長期護(hù)理保險(xiǎn)社商合作立法探究
——以北京市海淀區(qū)為主要研究對象

彭競瑩

（中國政法大學(xué) 北京 100088）

一、長期護(hù)理保險(xiǎn)試點(diǎn)綜述

（一）試點(diǎn)辦法概況

北京市海淀區(qū)系較為典型的試點(diǎn)代表城市，以“管辦分離”為原則制定長期護(hù)理保險(xiǎn)政策，在實(shí)踐過程中實(shí)現(xiàn)了“社保搭臺(tái)，商保競技”的市場化運(yùn)作模式[1]。這使得商業(yè)保險(xiǎn)公司在長期護(hù)理保險(xiǎn)制度中具有較大靈活性與管理權(quán)，激發(fā)了市場主體活力。筆者認(rèn)同這一社商合作的管理辦法，并認(rèn)為需將其納入我國長期護(hù)理保險(xiǎn)制度立法之中，但存在部分規(guī)定需要修改及部分細(xì)則需要明確。

具體而言，《海淀區(qū)居家養(yǎng)老失能護(hù)理互助保險(xiǎn)實(shí)施細(xì)則（試行）》在社商合作方面，一方面規(guī)定了商業(yè)保險(xiǎn)公司負(fù)責(zé)的具體內(nèi)容，同時(shí)明確系政府與商業(yè)保險(xiǎn)公司簽訂協(xié)議，以及參與的商業(yè)保險(xiǎn)公司需具備合法資質(zhì)，“長期護(hù)理互助保險(xiǎn)費(fèi)收支的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)為協(xié)議約定的具有合法資質(zhì)的商業(yè)保險(xiǎn)公司（保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)）。”由此可見，北京市海淀區(qū)的試點(diǎn)辦法給予商業(yè)保險(xiǎn)公司較大權(quán)利，權(quán)利既可激發(fā)各商業(yè)保險(xiǎn)公司競標(biāo)及運(yùn)營的動(dòng)力，亦需加強(qiáng)管理與監(jiān)督，保證長期護(hù)理保險(xiǎn)制度的平穩(wěn)運(yùn)行，同時(shí)實(shí)現(xiàn)其利民、保障基本醫(yī)療及看護(hù)服務(wù)實(shí)現(xiàn)的宗旨。

（二）存在問題分析

以當(dāng)下北京市海淀區(qū)長期護(hù)理保險(xiǎn)制度試點(diǎn)為例，仍有較多問題亟待解決。

一方面，該試點(diǎn)的長期護(hù)理保險(xiǎn)政策未克服商業(yè)保險(xiǎn)中常見的市場失靈現(xiàn)象。北京市海淀區(qū)試點(diǎn)的三種商業(yè)保險(xiǎn)中，中國人壽、國泰人壽、人保健康分別推出國壽康馨長護(hù)險(xiǎn)、國泰康順長護(hù)險(xiǎn)和全無憂長護(hù)險(xiǎn)。其中，國泰康順長護(hù)險(xiǎn)和全無憂長護(hù)險(xiǎn)的投保年齡限制分別為18 周歲至55 周歲和18 周歲至59 周歲，60 周歲以上老人作為長期護(hù)理服務(wù)主要需求群體被排除在投保人員外[2]。商業(yè)保險(xiǎn)公司作為市場主體，若缺失立法規(guī)制，難以對其肩負(fù)保障社會(huì)基本醫(yī)療與看護(hù)服務(wù)的社會(huì)責(zé)任有所期待。本質(zhì)是為了追逐利益，對于相較的青年及中年人，60 周歲及以上的人群發(fā)生醫(yī)療與看護(hù)服務(wù)的幾率較高，投資風(fēng)險(xiǎn)大，故這一群體被具有趨利性的商業(yè)保險(xiǎn)公司以高額的費(fèi)用幾乎排除在了長期護(hù)理保險(xiǎn)制度之外。這一試點(diǎn)結(jié)果與試點(diǎn)目的背道而馳，無法根本實(shí)現(xiàn)關(guān)愛弱勢群體、社會(huì)保障的作用，此結(jié)果體現(xiàn)出試點(diǎn)制度具有較為不完備之處，亟需立法加以規(guī)制。

二是該試點(diǎn)制度繳費(fèi)率過高而參保率較低。社會(huì)保險(xiǎn)與商業(yè)保險(xiǎn)之繳費(fèi)率存在較大差異，前者以基本保障為主，主要目的是完善社會(huì)的基本保障體系，實(shí)現(xiàn)“老有所依、病有所養(yǎng)”，是建成現(xiàn)代化社會(huì)和社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的重要指標(biāo)，故其保費(fèi)較低，保障水平僅能達(dá)到基本水平；而商業(yè)保險(xiǎn)以逐利為根本目的，系供具有一定生活水準(zhǔn)、尋求更高水平保障的人群所購買的，故其保費(fèi)較高，往往帶來更高水平的保障。長期護(hù)理保險(xiǎn)制度是我國社會(huì)保險(xiǎn)的組成部分，由商業(yè)保險(xiǎn)公司負(fù)責(zé)經(jīng)辦工作，是一次較大的創(chuàng)新與嘗試，具有諸多優(yōu)勢，但這并不意味著長期護(hù)理保險(xiǎn)制度系歸屬于商業(yè)保險(xiǎn)，其仍為社會(huì)保險(xiǎn)的一部分， 目的是實(shí)現(xiàn)社會(huì)弱勢群體的基本醫(yī)療和看護(hù)服務(wù)保障，具有社會(huì)保障的職能。故針對此問題，應(yīng)立法明確參保人員的范圍、繳費(fèi)率以及保障水平，實(shí)現(xiàn)長期護(hù)理保險(xiǎn)制度長效發(fā)展。

二、長期護(hù)理保險(xiǎn)立法及社商合作的必要性分析

（一）長護(hù)險(xiǎn)立法必要性

長期護(hù)理保險(xiǎn)作為我國社會(huì)保險(xiǎn)的組成部分，在保障弱勢群體特別是老年人群體上具有重大的意義：是我國積極應(yīng)對人口老齡化的重要措施。長期護(hù)理保險(xiǎn)制度的長效發(fā)展，可在我國建立政府、市場、社會(huì)和個(gè)人廣泛參與的養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展機(jī)制，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)健康有序發(fā)展，讓居家老人等人群在喪失獨(dú)立生活能力時(shí)，接受生活照料、護(hù)理康復(fù)和精神照料等基本照料服務(wù)，以提高生活質(zhì)量，減輕各方經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，維護(hù)社會(huì)和諧，保障民生，研究建立失能人群長期護(hù)理服務(wù)基本保障機(jī)制[3]。在試點(diǎn)階段，各地區(qū)已取得了較大的成果以及豐富經(jīng)驗(yàn)，將長期護(hù)理保險(xiǎn)制度單獨(dú)立法，針對試點(diǎn)暴露的部分問題進(jìn)行立法論上的補(bǔ)充，結(jié)合比較法補(bǔ)充完善，最終在我國建立起較為完善的長期護(hù)理保險(xiǎn)制度。

長期護(hù)理保險(xiǎn)制度不同于其他社會(huì)保險(xiǎn)制度。《中華人民共和國保險(xiǎn)法》立法目的是規(guī)范保險(xiǎn)活動(dòng)，保護(hù)保險(xiǎn)活動(dòng)當(dāng)事人的合法權(quán)益，加強(qiáng)對保險(xiǎn)業(yè)的監(jiān)督管理，是保險(xiǎn)領(lǐng)域的“總法”，并不適宜將長期護(hù)理保險(xiǎn)這一具體保險(xiǎn)規(guī)范歸入其中。

《中華人民共和國社會(huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)等具體險(xiǎn)種，但長期護(hù)理保險(xiǎn)的特殊性在于其采取了社商合作的設(shè)立模式，商業(yè)保險(xiǎn)公司扮演重要角色，占據(jù)主導(dǎo)地位。因此，對于商業(yè)保險(xiǎn)公司的規(guī)制與監(jiān)督、各負(fù)責(zé)主體的責(zé)任權(quán)限明確、籌資方式、給付方式等都需要條文予以明確規(guī)定。將其統(tǒng)一于一部法律，即將長期護(hù)理保險(xiǎn)單獨(dú)立法，可極大實(shí)現(xiàn)長期護(hù)理保險(xiǎn)制度的整體性與統(tǒng)一性，亦可體現(xiàn)我國對于落實(shí)長期護(hù)理保險(xiǎn)制度的重視程度，推進(jìn)長期護(hù)理保險(xiǎn)落實(shí)與發(fā)展。

同時(shí)，給予長期護(hù)理保險(xiǎn)制度獨(dú)立運(yùn)作空間，有利于其健康穩(wěn)定發(fā)展。如青島市的長期護(hù)理保險(xiǎn)制度，依附于現(xiàn)有的基本醫(yī)療保障制度，用醫(yī)保基金支付護(hù)理服務(wù)的費(fèi)用，但沒有獨(dú)立的籌資模式，因此其服務(wù)主體和支付范圍都有一定的局限性。從長遠(yuǎn)來看，隨著老齡化的加劇，失能、半失能人口將會(huì)增加，對長期護(hù)理保險(xiǎn)的需求也將會(huì)增加。這就要求長期醫(yī)療護(hù)理保險(xiǎn)能夠承受更大的護(hù)理支付壓力，而目前依靠醫(yī)療保險(xiǎn)基金的模式必然無法承受[4]，從長期來看，并不利于長期護(hù)理保險(xiǎn)基金健康穩(wěn)定的發(fā)展。相對應(yīng)的，將長期護(hù)理保險(xiǎn)單獨(dú)立法有利于在商業(yè)保險(xiǎn)公司的規(guī)制與監(jiān)督、服務(wù)機(jī)構(gòu)和人員的權(quán)責(zé)明確、籌資方式、給付方式等層面上，促進(jìn)長期護(hù)理保險(xiǎn)的健康穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展。

（二）社商合作的必要性

商業(yè)保險(xiǎn)公司的深入合作一方面可以激發(fā)市場主體的活力與積極性，間接提升商業(yè)公司的競爭力，促進(jìn)我國長期護(hù)理保險(xiǎn)制度落到實(shí)處并不斷推進(jìn)。為了更好地推動(dòng)長期護(hù)理保險(xiǎn)制度的發(fā)展，在現(xiàn)有的社會(huì)長期護(hù)理保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，加入商業(yè)性長期護(hù)理保險(xiǎn)，故當(dāng)下智能化、信息化、個(gè)性化的需要長期護(hù)理保險(xiǎn)制度皆可滿足[5]。社商合作可以利用商業(yè)保險(xiǎn)公司在長期護(hù)理保險(xiǎn)方面的豐富經(jīng)驗(yàn)，緩解政府的實(shí)際管理困難，促進(jìn)改革，完善長期護(hù)理服務(wù)市場的多元化供給機(jī)制，激發(fā)多主體活力，緩解長期護(hù)理市場的供需矛盾。

另一方面，政府官員利用職權(quán)在失能人員的評估、保障水平的確定等方面存在權(quán)錢交易的現(xiàn)象，該方面的一系列權(quán)限涉及較大數(shù)額的保險(xiǎn)資金流動(dòng)，較容易滋生腐敗。而商業(yè)保險(xiǎn)公司的加入，將政府的部分權(quán)力交由保險(xiǎn)公司代為施行，則可以較大地避免腐敗、貪污問題的發(fā)生。

三、比較法經(jīng)驗(yàn)及我國試點(diǎn)三種模式檢視

（一）國外長期護(hù)理保險(xiǎn)經(jīng)驗(yàn)借鑒

1.德國

德國的長期護(hù)理保險(xiǎn)制度有良好的法律保護(hù)。1994年頒布的《護(hù)理保險(xiǎn)法》是德國的基本社會(huì)法律之一，它確定了德國長期護(hù)理保險(xiǎn)的框架體系。2008 年頒布的《護(hù)理保險(xiǎn)發(fā)展法案》實(shí)際上是對《護(hù)理保險(xiǎn)法》的修正。2014 年至2016 年，德國連續(xù)出臺(tái)了三部《加強(qiáng)護(hù)理法案》以適應(yīng)長期護(hù)理保險(xiǎn)的發(fā)展變化，共同構(gòu)成了德國長期護(hù)理保險(xiǎn)的法律基礎(chǔ)。長期護(hù)理保險(xiǎn)制度系一種“福利模式”制度。參保范圍系全民參保，即在德國境內(nèi)具有德國國籍的人都應(yīng)當(dāng)參加長期護(hù)理保險(xiǎn)。其籌資方式上系由參保人與單位分擔(dān)，如果參保人失業(yè)或退休，由州政府代為繳納其保費(fèi)中應(yīng)由單位繳納的部分。同時(shí)，德國在給付方式上堅(jiān)持混合支付的方式。值得一提的是，德國2008 年出臺(tái)的《護(hù)理保險(xiǎn)發(fā)展法案》中增加了護(hù)理休假制度，使每位員工可以休多達(dá)八個(gè)月的假期來照顧失能的家庭成員，假期期間，單位不必支付工資，但可以向各州申請最低生活保障[6]。

德國設(shè)置護(hù)理假制度體現(xiàn)出的價(jià)值觀念系認(rèn)為家庭成員可以更好地服務(wù)于老年人群等弱勢群體，是最好的護(hù)理服務(wù)者。其對于中國的借鑒意義在于，其一，擴(kuò)大長期護(hù)理保險(xiǎn)的參保人員范圍，有利于該保險(xiǎn)的長久實(shí)施與穩(wěn)定發(fā)展，“后代養(yǎng)老”成為長期護(hù)理保險(xiǎn)具有可持續(xù)發(fā)展性的重要宗旨。其二，在籌資方式上，德國長期護(hù)理保險(xiǎn)的保費(fèi)系由參保人與單位分擔(dān)，同文章對于中國長期護(hù)理保險(xiǎn)的立法設(shè)計(jì)一致，并且文章對于失業(yè)人員的保費(fèi)承擔(dān)進(jìn)一步細(xì)化，以防止失業(yè)人員過度依賴政府出資補(bǔ)貼而降低就業(yè)積極性。

但根據(jù)我國國情，德國長期護(hù)理保險(xiǎn)制度不可取之處在于，一方面，規(guī)定所有具有德國國籍的人皆須投保，無疑加大了有未成年子女家庭的負(fù)擔(dān)，在我國老齡化愈發(fā)嚴(yán)重的國情下，該規(guī)定將加重?fù)狃B(yǎng)子女成本，不利于我國“三孩政策”的貫徹執(zhí)行，長遠(yuǎn)來看將對我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和現(xiàn)代化強(qiáng)國建設(shè)加大阻力。另一方面，德國長期護(hù)理保險(xiǎn)給付方式包含現(xiàn)金給付，與之對應(yīng)更是增加了護(hù)理假制度，如前文所述，在我國現(xiàn)階段，現(xiàn)金給付的方式由于監(jiān)管難、私密性強(qiáng)，極可能使福利最終難以落到弱勢群體身上，另外若發(fā)生家庭矛盾，家庭照護(hù)將難以繼續(xù)執(zhí)行。同時(shí)，家庭成員未經(jīng)專業(yè)培訓(xùn)，故經(jīng)培訓(xùn)后的專業(yè)人員在看護(hù)知識(shí)、看護(hù)水平以及緊急情況應(yīng)對方面遠(yuǎn)超于家庭成員。

2.日本

與德國“福利模式”不同，日本采取的是“社會(huì)化模式”。日本長期護(hù)理保險(xiǎn)制度具有創(chuàng)新性的包括兩方面：首先，日本在給付方式上只提供實(shí)物給付，排除了現(xiàn)金給付的方式，這與日本發(fā)達(dá)的介護(hù)業(yè)有密切關(guān)系，同時(shí)與日本女性團(tuán)體強(qiáng)烈反對密不可分，她們不希望越來越多已婚女性回歸家庭，加重女性負(fù)擔(dān)，不利于男女平權(quán)；其二，隨著日本老齡化和少子化問題的日益嚴(yán)重，日本社會(huì)各界認(rèn)為，照顧殘疾人和老年人不僅是家庭的責(zé)任，也是社會(huì)的責(zé)任，應(yīng)該由全社會(huì)共同承擔(dān)。因此，德國在購買保險(xiǎn)資金時(shí)由個(gè)人和單位共同籌集資金，政府支付的費(fèi)用很少，僅限于失業(yè)者，而且只支付單位支付的部分保費(fèi)；而日本的長護(hù)險(xiǎn)保費(fèi)政府和被保險(xiǎn)人共同出資，社會(huì)化趨勢明顯[7]。

日本長期護(hù)理保險(xiǎn)制度對于我國的立法建設(shè)具有借鑒意義。對于僅提供實(shí)物給付，確能更好保證我國勞動(dòng)力人口，提高就業(yè)率，穩(wěn)定社會(huì)秩序。同時(shí)，我國也面臨著老齡化問題，但我國的老齡化和少子化并不如日本嚴(yán)重與緊迫，故日本長期護(hù)理保險(xiǎn)由政府和參保人共同出資，政府補(bǔ)貼大、投入多，而中國人口眾多，若政府補(bǔ)貼過多將導(dǎo)致政府財(cái)政負(fù)擔(dān)過重，不利于社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育事業(yè)、文化事業(yè)等多領(lǐng)域的同步深化發(fā)展，也將削弱政府抵御風(fēng)險(xiǎn)能力，故此種由政府補(bǔ)貼與個(gè)人支付結(jié)合的籌資方式并不適用于中國國情。

（二）我國試點(diǎn)三種模式分析

自《意見》發(fā)布以來，首批共15 個(gè)城市與北京市海淀區(qū)、房山區(qū)等地區(qū)加入了長期護(hù)理保險(xiǎn)試點(diǎn)，大多數(shù)城市在試點(diǎn)中突出了社商合作的理念，呈現(xiàn)了長期護(hù)理保險(xiǎn)合作的多樣化樣本。如重慶市《重慶市長期護(hù)理保險(xiǎn)制度試點(diǎn)意見》關(guān)于社商合作規(guī)定，在確保基金安全和有效監(jiān)督的前提下，可以委托第三方機(jī)構(gòu)提供某些服務(wù)。四川省成都市《成都市長期照護(hù)保險(xiǎn)制度試點(diǎn)方案》規(guī)定，在確保基金安全和有效監(jiān)管的前提下，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)可以積極探索參與第三方長期護(hù)理保險(xiǎn)管理的范圍、途徑和方法，將部分經(jīng)辦管理業(yè)務(wù)，如協(xié)議管理、費(fèi)用審核、結(jié)算支付、服務(wù)管理等，通過購買服務(wù)方式委托給商業(yè)保險(xiǎn)或相互健康保險(xiǎn)等機(jī)構(gòu)經(jīng)辦管理。江蘇省南通市更是列出了八項(xiàng)第三方機(jī)構(gòu)在長期護(hù)理保險(xiǎn)中承擔(dān)的職責(zé)。

通過對試點(diǎn)城市政策文件的研讀和分析，以商業(yè)保險(xiǎn)公司的介入程度為標(biāo)準(zhǔn)，將長期護(hù)理保險(xiǎn)試點(diǎn)模式分為“政府購買服務(wù)”“政府委托代理”“政府補(bǔ)貼、商業(yè)保險(xiǎn)公司運(yùn)營”三種類型[8]。下文將對試點(diǎn)城市政策文件進(jìn)行研讀和分析，將其予以分類及評價(jià)。

1.“政府購買服務(wù)型”

在這種模式制度下，商業(yè)保險(xiǎn)公司系服務(wù)提供者角色，與政府簽訂購買服務(wù)合同，提供經(jīng)辦工作服務(wù)并收取服務(wù)費(fèi)。這種類型政府主導(dǎo)性強(qiáng)，掌握絕大多數(shù)長期護(hù)理保險(xiǎn)相關(guān)權(quán)限，通過公開招標(biāo)尋找商業(yè)保險(xiǎn)公司，授予其管理基礎(chǔ)經(jīng)辦業(yè)務(wù)及失能評定審核的權(quán)限。此種方式商業(yè)保險(xiǎn)公司靈活性小、盈利低，其競標(biāo)、提升公司行業(yè)水平、推動(dòng)長期護(hù)理保險(xiǎn)制度發(fā)展的動(dòng)力不足，僅是完成任務(wù)式的工作，最終的試點(diǎn)結(jié)果并不理想。

2.“政府委托代理型”

在“政府委托代理”模式下，政府的權(quán)限更多一些下放給商業(yè)保險(xiǎn)公司，主要是基金收繳領(lǐng)域。商業(yè)保險(xiǎn)公司在該種制度模式下?lián)碛械穆毮艹罢徺I服務(wù)”模式下的權(quán)限外，還具備基金管理的職能。商業(yè)保險(xiǎn)公司充當(dāng)“代理人”的角色，營利性超過前類模式，其積極性有所提高。青島市的試點(diǎn)實(shí)踐中，將基金收繳職能歸屬于商業(yè)保險(xiǎn)公司，一定程度上調(diào)動(dòng)了其參與長期護(hù)理保險(xiǎn)經(jīng)辦的積極性。

3.“政府補(bǔ)貼、商業(yè)保險(xiǎn)公司運(yùn)營型”

北京市海淀區(qū)試點(diǎn)即采用此種制度模式，《海淀區(qū)居家養(yǎng)老失能護(hù)理互助保險(xiǎn)試點(diǎn)辦法》規(guī)定，商業(yè)保險(xiǎn)公司負(fù)責(zé)特定基金業(yè)務(wù)的經(jīng)辦工作，對長期投保人進(jìn)行資格管理；管理和支付保險(xiǎn)費(fèi)和增值福利費(fèi)。在實(shí)踐過程中實(shí)現(xiàn)了“社保搭臺(tái)，商保競技”的市場化運(yùn)作模式[9]。該模式較為特殊，類似于一種商業(yè)保險(xiǎn)，由商業(yè)保險(xiǎn)公司承擔(dān)所有職能，也是文章更為傾向的模式。

在這種模式下，商業(yè)保險(xiǎn)公司主導(dǎo)并接管了幾乎所有的長期保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，包括基金投資運(yùn)營管理與制度設(shè)計(jì)與修正，發(fā)揮核心作用。政府的權(quán)力有限，只對商業(yè)保險(xiǎn)和護(hù)理設(shè)施進(jìn)行初步審查和日常監(jiān)控，并根據(jù)相應(yīng)的比例向不同年齡的參與者提供補(bǔ)貼[10]。這種模式可以顯著提高商業(yè)保險(xiǎn)公司參與長期護(hù)理保險(xiǎn)管理的意愿和積極性，政府也能極大程度上減輕行政壓力與降低腐敗可能性。

同時(shí)，相比于“政府委托+商業(yè)保險(xiǎn)公司代理型”模式，商業(yè)保險(xiǎn)公司享有基金投資運(yùn)營管理與制度設(shè)計(jì)與修正職能權(quán)限，能最大限度實(shí)現(xiàn)長期護(hù)理保險(xiǎn)體系的一體性與辦事流程的精簡性。

四、“政府補(bǔ)貼+商業(yè)保險(xiǎn)公司運(yùn)營型”制度優(yōu)化

（一）去除反向選擇，全民參保

以北京市海淀區(qū)試點(diǎn)情況為例，該試點(diǎn)制度并未克服商業(yè)保險(xiǎn)的市場失靈現(xiàn)象。文章觀點(diǎn)是長期護(hù)理保險(xiǎn)制度的參保人員規(guī)定為中華人民共和國18 周歲以上全體公民。

一方面，長期護(hù)理保險(xiǎn)制度的制度定位即為滿足我國老年人群體等弱勢群體接受基本醫(yī)療和看護(hù)服務(wù)的需求，實(shí)現(xiàn)“老有所依，病有所養(yǎng)”的社會(huì)主義社會(huì)，故制度面向人群應(yīng)為18 周歲以上全體公民。

同時(shí)，對于商業(yè)保險(xiǎn)公司稍提高老年人群體投保價(jià)格無可厚非，但保價(jià)提高范圍難以把控，若如北京市海淀區(qū)目前試點(diǎn)一般，大幅度提高“獲利少、風(fēng)險(xiǎn)高”的老年人群保費(fèi)，老年人群保費(fèi)遠(yuǎn)超出其他群體，則呈現(xiàn)出商業(yè)保險(xiǎn)公司反向選擇投保人的情況。故單純由商業(yè)保險(xiǎn)公司這一市場主體決定難以克服其逐利性的特征。

大多數(shù)老年人存在思想較為守舊、不愿做出改變的心態(tài)，不愿對長期護(hù)理保險(xiǎn)做出嘗試。以上原因使得老年人群投保率低，長期護(hù)理保險(xiǎn)主要面向人群與設(shè)立初心相悖，達(dá)不到長期護(hù)理保險(xiǎn)的根本目的，其穩(wěn)定性與長期性難以保證。

18周歲以上全民參保有兩方面優(yōu)勢。其一，如上所述，可以去除商業(yè)保險(xiǎn)公司反向選擇的情況，將長期護(hù)理保險(xiǎn)的設(shè)立目的落到實(shí)處，將福利落實(shí)到老年人群等弱勢人群，完善社會(huì)基本保障體系。

其二，與其說中國面臨著“先老后富”的養(yǎng)老困境，不如把實(shí)際情況準(zhǔn)確地概括為“未備先老／慢備快老”。“人口紅利”逐漸消失，那么養(yǎng)老金增長僅僅基于下一代勞動(dòng)人口的增長和勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高是不現(xiàn)實(shí)的。例如，將國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)移到社會(huì)保障的體制結(jié)構(gòu)在短期內(nèi)是有效的，可能無法支持涉老公共服務(wù)體制的可持續(xù)發(fā)展[11]。在“人口紅利”的最后窗口期，全民參保將更多青年人群、中年人群拉入長期護(hù)理保險(xiǎn)體系中，兼顧代際責(zé)任與代際公平，實(shí)現(xiàn)“后代養(yǎng)老”，提高長期護(hù)理保險(xiǎn)的可持續(xù)性。

（二）籌資方式

“政府補(bǔ)貼+商業(yè)保險(xiǎn)公司運(yùn)營型”模式下的長期護(hù)理保險(xiǎn)由商業(yè)保險(xiǎn)公司主導(dǎo)，容易造成繳費(fèi)率過高而參保率較低的情況。如上所述，若將參保人員的范圍設(shè)定為18 周歲以上全體公民，解決了參保率過低的問題，規(guī)模效應(yīng)使商業(yè)保險(xiǎn)公司盈利率提高，亦提高了商業(yè)保險(xiǎn)公司的獲利概率。但仍需要立法對繳費(fèi)率進(jìn)行規(guī)制，其一是實(shí)現(xiàn)在長期護(hù)理保險(xiǎn)領(lǐng)域關(guān)于籌資方式及繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的“有法可依”；其二為監(jiān)管商業(yè)保險(xiǎn)公司提供制度支撐，維護(hù)商業(yè)保險(xiǎn)公司運(yùn)營的市場秩序；其三亦為公民提供參考依據(jù)，做到“透明投資”，防止腐敗與貪污現(xiàn)象的發(fā)生。

籌資方式應(yīng)由個(gè)人和單位占主導(dǎo)，按比例支付保費(fèi)；未入職的人群應(yīng)分類為在讀人員與待業(yè)人員，由政府根據(jù)實(shí)際情況予以補(bǔ)貼，前者政府提高補(bǔ)貼比例，鼓勵(lì)教育與深造；后者可根據(jù)其待業(yè)年限再予以劃分，前兩年的政府補(bǔ)貼比例相較之后的比例較高，鼓勵(lì)待業(yè)人口及時(shí)就業(yè)。

（三）給付方式

在我國試點(diǎn)實(shí)踐中，給付方式主要有實(shí)物給付、現(xiàn)金給付以及實(shí)物現(xiàn)金給付結(jié)合的三種方式。實(shí)物給付包括定時(shí)上門照護(hù)、機(jī)構(gòu)照護(hù)，即由專業(yè)照護(hù)人員上門照護(hù)或在照護(hù)機(jī)構(gòu)為被保人提供服務(wù)；現(xiàn)金給付分為居家照護(hù)和機(jī)構(gòu)照護(hù)，前者即讓被保人的家人進(jìn)行照護(hù)，后者是機(jī)構(gòu)為被保人提供照護(hù)，但都系直接支付現(xiàn)金給被保人。四川省成都市的試點(diǎn)中，規(guī)定以現(xiàn)金支付為給付方式，并鼓勵(lì)居家照護(hù)，為居家照護(hù)提供75%比例支付，而為機(jī)構(gòu)照護(hù)只提供70%比例支付，從而形成享受長期照護(hù)保險(xiǎn)居家照護(hù)占比82%、機(jī)構(gòu)照護(hù)占比僅為18%的格局，使得失能人員家庭不愿意購買上門服務(wù)，而傾向于家人照護(hù)，導(dǎo)致照護(hù)機(jī)構(gòu)供給不足、難以擴(kuò)展[12]。現(xiàn)金給付以及實(shí)物現(xiàn)金給付結(jié)合，即被保人可以選擇其一給付方式。文章的觀點(diǎn)傾向于在現(xiàn)階段中國，前期在服務(wù)設(shè)施尚未形成規(guī)模、專業(yè)護(hù)理人員不足時(shí)可以現(xiàn)金給付與實(shí)物給付結(jié)合方式，度過長期護(hù)理保險(xiǎn)的起步階段；待服務(wù)配套設(shè)施較為完善、大批專業(yè)護(hù)理人員被培訓(xùn)完成后，應(yīng)統(tǒng)一采取服務(wù)給付方式。原因有二：其一，統(tǒng)一采取服務(wù)給付方式能在短時(shí)間內(nèi)推動(dòng)我國相關(guān)設(shè)施的建設(shè)及相應(yīng)人才市場的發(fā)展，對于照護(hù)機(jī)構(gòu)等可形成規(guī)模效應(yīng)，降低運(yùn)營難度及風(fēng)險(xiǎn)；對于照護(hù)人才培養(yǎng)，人才的巨大缺口會(huì)促使相關(guān)專業(yè)護(hù)理人員的快速培養(yǎng)和發(fā)展，亦間接拉動(dòng)就業(yè)。此舉加快長期護(hù)理保險(xiǎn)落地，有利于我國照護(hù)體系的完善與發(fā)展。

其二，若長期采取現(xiàn)金給付方式，監(jiān)督難將成為一大阻礙——很難保證該福利使得老年人群等弱勢群體真正受惠于此。家人照護(hù)由于環(huán)境私密，且可能存在合意收取保費(fèi)，但不予家人照護(hù)真正實(shí)施的情況。另外，照護(hù)人與被照護(hù)人之間可能發(fā)生家庭內(nèi)部矛盾，并非僅僅系經(jīng)濟(jì)矛盾，可能還包括家庭情感矛盾等，不同于服務(wù)給付方式可輕松更換服務(wù)機(jī)構(gòu)或服務(wù)人員，故家庭內(nèi)部矛盾亦影響家人照護(hù)效果。故實(shí)物給付方式能更好實(shí)現(xiàn)被保人的權(quán)益，將保費(fèi)真正落在實(shí)處，亦能更好推進(jìn)長期護(hù)理保險(xiǎn)在我國落地生根。

五、結(jié)論

2016 年試點(diǎn)到2020 年深化試點(diǎn)，我國探索了一些長期護(hù)理保險(xiǎn)制度的經(jīng)驗(yàn)，其在我國亦取得一定成效。長期護(hù)理保險(xiǎn)作為我國社會(huì)保險(xiǎn)的組成部分，在保障弱勢群體特別是老年人群體上具有重大意義，其單獨(dú)立法系社會(huì)發(fā)展所趨。以北京市海淀區(qū)試點(diǎn)情況為例，仍存在未克服商業(yè)保險(xiǎn)的市場失靈現(xiàn)象、繳費(fèi)率過高而參保率較低等問題。文章結(jié)合國外長期護(hù)理保險(xiǎn)制度的經(jīng)驗(yàn)，就試點(diǎn)過程中暴露的問題予以反思并提出立法建議。

文章提出，社商合作是長期護(hù)理保險(xiǎn)的重要內(nèi)容，將政府部分權(quán)限給予商業(yè)保險(xiǎn)公司，激發(fā)其積極性與活力，有利于提升長期護(hù)理保險(xiǎn)體系辦事效率與服務(wù)質(zhì)量、避免貪污腐敗的發(fā)生。我國應(yīng)將長期護(hù)理保險(xiǎn)參保人員范圍擴(kuò)大到18 周歲以上中國公民；僅以實(shí)物給付方式為限，將福利落實(shí)到被保人本人；同時(shí)籌資方式以個(gè)人及單位繳費(fèi)為主，政府補(bǔ)貼為例外。

本文圍繞社商合作具體問題對長期護(hù)理保險(xiǎn)提出的立法設(shè)計(jì)，試圖解決試點(diǎn)過程暴露的制度問題，促進(jìn)長期護(hù)理保險(xiǎn)制度在我國得以貫徹執(zhí)行并取得長效發(fā)展。