檔案開放利用案件中的法治問題及解決途徑
——以中國裁判文書網130篇文書為分析對象

李宗富 王文博/鄭州大學信息管理學院

近年來，國家對《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）和《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱《檔案法》）等法律法規進行了修訂完善，雖然為公民依法獲取政府信息和利用檔案等提供了堅強的法律保障，但社會實踐中仍然出現了許多公眾因開放檔案利用需求無法得到滿足而將檔案部門訴至法院的案件。對這些檔案開放利用司法案件進行分析研究，不僅有助于推動檔案開放利用、及時發揮檔案的價值和作用，也有助于保障公民知情權，提升依法治檔能力和水平。也有一些學者以中國裁判文書網中的檔案案件為例進行研究，但主要集中于檔案行政訴訟[1][2]、檔案開放利用中公私矛盾司法認定[3]、國家檔案館行政主體資格辨析[4]、《檔案法》的司法適用[5]、法律效力[6]等方面，而借助檔案開放利用司法案件研究檔案法治的成果較少。加之新修訂的《檔案法》已經于2021年開始全面實施，這些都為本次研究提供了一些新的空間。

1 檔案開放利用案件的基本情況

1.1 司法案件來源

截止至2021年12月21日，筆者在中國裁判文書網利用其自帶的高級檢索功能，分別以“檔案館”和“檔案局”為案件名稱進行檢索；另外因本文主題與檔案開放利用有關，相關的案件多為行政案件，所以又以“行政案由”為案由進行篩選，共得到262篇文書，經過仔細審查后得到符合條件且案件內容清晰完整的文書共130篇。因此確定將這130篇裁判文書案件作為檔案開放利用方案的司法審判案例進行分析。

1.2 計量分析

在對案件文書進行梳理之后，對基本情況和一些特征的分析如下。

1.2.1 基本情況

從時間上看，130篇文書的審結時間從2013年到2021年每年都有分布，且案件數量從2015年開始明顯增多，2015-2020年期間審結的案件有125篇，占比96.15%。推測原因可能是新修訂的《中華人民共和國行政訴訟法》于2015年5月1日起施行，立案登記的門檻降低，大量檔案行政爭議通過訴訟方式解決[7]。從審理法院的層級來看，具體分布情況見表1所示。

表1 130篇文書的審理法院層級情況

從案件的審判程序來看，具體分布情況見表2所示。

表2 130篇文書的審判程序情況

綜上，可以看出絕大部分的案件都是由基層人民法院和中級人民法院受理的，審判程序也絕大部分止步于二審。說明基中層法院即可完成此類案件的司法認定，無需訴至高級法院，同時也能證明大多數案件的結果能被審判雙方認同。從案件類型來看，政府信息公開類的案件有61篇，占比46.92%；查閱利用檔案類的案件有49篇，占比37.69%；不履行法定職責類的案件13篇，占比10%；其他類的案件7篇，占比5.38%。其中政府信息公開類的案件占比最高，在很多起案件中，起訴人申請的理由是政府信息公開，其實質卻是檔案利用，但因其程序是按照政府信息公開進行的，所以歸于此類中。檔案查閱利用類案件數量排名第二，此類案件主要內容為原告至檔案館查詢利用檔案，因檔案未到開放年限、檔案涉密等各種原因而遭到拒絕，原告不滿遂提起行政訴訟。不履行法定職責類的案件僅占比10%，排名第三，此類案件主要表現形式為原告向被告發出政府信息公開申請，而被告并未作出回復，于是被原告訴至法庭。其他類案件主要指一些案情復雜，不易劃分類型的案件。

1.2.2 檔案部門勝訴率及敗訴率分析

在130篇文書案件中，檔案部門作為上訴人時，勝訴的案件僅有1件，敗訴的案件有3件，共4件；當社會公眾作為原告或者上訴人時，勝訴的案件僅有7件，敗訴的案件卻有119件，共126件。所以從案件整體角度來看，檔案部門最終取得勝利的案件為120件，占比92.31%，失敗的案件僅有10件，占比7.69%。造成檔案部門勝訴率如此高的原因主要有如下幾點：1、社會公眾在多起案件中混淆政府信息與檔案的區別，導致訴訟時的適用法律錯誤，其請求法院自然也不予以支持；2、在一些案件中，社會公眾所申請查閱的檔案確實屬于未開放檔案，且并未提供檔案形成單位的介紹信，在此情形下訴至法院被判敗訴也是正常。

1.2.3 檔案局（館）是否為適格被告主體分析

由于此項分析要將檔案部門作為上訴人的4個案件排除掉，還要在余下126個案件中將被訴主體分為檔案館和檔案局兩類，所以具體分布情況見表3所示。

表3 檔案局（館）是否為適格被告主體統計表

如表3所示，在130件案件中，認為檔案局（館）非行政訴訟適格被告的有21件，占比16.67%，其中有18件都是檔案館作為被告或者被上訴人，認為檔案局（館）是行政訴訟適格被告的有86件，占比68.25%，其中有72件是檔案局作為被告或者被上訴人。可以看出在司法認定中檔案館被認為不具有行政職能，其提供檔案利用的行為也并非行政行為是更為普遍的現象，而檔案局因其檔案行政管理職能也被更多地認為是行政訴訟的適格被告。不明確的案件有19件，占比15.08%，主要是指法院以某法條為由駁回訴訟且并未明確指出檔案局（館）是否為適格被告的案件。

2 檔案開放利用司法案件中的法治問題

2.1 立法方面存在的問題

2.1.1《檔案法》對公民利用制度的保障存在缺失

《檔案法》理應對公民利用檔案的權利作出實質性的保障，然而從實踐來看很多時候這種保障是缺失的。一方面部分檔案的密級限制過高，從而影響了檔案的開放與利用；另一方面《檔案法》規定檔案由檔案館保存，公民可以根據自身需要去查詢利用，但最終開放與否的決定權依然不由社會公眾掌握。如毛作成訴富川瑤族自治縣檔案館一案中，法院認為死亡干部檔案應該不予開放，且認為上訴人查閱毛獻喜的檔案不是出于工作需要，所以盡管上訴人以為其父平反為由申請查閱復制檔案，法院也不予以支持。可以看出盡管該檔案從時間上來看已經過了封閉期，但是由于各項限制，檔案館依舊不予公開利用，足以見得《檔案法》對于公民利用的保障依然存在一定的缺失。

2.1.2《檔案法》在部分事項的處理上缺乏可操作性

在選取的案件樣本中，在多起案件中公民向檔案部門申請政府信息公開，而法院認為原告申請的信息屬于檔案，不屬于《條例》的調整范圍，于是駁回了原告的起訴。此類案件中的原告混淆了檔案與政府信息的界限，固然有社會公眾自身對法律不甚了解的原因，但是也存在《檔案法》沒有對此類情況如何處理作出規定的原因。當政府信息歸檔保存進檔案室之后，就轉化為了檔案，此時的檔案和政府信息之間存在交叉，但《檔案法》對檔案和政府信息也沒有進行明確的界定[8]，就易導致公民產生錯誤的理解。足以見得舊《檔案法》在一些事項如何具體處理上缺少明確說明，造成了不少爭議。當然在2020年新修訂的《檔案法》中規定在檔案移交期限屆滿之前，涉及的政府信息公開事項由作者或者保存單位來辦理，在移交期限屆滿之后，涉及政府信息公開事項的檔案要按照檔案利用規定辦理。如此一來，上述原因引起的糾紛就會大幅減少。

2.2 司法方面存在的問題

2.2.1不同法院之間對于檔案館是否為行政訴訟適格被告判罰不一致

此種情形主要表現為面對被告主體同為檔案館的不同案件中，有的法院認為檔案館是適格被告，有的則認為不是。在許多被告主體為檔案館的案件中都認為檔案館并非是行政訴訟的適格被告，因為其無任何行政管理職能，其提供檔案利用的行為也并不屬于行政行為，例如袁會祥與北京市平谷區檔案館行政糾紛一案和梁妹英與中山市檔案館政府信息公開一案。而在王子高訴被告彭水苗族土家族自治縣檔案館行政行為違法一案中，法院卻認為檔案館因依法負有向社會提供檔案信息資源的義務，所以是本案行政訴訟的適格被告。這種不統一的判罰會造成公民對司法權威的質疑，同樣會對公民的檔案利用需求造成不利影響。

2.2.2 部分法院在裁判中存在事實認定、法律適用錯誤的情況

在孫漢庭訴南通市港閘區檔案館政府信息公開一案中，被告港閘區檔案館在庭審中主張檔案館是文化事業機構，不屬于政府信息公開的主體。但是法院卻認為區檔案局是履行行政管理職能的事業機構，而港閘區檔案局與港閘區檔案館實際為同一單位，所以被告是條例的適用對象。實際上這就是一種事實認定錯誤，該案件是在2015年審判的，雖然在當時的背景下我國實行的是“局館合一”的檔案管理體制，但是《檔案法》也明確規定檔案局行使國家檔案行政管理權力，履行行政管理職能，而檔案館是事業單位，因此將檔案局館混為一談是不正確的。當然也正如邢變變在文章中所言，這種檔案局館混淆的例外情況在后機構改革時代“局館分開”的體制之下也將不復存在[9]。

2.3 執法方面存在的問題

2.3.1 檔案主管部門執法不嚴導致檔案部門出現不履職現象

此類問題主要表現是檔案主管部門在平時執法過程中對于檔案部門培訓不足，對于違法現象沒有及時進行制止，導致檔案部門在收到社會公眾的政府信息公開申請時，沒有進行回復造成了不履職現象的發生。在康宏通訴重慶市檔案局未履行職責一案中，原告向被告檔案館申請政府信息公開，被告認為原告申請的內容為檔案，不屬于政府信息公開的主體，于是沒有選擇進行回復。對此法院則認為根據《條例》第二十一條的規定無論是何種情形，行政機關均需要對政府信息公開申請進行回復，履行告知的義務，重慶市檔案局不回復的行為就構成了不履行法定職責。類似的案件還有上訴人沈陽市檔案局與湯學勤政府信息公開回復一案，檔案部門均因為未對政府信息公開申請進行答復或答復不規范，而被判行政不作為。多起案件足以說明檔案主管部門在平時執法中并未做到執法必嚴，如果檔案主管部門對于違法現象嚴厲懲罰，相信不會有如此多的檔案部門因未履行回復義務而被訴至法庭。

2.3.2 檔案主管部門執法不力導致檔案部門出現文件收集不齊全的現象

此類問題主要表現為檔案主管部門對于部分檔案部門的檔案管理情況檢查力度不足，導致其在工作中存在文件收集不全、歸檔程序不規范等問題，進而造成公民合理的檔案利用需求無法得到滿足。如唐海訴達州市城鄉建設檔案館一案，原告唐海認為被告達州市城鄉建設檔案館未提供原告購買的某商業用房的設計、竣工圖紙原件，其行為侵犯了原告合法權益，便依法提起行政訴訟，被告辯稱已向原告提供全部的資料，至于沒有原告所需文件，則是屬于移交單位的問題。法院則認為原告購買的房屋在驗收合格后，已經交付了使用，其房屋的工程文件應當是完整的，但是被告無法提供原告需要查閱的文件，其行為是違法的。對于本該存在于檔案館的文件，檔案館卻沒有原件，說明檔案館在接收檔案的過程中沒有完全按照程序辦事。也反映出檔案主管部門在執法中存在疏漏，在對檔案管理情況進行檢查時并未及時發現問題，才會導致公民合理的用檔需求無法得到滿足。

2.4 守法方面存在的問題

2.4.1 部分社會公眾檔案法律知識匱乏

此種問題主要表現為社會公眾對于《檔案法》《條例》存在誤讀，對于法律的具體條文缺乏理解，無法完全做到遵守法律條文進行起訴，導致在訴訟中敗訴而歸。例如紀愛美訴如皋市檔案局、南通市檔案局政府信息公開一案中，原告向被告申請政府信息公開，要求公開“查詢《龍游湖委托合同》需要哪些手續及法律依據”，被告遂作出回復，原告對回復不滿，于是提起行政訴訟。在法院最后的審判中，認為根據《條例》第二條規定：“政府信息是行政機關在履行職責過程中制作或獲取的信息”，而原告的申請公開行為實際上是一個咨詢申請，當然也就不屬于《條例》的調整范圍。從上述案件中可以看出部分公民的法律知識比較匱乏，檔案法制教育缺失，公民無法正確地進行政府信息公開申請，進而造成訴訟被駁回。

2.4.2 部分社會公眾存在濫用訴權行為

此類問題具體表現為部分社會公眾不遵守法律，對于法庭審判結果毫無敬畏之心，在自身不合理的需求遭到拒絕后多次重復上訴，造成濫用訴權，浪費公共資源。最典型的案例為胡政訴杭州市檔案局、浙江省檔案局一案，原告胡政對被告杭州市檔案局作出的《政府信息公開告知書》和浙江省檔案局作出的《行政復議決定書》不滿，于是向法院提出行政訴訟，杭州市檔案局辯解道：“……所申請的醫療機構歸檔情況非本機關制作，且非衛生健康公共事業單位在提供診療等社會公共服務過程中制作、獲取的信息，非本局公開范圍。”根據法院審理后查明二被告作出的回復并無不當，原告胡政的申請不具有法律依據，且原告先后提起過十多次行政訴訟，頻率和數量遠超正常范圍，此種制造出大量行政訴訟案件的行為空耗司法資源，屬于典型的濫用訴權。

3 檔案開放利用司法案件法治問題的解決途徑

3.1 立法層面

3.1.1《檔案法》應加強對公民檔案利用權利的保障

目前《檔案法》對于公民檔案利用權利的保障存在缺失，關于部分檔案密級過高影響公民利用的情況，立法者可以考慮規定為不同的檔案設計多級開放期限，對于密級不高的檔案也可以相較于之前更早地提供給公民利用。另外也可以在法律中規定縮小檔案的開放審核單位，以件為單位進行開放，這樣可以避免因某份檔案密級過高而造成整卷檔案不予開放現象的發生。另外《檔案法》的修訂也應將公民保護檔案的義務與利用檔案的權利放在更加平等的地位，對檔案的開放主體進一步明確[10]。同時當公民利用檔案的權利受到侵犯時，要有更加合理的救濟制度來保護公民的權利，例如假若《檔案法》明確規定了公民感覺自身檔案利用權利受到侵犯時，可以對檔案館提起行政訴訟，那么就可以避免上述許多案件中的爭議，公民的利用權利也就能得到及時的救濟[11]。當然，在新修訂的《檔案法》中明確了檔案開放審核的主體職責，也建立了公民檔案利用權利的行政救濟制度，在一定程度上都加強了對公民利用檔案權利的保障，這是一種積極的信號，希望能夠在之后進一步增強。

3.1.2《檔案法》的可操作性要進一步增強

《檔案法》可以適當多根據援引《檔案法》的司法案例，針對其中一些在司法中存在的爭議，對法律條文進行細化，使其可操作性得到進一步增強。舊《檔案法》因對部分事項的規定比較模糊，所以在司法案件中產生了一些爭議，但隨著新修訂的《檔案法》對檔案開放審核的主體職責進行了明確，對涉及政府信息公開事項的檔案如何進行利用也作出了明確說明，許多之前的爭議也就不復存在。另外，從司法實踐來看，在許多同時涉及檔案開放利用和政府信息公開的案件中，法院對于《條例》的援引要多過對《檔案法》的援引，也可以從側面看出《檔案法》對于如何具體操作缺少說明。盡管新《檔案法》對于一些問題的主體責任、如何操作進行了明確規定，但仍然希望《檔案法》能夠在可操作性方面向《條例》看齊，對于涉及開放利用、檔案執法監督等方面內容進行進一步的明確，從根本上來提升《檔案法》的可操作性，使得《檔案法》成為善治的良法。

3.2 司法層面

3.2.1 各地各級法院應統一判罰標準

在上文中出現的不同法院對檔案局（館）是否為行政訴訟的適格被告存在爭議，此類爭議主要還是集中在檔案館身上，這說明各地各層級法院暫時還未對此問題達成一致的意見，這種判決會使公民對法院的權威產生懷疑。關于檔案館是否為行政訴訟的適格被告目前學界還存在不同的看法，筆者認為學者王惠和胡文苑對此問題的結論更為合理，二位指出檔案館在履行收集管理等職能時具有主體資格，可以成為行政訴訟被告[12]。所以各地各層級法院在之后的司法審判中也可以按照此種理解來進行判罰，這樣就可以做到判罰標準的統一，杜絕同案不同判現象的發生。另外最高人民法院對于存在爭議的案件還可以通過發布指導性案例的方式，來幫助各級人民法院對此類案件進行規范指導[13]，有了更具權威性的參考案例，各地法院在進行審判時自然也能統一判罰標準，同時也能避免對法律條文的生搬硬套，有利于維護法律的權威。

3.2.2 各地各級法院應多組織《檔案法》專題學習

從上述問題來看，各個法院對于《條例》的援引更為精確，而出現的一些事實認定錯誤則是與對《檔案法》了解不足有關。法院的司法活動并不是一成不變的，其需要不斷地與時俱進，且從事司法審判的人員需要對法律條文有正確清晰的認知，只有這樣才能最大限度地減少錯誤。所以法院可以多組織法官、書記員等開展《檔案法》專題學習，學習《檔案法》的主要內容和各項條款；學習《檔案法實施辦法》、本省市的檔案管理條例等，通過學習來實現《檔案法》在工作中的落實，不斷地把學習成果體現在司法審判實際當中，這樣一來也就能減少判罰錯誤情況的發生。

3.3 執法層面

3.3.1 檔案主管部門要做到執法必嚴

檔案主管部門要嚴格按照檔案法律法規進行執法監督，對于違背法律規定的行為要進行嚴格處置，對于不履行法定職責的行為要嚴肅處理。同時，檔案主管部門要建立一支高素質的執法隊伍，對執法人員加強業務知識培訓，使其能做好對檔案事業的統籌規劃和對檔案工作的指導監督，使其會執法、敢于執法。在上文提到的案例中，如果上級檔案主管部門能做到執法必嚴，對檔案部門不履行法定職責的行為進行應有的懲罰，那么也就不會有多起檔案部門與社會公眾發生糾紛的案件產生。所以檔案主管部門要杜絕“不作為”現象的發生，杜絕檔案行政執法流于形式，要正確運用行政強制、行政處罰等措施，堅決杜絕“睜一只眼閉一只眼”的懶政行為，要嚴格按照執法程序對違規行為進行處置，如此一來才能維護檔案法律的尊嚴，促進檔案執法工作的有效開展。

3.3.2 檔案主管部門要加強行政執法檢查力度

檔案主管部門應加強對檔案館的檔案收集、整理、保管等情況的檢查力度，對于檔案館在工作中存在的文件收集不全、歸檔程序不規范等問題要及時進行糾正。這就需要檔案主管部門制定文件對行政執法檢查的時間、對象和要求作出明確的說明，同時在檢查中要加強對被檢查對象的檔案法律宣傳和業務指導，對于工作中存在的不足要明確提出整改內容和要求。在上文中提到王子高訴被告彭水苗族土家族自治縣檔案館一案中，原告申請開放的檔案已經形成了32年，按照《檔案法》的規定，從時間上來看已經屬于開放的范圍，但是被告檔案館堅持認為此檔案屬于不開放范圍，于是被法院判敗訴。可以看出該檔案館沒有認真履行職責，并未定期公布應開放檔案的目錄，對封閉期已滿的檔案也沒有做好開放審核鑒定工作，因為自身的工作失誤才會被訴至法庭。從案例中足以見得部分檔案館在工作中仍然存在疏忽，所以檔案主管部門還是要加強行政執法檢查的力度，確保管轄區域內的檔案工作能夠正常開展。

3.4 守法層面

3.4.1 要加強社會公眾檔案法治教育

部分社會公眾對于《檔案法》和《條例》認知不足，在進行政府信息公開申請時存在申請內容不當等現象，社會公眾在此條件下發起的行政訴訟自然也多是敗訴而歸。所以檔案部門和相關政府部門應加強《檔案法》和《條例》的普法工作，創新普法形式，使用新媒體等更高效的手段向社會公眾進行普法，既要注重效率也要注重質量。社會公眾應該自覺加強對法律條文的學習，這有利于增強自身的法律意識，能幫助公眾自覺遵守法律，進而減少檔案部門與社會公眾之間的誤會。社會公眾要在合理的范圍內維護自身知情權和檔案利用權利，同時搞清楚起訴對象是否合格、自身在進行政府信息公開和檔案查詢時程序是否合格。切勿一旦自身的需求無法得到滿足便無理地提起行政訴訟，這對自身權益的維護毫無益處。

3.4.2 社會公眾要養成檔案守法意識

社會公眾在學習法律條文之后更要養成守法意識，依法辦事，對于法院、檔案部門有正確的認知，不要抱有過大的敵意，切勿認為公共部門在司法中沆瀣一氣，要學會規范自身的行為。當公眾合理的需求被侵犯時，完全可以拿起法律武器維護權益，當需求不合理時，也要杜絕采取不理智的行為。在上文中提到的案例中，部分社會公眾一旦自身用檔需求無法得到滿足便發起數十次行政訴訟，這是濫用訴權的表現，會對公共資源造成極大的浪費。所以社會公眾一定要做到從內心深處去認可檔案法律法規，從而自覺主動地遵守檔案法律法規，只有將對檔案法律的遵守內化于心，才能自覺維護法律的權威，做到外化于行，進而減少各種不合理的行為。