完善了城鄉(xiāng)社區(qū)治理的制度和體系。

三、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)建設(shè)的動力源泉

（一）新民主主義革命時期

鄉(xiāng)村社區(qū)建設(shè)方面，由于帝國主義列強(qiáng)入侵打破了中國封建小農(nóng)經(jīng)濟(jì)和農(nóng)業(yè)社會的制度結(jié)構(gòu)，為解決土地占有和使用的不公平、農(nóng)村的民生民主問題，黨領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民開展農(nóng)民武裝斗爭與土地革命，廢除舊制度，根本扭轉(zhuǎn)了農(nóng)村發(fā)展的命運。

城市社區(qū)建設(shè)方面，按照俄國十月革命先奪取城市然后擴(kuò)展到農(nóng)村的經(jīng)驗，在1921年至1929年期間，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)城市社會開展武裝斗爭。

（二）社會主義革命和建設(shè)時期

鄉(xiāng)村社區(qū)建設(shè)方面，新中國成立初期，黨為推進(jìn)工業(yè)化，超常探索制度變革，推進(jìn)農(nóng)村社會主義改造和建設(shè)，初步建立起民族工業(yè)體系。

城市社區(qū)建設(shè)方面，新中國的成立開啟了我國現(xiàn)代化進(jìn)程的開端，促使黨和國家的工作重點從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市，城市社區(qū)通過廢除保甲制度，以及成立區(qū)公所、街道辦事處和居民委員會等城市基層組織，穩(wěn)定了基層政權(quán)；通過推進(jìn)社會主義改造、加強(qiáng)單位吸納、促進(jìn)農(nóng)業(yè)合作化運動、推進(jìn)土地改革等措施，逐步在城市形成了以單位制為主、街居制為輔的基層管理體系。

（三）改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)時期

鄉(xiāng)村社區(qū)建設(shè)方面，社會主義改造及農(nóng)業(yè)集體化改革為國家工業(yè)化積累了一定的制度和物質(zhì)基礎(chǔ)，但農(nóng)民溫飽得不到滿足，農(nóng)業(yè)發(fā)展滯后，工農(nóng)差距、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題漸漸凸顯，實施農(nóng)村集體經(jīng)營制度困難重重。

城市社區(qū)建設(shè)方面，伴隨市場經(jīng)濟(jì)、工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的發(fā)展以及社會轉(zhuǎn)型，城市基層治理體系必然由單位制轉(zhuǎn)向社區(qū)制。通過開展社區(qū)服務(wù)、社區(qū)建設(shè)試點及推廣，達(dá)到創(chuàng)新社區(qū)管理體制、構(gòu)建新的社區(qū)組織體系的目標(biāo)。

（四）中國特色社會主義新時代

鄉(xiāng)村社區(qū)建設(shè)方面，黨的十八大以來，打贏脫貧攻堅戰(zhàn)和實現(xiàn)全面建成小康社會戰(zhàn)略取得全面勝利，創(chuàng)造了人類減貧史上的奇跡和農(nóng)村發(fā)展奇跡。進(jìn)入新時代，在黨的新發(fā)展理念引領(lǐng)下，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面推進(jìn)，中國農(nóng)村發(fā)展將迎來社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的黃金時代。

城市社區(qū)建設(shè)方面，基于社會矛盾的轉(zhuǎn)型，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視基層治理工作，要求加強(qiáng)基層黨建、推動全面從嚴(yán)治黨向基層延伸，要求大力培育社會力量，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，這些基層治理的新思想進(jìn)一步完善了城鄉(xiāng)社區(qū)治理。

四、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)建設(shè)的經(jīng)驗啟示

（一）堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)

成效：第一，新民主主義革命時期重新組織鄉(xiāng)村權(quán)力機(jī)構(gòu)、在革命根據(jù)地重組鄉(xiāng)村權(quán)力機(jī)構(gòu)，逐步建立起基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的鄉(xiāng)村組織體系，不斷凸顯農(nóng)民在鄉(xiāng)村治理中的主體性作用。第二，社會主義革命與建設(shè)時期將鄉(xiāng)村政權(quán)建設(shè)和鄉(xiāng)村治理融為一體，基本形成鄉(xiāng)村“三級治理體系”，農(nóng)村治理生態(tài)得以重塑。第三，改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)時期，將村民自治與基層政權(quán)建設(shè)、農(nóng)村基層民主建設(shè)有效結(jié)合，農(nóng)民的首創(chuàng)精神得以強(qiáng)化。第四，中國特色社會主義新時代大力探索村民自治的有效實現(xiàn)形式，鄉(xiāng)村治理中的多元主體活力得以不斷激活[2]。

啟示：以基層黨組織為載體，發(fā)揮黨組織在社會治理中的組織優(yōu)勢，同時，用黨的資源撬動社會資源，用體制內(nèi)組織帶動體制外組織，將基層社會組織和居民個體統(tǒng)合起來，最大限度地發(fā)揮中國共產(chǎn)黨的社會整合能力，更好地打造共建共治共享的基層社會治理格局。

（二）堅持人民主體地位

成效：第一，在推進(jìn)鄉(xiāng)村治理過程中高度重視農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)，不斷完善農(nóng)民政治權(quán)利。第二，在推進(jìn)鄉(xiāng)村治理過程中全面建構(gòu)起了以農(nóng)民為中心的權(quán)益保障體系，不斷完善農(nóng)民經(jīng)濟(jì)權(quán)利。第三，在推進(jìn)鄉(xiāng)村治理進(jìn)程中重視依靠農(nóng)民化解鄉(xiāng)村社區(qū)基層矛盾，維護(hù)了農(nóng)民在鄉(xiāng)村治理中的主體地位。

啟示：新時代加強(qiáng)和創(chuàng)新城鄉(xiāng)社區(qū)治理，要堅定發(fā)揮人民主體精神，堅持依法治國基本方略，最廣泛地動員和組織人民群眾依法治理社區(qū)事務(wù)，積極投身社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國建設(shè)。

（三）培育社會治理共同體

成效：第一，在鄉(xiāng)村治理實踐中重視農(nóng)民具體生活需要的滿足，不斷提升農(nóng)民政治和文化素養(yǎng)。第二，在鄉(xiāng)村治理實踐中重視改善農(nóng)村公共服務(wù)、完善農(nóng)村社會保障體系，不斷提升農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)社會地位。第三，在基層治理壓力巨大與社會力量薄弱的條件下，國家憑借國家主導(dǎo)下的社會創(chuàng)制機(jī)制[3]，既創(chuàng)造社會伙伴，同時又使其運行在制度框架內(nèi)，寓管理于社會創(chuàng)制之中，實現(xiàn)中國城市基層治理轉(zhuǎn)型。

啟示：健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的基層群眾自治機(jī)制，形成共建共治共享的基層治理格局，廣泛實行群眾自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的基層群眾自治制度，最廣泛充分地調(diào)動居民的積極性、自主性、能動性和創(chuàng)造性，推動城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展。