農村基層協商民主發展的困境與對策研究

樊倩倩 郭雨佳

（1.東北師范大學 吉林長春 130000；2.吉林建筑大學 吉林長春 130000）

上世紀80年代協商民主理論作為對自由民主發展弊端的回應率先在西方學術界興起，到2000年以后成為我國學者研究的熱點議題。學者俞可平最早引入協商民主概念，他指出“協商民主政治的發展方向，是當代民主的核心所在”。[1]此后，關于協商民主的研究便廣泛開展，雜志社開設的專欄和各單位設立的基金項目接踵而至，以俞可平、陳家剛、何包鋼等為代表的學者陸續出版了有關協商民主的專著，集中研究了西方協商民主理論。同時，有關國內協商民主的實踐思考炙手可熱，尤其是基層協商民主的實踐和理論思考成為學術界研究的重要領域，主要集中于個案研究，如對浙江溫嶺“民主懇談會”的研究。黨的十八大正式提出發展基層協商民主，2015年先后印發了相關文件，全國范圍內基層協商民主發展迅速，基層協商民主被寄予厚望。基層協商民主指的是在鄉鎮、行政村以及城市社區等范圍內多元參與主體，通過對話、溝通的方式對涉及各方利益的公共問題達成共識的全過程。根據國家統計局第七次全國人口普查主要數據公布，居住在鄉村的人口為50979萬人，占36.11%，[2]廣大農村地區是基層協商民主開展的重要場所，農村基層協商民主豐富了社會主義協商民主的內涵和外延。近些年農村地區基層協商民主實踐取得了顯著的成效，探索出了很多具有針對性和創新性的形式，例如“民主懇談會”“一事一議”“協商議事會”“民事直說”等等。然而，農村基層協商民主在實踐中也遇到許多亟需解決的問題，因此，嘗試以農村基層協商民主發展的困境為主要研究對象，從具體運行制度、參與主體的質量、協商開展的環境三個維度分析農村基層協商民主發展的主要困境何在，如何有效解決這些困境？以上思考對農村基層協商民主的有序、可持續發展具有重要意義。

一、農村基層協商民主發展的重要價值

農村地區具備發展基層民主的豐富土壤，居住在農村的人口占全國總人口的36.11%，推動農村地區基層協商民主有序運轉對全過程人民民主的發展具有關鍵作用，將民主協商貫穿于村民自治的全過程對于農村基層協商民主的有序運轉具有重要意義。改革開放以來，基層民主受到廣泛重視，基層權力的運作關乎廣大人民群眾的政治權利，關乎社會主義民主的發展。隨著農村改革的不斷深入，農民政治參與問題逐漸成為政治實踐和學術思考的重要方面。

隨著市場經濟的發展，農村地區利益復雜化，農民權利意識更加強烈。以村民自治為核心的人民當家作主的基層民主為農村基層協商民主的開展提供了廣泛的群眾基礎，農村基層協商民主經過多年的實踐煥發出強大的活力和生機，具有重要的價值和意義。首先，農村基層協商民主的發展豐富了協商民主理論，有利于社會主義全過程人民民主的發展。農村基層治理是中國政治發展的重要試驗田，溫嶺“民主懇談會”的發展與經驗推廣是農村基層協商民主推動中國基層民主發展的鮮活例證。其次，有利于維護農村社會的穩定，促進和諧鄉村的發展。當前村民以及村莊之間在土地承包、集體福利等方面利益矛盾尖銳復雜，嚴重影響了村莊和諧和干群關系。而溝通、對話的協商方式有效化解了矛盾，多元主體之間就利益矛盾展開公開、協商的溝通以達成妥協和共識。農村基層協商民主的開展有利于提高干群民主意識，促進和諧鄉村的建設。最后，農村基層協商民主的發展有利于提高鄉村治理的能力和水平，增強治理效能。選舉民主與協商民主是農村基層民主的兩大主要形式，村民的有序參與能夠維護自身的合法權益，與政府展開良好的互動，能夠提升公共決策的質量和合法性。協商民主的開展能夠有效利用多元主體的力量治理社會，更好的凝聚共識，集中民智，增強決策的科學性和民主性，能夠減輕政府的行政成本，激發社會主體的活力，提高監督水平，更好推動決策的實施。

二、農村基層協商民主發展的主要困境

農村基層協商民主的發展在切實提高農村治理效能的同時，也出現了一系列問題，引起了學術界的廣泛重視，不同學者從不同切入點出發，思考了農村基層協商民主發展遇到的困境，概括來說主要有以下方面：第一，從宏觀層面思考農村基層協商民主發展的制度化、法制化不足的困境，提出推動基層協商民主體系化、制度化，然而在農村基層協商民主具體運行制度層面的思考較少；第二，從參與主體協商意識和能力角度思考農村基層協商民主難推行的困境，這方面的研究較多，但都比較零碎，沒有系統地分析參與主體質量較低的問題；第三，從協商的各個環節分析了農村基層協商民主發展民主元素存疑、形式化、協商成果難落實等問題；不同學者通過經驗研究剖析了阻礙農村基層協商民主發展的問題，但是對這些問題的有效應對措施還需要進一步研究。

農村地區是全過程人民民主實踐的重要場域，基層協商民主在農村的創新和發展滿足了農民維護自身權益的要求，調動了其政治參與的熱情，并且對社會整體基層協商民主的發展進程具有重要的推動作用。然而，對于當前農村基層協商民主實踐中存在的困境不能忽視。根據現有的資料來看，運行制度水平、參與主體質量、協商環境等方面的不足成為制約農村基層協商民主制度優勢發揮和治理效能轉化的瓶頸。認真審視農村基層協商民主的實踐，可以發現其面臨的困境主要表現在以下方面。

（一）運行制度低水平

近些年來，基層協商民主的實踐發展和學術研究如火如荼，2015年國家印發了《關于加強城鄉社區協商的意見》，對運行制度進行了原則性的規定。但是，基層協商并未發展成正式的制度，缺乏相應的法律地位和明確的運行制度，尤其是物質保障較差的農村地區更是存在運行制度水平低的問題。首先，關于協商議題的規定不夠細致和全面。協商議題的產生和確定缺乏公開、細化的標準，由于考慮到農民的參與能力與工作效率等因素，議題的最終決定權也掌握在政府手中。然而“溫嶺懇談會”的成功說明協商議題從范圍、確定標準、流程、審議、決定權以及產生周期等運行的各個方面都需要規范化、民主化和科學化。其次，關于協商主體的規定不夠民主和科學。當前大部分地區對協商主體的資格和名額限制進行了比較明確的規定，一般通過邀請和自愿的方式參與，實際操作中協商主體的代表性和民主性嚴重不足。令人唏噓的是有些時候村莊協商主體的產生是通過動員、“說情”的方式，這與其制度化水平較低有重要關系，實踐中的隨意性給協商主體造成了協商不重要的觀念。除了利益相關者的遴選，對專家和主持人是否設置也沒有明確規定。最后，關于協商過程的規定不夠規范和明確。除了協商形式、議題、主體必須確定以外，協商過程包括的必要環節和流程、必需要素、銜接和監督機制等需要明確具體的規定。農村地區缺乏物質和人才保障，協商環節和流程設計得簡單，缺乏技術支撐，尤其是對協商成果的落實和監督機制普遍存在缺失或不明確的問題。鄉政府基于權限和政績等方面的考慮，再加之缺乏監督機制，協商成果落實方面的存在著嚴重的政府偏好問題。協商成果“難落實”成為影響農村群眾對基層協商民主制度認同的嚴重阻礙因素。因此，有必要思考如何完善農村基層協商民主的具體運行制度，并將之落到實處。

（二）參與主體低質量

參與主體是整個協商過程最具創新和活力的元素，對協商成效具有關鍵的作用，然而農村地區參與主體在“質”和“量”上都呈現較低水平的狀態。首先，農村地區缺乏優秀的人才和干部隊伍保障，他們是農村基層協商民主工作的落實者和推動者。當前，農村基層干部隊伍的民主意識弱，業務能力低的情況突出，這嚴重影響了農村基層協商民主的效能轉換。其次，農村群眾普遍高受教育程度低，民主意識和公共理性精神薄弱，協商能力和技巧不足，難以開展有效的協商，長此以往不僅影響了農村群眾的參與熱情而且還會導致協商乏力，影響制度優勢的發揮。并且農村基層協商民主實踐普遍缺乏主持人和專家元素，一定程度上影響了協商的科學性和效率性。最后，農村地區“空心化”現象嚴重，影響基層協商民主的參與度。隨著市場經濟的發展，農民大都選擇外出務工，無暇顧及村莊的發展，對基層協商民主工作更是有心無力。參與主體的不在場往往給實踐造成動員老人、婦女“充數”的情況，這種現象制約農村基層協商民主制度活力的有效釋放。

（三）協商環境不充分

農村與城市相比在政治環境、經濟環境以及社會環境等方面有其自身的發展特點，形成了農村基層民主建設的特定環境，也使得農村基層民主建設存在許多薄弱之處?；鶎訁f商民主是農民政治參與，維護自身權益的重要途徑，需要充分的內外部環境支撐。2015年國家先后印發了《關于加強社會主義協商民主建設的意見》《關于加強城鄉社區協商的意見》，強調了良好的協商環境的重要性。然而，在實踐中農村基層協商民主運行環境并不理想，尚未達到良好寬松的程度。首先，雖然國家十分重視基層協商民主建設，然而這個邏輯是自上而下的，地方政府的重視程度不夠，導致協商民主信息公開不透明、協商成果不落實等隨意性現象嚴重。其次，農村地區市場經濟發展水平比較低，好的政策執行也需要良好的物質保障，物質條件不僅制約基層協商民主建設的基礎保障，而且影響人民觀念的發展和創新。最后，農村地區民主文化發展不健全，參與主體民主意識和能力弱、官民之間地位不平等、互不信任等問題嚴重影響了農村基層協商民主最真實、最廣泛的開展?？偠灾r村地區協商環境不夠充分，嚴重影響了協商成效，需要優化協商環境，創造良好的協商氛圍，大力推進農村基層協商民主工作，實現全過程人民民主。

三、農村基層協商民主發展困境的對策研究

農村基層協商民主的發展取得了具有創新性、普遍性的經驗，與選舉民主相互補充，成為推動農村基層民主有效運行的重要的方式。實踐中普遍存在的運行制度水平低、參與主體質量不高以及協商環境不充分等是農村基層協商民主發展面臨的主要困境，因此建立健全農村基層協商民主具體運行制度、提高參與主體的質量、優化農村基層協商環境等手段成為完善農村基層協商民主發展的當務之急。

（一）建立健全具體運行制度

農村基層協商民主的運行過程容易出現制度化不足的問題，在協商主體、議題、環節、監督以及各部門銜接等方面缺乏具體的制度，導致程序化、制度化不足。然而具體的運行制度對協商成效的高低有著決定性的作用，因此，需要思考如何建立健全農村基層協商民主的具體運行制度，以提高協商成效。首先，對協商議題、主體的產生、成果落實以及監督機制等方案經過廣泛協商，征求意見，在確?？茖W性和民主性的基礎上將具體的方案于政府網站、村務欄等公示，確保群眾的知情權，提高農村基層協商民主的透明度。其次，從實際出發制定切實可行的運行制度，充分考慮農村地區的生產方式、村民的協商素質和水平等因素，通過村民喜聞樂見的方式展開協商工作，制定切實可行的實施細則。農村基層協商民主是農民進行有序政治參與的重要方式，必須考慮到民主要素，同時也要兼顧效率，需要引入協商技術、配備專家、主持人等，進而把控協商的時間、流程等，確保協商實效。最后，需要確定好各部門的權責，完善流程、部門之間的銜接。協商會議的召開、共識達成、落實成果這一過程需要連貫性，因此需要劃分各部門的權責，確定主體責任者，能夠有效避免“議而不決、決而不行”的情況。需要強調的是加強農村基層協商民主的監督機制亦是提高其運行制度水平的重要舉措，需要將監督機制明確化、制度化，能夠促進農村基層協商民主的持續化發展。總之，提高農村基層協商民主運行制度的水平，對理論的發展和民主的實踐來說，都是增加了其生命的活力。

（二）提高參與主體的質量

“眾人的事由眾人商量”[3]，商量的事是眾人的事，參與主體始終是農村基層協商民主實踐的關鍵力量，提高參與主體的質量有助于農村基層協商有序、高質量開展。首先，通過培訓、教育等方式提高基層公務員的工作能力和服務意識，出臺相關政策吸引優秀人才，充實干部隊伍人才庫。其次，提升義務教育質量，培養農村青少年的民主意識和參與能力。并且加強宣傳、闡釋基層協商民主理論工作，提高農村基層群眾的參與意識和能力，珍視自身的民主權利。最后，大力發展村鎮經濟，吸引青年勞動力返鄉建設家鄉，以及借助互聯網技術展開遠程參與協商，保障參與主體的廣泛性和代表性。參與主體“質”“量”并非短期就能達到理想狀態，而是一個循序漸進的過程，隨著鄉村振興的過程，農村基層協商民主參與主體質量也會大幅度提升，當然這并不意味著政府不作為。

（三）優化農村基層協商環境

黨和國家十分重視協商民主建設的良好氛圍，2015年印發的相關文件中明確強調“營造協商民主建設良好氛圍”[4]、“營造全社會關心、支持、參與城鄉社區協商的良好氛圍”[5]。優化農村基層協商環境需要從官民主體、制度建設、文化培育三個維度入手，首先，必須明確政府官員的權責，提高對農村基層協商民主建設的重視程度，納入考評機制，將農村基層協商民主工作視為常態。同時，需要讓農村群眾明確協商和選舉是捍衛自身權利最有力的方式，積極主動學習協商知識，提高自身參與能力。其次，在發掘村民自治“存量”的基礎上加強協商民主的制度供給，將選舉和協商制度化、法制化，如此才能有效擴大農民的有序政治參與，提升基層民主的質量。最后，營造寬松和諧的協商環境必須要培育農村民主文化，提升各主體的民主協商意識和公共理性精神，增強官民之間的平等互動和信任?？傊瑑灮己玫膮f商環境需要各方主動配合，才能調動不同主體的積極性和創新力，使農村基層協商民主發揮出巨大潛力。