四川涉藏地區社會治安防控存在的問題及對策

李克建，馮榮

習近平總書記在中央第七次西藏工作座談會上指出“做好西藏工作，必須堅持中國共產黨領導、中國特色社會主義制度、民族區域自治制度，必須堅持治國必治邊、治邊先穩藏的戰略思想，必須把維護祖國統一、加強民族團結作為西藏工作的著眼點和著力點，必須堅持依法治藏、富民興藏、長期建藏、凝聚人心、夯實基礎的重要原則，必須統籌國內國際兩個大局，必須把改善民生、凝聚人心作為經濟社會發展的出發點和落腳點，必須促進各民族交往交流交融，必須堅持我國宗教中國化方向、依法管理宗教事務，必須堅持生態保護第一，必須加強黨的建設特別是政治建設。”［1］這一指示強調了以西藏為代表的涉藏地區安全的重要性。藏不穩則國不安，涉藏地區的安全與穩定是國家的核心利益所在。四川涉藏地區作為全國第二大涉藏地區，具有獨特的地理區位，其安全與穩定與國家的安全與穩定息息相關。因此，必須堅持貫徹落實習近平總書記的指示精神，切實維護涉藏地區社會穩定，保障人民安居樂業，提升群眾幸福指數。

當前，“境內和境外相互勾結、軟對抗和暴力破壞相互配合，人民內部矛盾和敵我矛盾相互交織，虛擬社會和現實社會相互作用”［2］為特點的分裂活動還時有發生，涉藏地區的反分裂、反滲透任務艱巨而繁重。為適應復雜多變的涉藏地區社會治安形勢，提高社會治安防控能力，加快建立完善社會治安防控體系迫在眉睫。四川涉藏地區社會治安防控體系是創新當地社會治理的關鍵要素，構建嚴密的立體化、信息化治安防控體系，筑牢反分裂、反滲透的銅墻鐵壁，立足抓小、抓好、抓早、抓快，才能牢牢把握反分裂斗爭的主動權，才能切實維護好涉藏地區社會穩定，進一步增強涉藏地區人民群眾的安全感［3］。

檢索發現，圍繞社會治安防控體系建設問題的研究主要體現在以下三個方面。一是對治安防控體系概念和基本原理的研究。國內學者對治安防控體系的基本原理進行了深入研究。比如《論社會治安防控體系建設》一文論述了治安防控體系的基本概念和基本特征，提出了治安防控體系的三大核心主體，即社區防控、巡邏防控和刑偵防控。《社會資本：治安防控體系構建新范式的探索》一文提出了社會治安防控體系市場化、現代化和互動性的三大特征。二是對治安防控體系模式的研究。對于治安防控體系模式的研究，《全球化進程與我國社區犯罪防控體系研究》一文從社區犯罪防控的角度論證了不同模式對于當代中國社區犯罪防控體系構建及運行過程的利弊。《社會治安防控體系建設研究》一文中較為詳細地介紹了國外社會治安防控體系模式，提出了中國社會治安防控體系模式的建設思路和基本框架。三是對涉藏地區社會治安防控體系進行研究。綜合分析現有的治安防控體系的研究成果可以發現，現有的社會治安防控體系研究大多是從公安機關的角度來進行論述的且多為城市治安防控體系的建設研究，而關于涉藏地區社會治安防控體系的研究極其有限。涉及涉藏地區社會治安防控問題的研究主要有安福強、楊萍慧的《藏區社會治安防控體系建設的實踐與思考——以甘肅甘南藏族自治州為例》、周蓉的《拉薩市社會治安防控現狀研究》、史永秀的《對完善民族地區寺院社會管理的的思考——以海北州完善寺院社會管理為例》、安富強的《創新社會治安防控模式努力推進平安藏區建設——以甘肅省甘南藏區平安建設為構想平臺》，以及田顯俊、屈德平的《藏區治安防控體系建設》①等，其研究重點主要是人防、物防和技防等體系建設問題，且研究內容的理性思維及與現實新情況的結合度存在一些不足。本文在借鑒前人研究成果基礎上，并結合筆者在四川涉藏地區職能部門參與具體工作的實踐，著眼于提高四川涉藏地區預測、預警、控制和防范的能力，擴展了研究視角和多層次，強化了體系化思維，從防控力量、防控手段及防控機制等方面提出具體的更有針對性的措施。

一、當前四川涉藏地區社會治安防控存在的問題

近年來，四川涉藏地區堅定以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹新時代黨中央的治藏方略和四川省委涉藏工作部署，在省委、省政府和州委的堅強領導下，積極推進社會治理，呈現公平普惠、和諧互助、安定有序的生動局面，社會大局更加穩定，民族團結更加緊密，宗教管理更加規范，安全形勢更加平穩，平安創建取得歷史性成效。但是，對標國家關于社會治理社會化、法治化、智能化、專業化的標準和治理體系成熟、定型、高效的目標，四川涉藏地區社會治安防控工作還存在一些短板和弱項。

（一）基層社會治理短板較多

當前四川涉藏地區農村基層防控體系仍不健全。網格化服務管理的作用已經為實踐所證明，但四川涉藏地區除中心城鎮和一些重點鄉鎮網格劃分較細并配備專職網格員外，廣大農村多為一村一格、一格一員，且網格員多為兼職，難以有效覆蓋。“雪亮工程”仍處在不斷完善階段，已建成的使用率不夠高，效能尚未充分發揮，人防、物防、技防沒有很好地有機結合起來，可防性案件的發案比重仍然偏高。同時，有的村級組織作用發揮有限［5］。有的農村基層黨員老齡化問題較為突出，干部選任有任人唯親現象，村委會干部選擇面小、難度較大，影響了村級組織特別是村黨支部戰斗堡壘作用的發揮。部分村組干部素質偏低、福利待遇缺乏保障，工作積極性不高，加之工作經費捉襟見肘，村委會在群眾中的威信受到影響。

（二）相關部門的協同合力未充分凝聚

首先，執法辦案協作亟需加強。部分基層公安機關在執法過程中心存顧慮，對一些共性問題往往持觀望態度，對涉嫌違法的纏訪鬧訪人員處置力度不夠。在打擊盜搶機動車違法犯罪中，有的案發地公安機關存在要車不管人現象，沒有將違法犯罪分子繩之以法，助長了其囂張氣焰。其次，由于基層工作任務繁重，一些干部疲于應付，難以主動配合相關部門解決社會治安防控問題。特別是在網格化服務管理方面，有的未真正把自身擺進去，工作缺乏主動性。再次，執行難是四川涉藏地區長期以來未破解好的問題，一些案件包括涉法涉訴問題經法院審判后，當事人明明已經勝訴，卻往往是“贏了官司輸了錢”，“司法白條”極大地損害了法律權威，客觀上加劇了“信訪不信法”的現象。究其原因，相關部門缺乏密切配合是重要因素之一。最后，在法制宣傳教育方面，個別地方和基層單位流于形式的問題較為突出，方式上滿足于擺攤設點、制作專欄、懸掛橫幅、發放資料，內容上千篇一律，宣傳教育效果難以提升。其原因在于有關部門各行其是，未統一規劃，未充分整合宣傳教育資源。

（三）智慧警務打造滯后

首先，四川涉藏地區智慧警務建設主要依靠政府資金投入，由于諸多因素影響，雖然前期有較為明確的長遠規劃，但是資金存在缺口，后續資金不到位，因此，數據升級改造無法如期順利完成，限制了智慧警務的發展。其次，數據資源尚未做到完全整合。已建成的智慧警務體系中，各專業警種所接觸、使用的數據類型不同，密級不同，無法做到完全共享。還有，來自社會其他渠道的一些數據資源較少，能接入的社會上的其他數據資源往往存在不詳細、接入有延時、無法實時訪問等問題。再次，數據資源的質量不高。目前智慧警務系統中的數據有不少是從以前的系統、平臺內抽取過來的，由于平臺兼容性不同、數據錄入的方式不同、數據錄入的標準差異，因此有部分數據的可用性不高。平時參與數據錄入采集的基層民警缺乏業務培訓工作，導致錄入數據要素不全，難以直接在實戰中發揮作用。最后，數據深度應用效果不佳。一些民警認為智慧警務平臺就是一個大一點的信息查詢系統，在使用時如果直接能查到自己想要的信息則好，如果無法直接查詢到，則不會利用平臺提供的各類技術功能進行進一步的分析研判，看是否能獲得自己想要的信息。

二、四川涉藏地區社會治安防控問題的主要原因

（一）治安防控體系建設資源基礎薄弱

部分四川涉藏地區各項事業底子薄、起步晚、欠賬多。首先，從自然環境來看，四川涉藏地區是我國氣候最惡劣的地區之一。而警務工作主要在超過3 千米甚至4 千米以上的高原或高山峽谷中開展，上面空氣稀薄，氧氣嚴重不足，天寒地凍，氣候惡劣，受地形和冰雪的雙重影響，交通不暢，道路艱險。特別是當地自然災害頻發、破壞性強、損失巨大、影響嚴重，警務環境風險高。其次，從人口分布特點來看，四川涉藏地區呈現出高度分散的人口分布格局，具體表現為人口密度低、人口集聚度低。其中，阿壩州總面積為8.42 萬平方千米，2021 年末戶籍總人口約為103 萬人，甘孜州總面積為15.3 萬平方千米，2021 年末戶籍總人口約為113 萬人［4］。這種格局使當地的社會管理難度大增。再次，從警力狀況來看，當地基層公安民警每人擔負著平均警務空間大，警務距離長，警務空間的內在自然特性對警務活動影響突出。上述因素對四川涉藏地區治安防控體系建設的快速推進都構成了制約。

（二）四川涉藏地區特殊社會生態形成的制約

四川涉藏地區特殊的人文歷史涵育了迥異于內地的社會生態。一是藏傳佛教影響根深蒂固。四川涉藏地區經歷了長期的政教合一歷史，藏族民眾深受藏傳佛教的熏陶，藏傳佛教教義已植根于他們靈魂深處。中華人民共和國成立以來，黨中央和涉藏地區政府堅持惠民生聚民心，積極落實各項惠民政策，極大地提高了藏族人民生活水平。但受藏傳佛教不重今生重來世的價值取向左右，藏族民眾對“神”的崇拜遠遠高于對“錢”的需求，加之宣傳教育工作相對滯后，部分藏族民眾對當地黨委政府的認同度和感恩心并未隨著民生的改善而得到足夠增強。二是民族分裂思想和狹隘民族意識在僧尼、教師、學生、民間藝人等群體中占有一定市場，個別地方狹隘的民族特質化活動屢禁不止，境外達賴分裂集團與境內分裂分子遙相呼應，極少數分裂分子與周邊涉藏地區有過意識形態方面錯誤言行及錯誤思想的重點人勾聯，處心積慮傳播民族分裂思想、挑撥干群關系，實施分裂滲透破壞活動。近年來，其利用微信實施反宣煽動的現象抬頭，時效性更強、覆蓋面更廣、危害性更大，涉案人員波及西藏、四川、甘肅、青海等省區。三是四川涉藏地區地處偏遠，相對封閉保守，男人普遍有好勇斗狠的性格，崇尚橫刀立馬，有的衍生出狹隘的“英雄”情結，加之，部分群眾未跟上現代文明發展的步伐，法治意識淡薄，認為“有脾氣”就是有本事，個別地方至今仍有“命價”一說，以民間法則代替國家法律法規，不以偷盜、非婚生育等為恥的流毒未徹底消除，殺人、傷人案件時有發生。同時，四川涉藏地區地廣人稀、文化生活缺乏，部分群眾不時聚眾賭博，由此引發了大量的社會問題。

（三）經濟快速轉型發展打破了原有社會治安防控模式

進入新時代，高質量發展要求各地摒棄過去粗放型經濟發展模式，進行發展模式的創新，實現新時代發展模式的轉型。近年來，四川涉藏地區為解決不平衡和不充分發展問題，大力解決經濟與社會發展的平衡、經濟發展與資源環境的平衡問題，縮小貧富差距，經濟轉型發展如火如荼。在此過程中，社會治安防控工作必然遇到新的問題。一是建設項目觸及民眾利益，致矛盾糾紛和信訪問題突出。當前四川涉藏地區一大批重大建設項目開建，牽動了施工區域及周邊地區各方利益，征地拆遷、勞資合同、材料運輸、炮震揚塵等引起的利益訴求急劇增多。由于前期工作考慮不周全，對可能出現的問題沒有充分預判，應對處置準備不充分，相關利益方往往容易產生矛盾。二是資源權屬糾紛日益凸顯。隨著農村經濟的發展，特別是牲畜的增多、藥材價格的飆升，群眾對草山、藥山等自然資源的爭取加劇，維權意識明顯增強，相關矛盾糾紛時有發生。這類糾紛大多摻雜著民族宗教、歷史遺留問題，導致糾紛難以化解。三是執法司法環境更加復雜。以微信為代表的現代傳媒技術在方便大眾的同時，也為依法治理提出了新要求。一方面，在群眾法治意識普遍增強、對司法公正期望值較高的情況下，面對“人人都有麥克風”的壓力，部分基層政法干警執法辦案的度更加難以把握。另一方面，微信等即時通訊已成為部分違法犯罪分子的作案工具，受現有技術手段限制，監管難度極大，查辦此類案件經常陷入取證難、定罪難的困境［6］。四是部分農村出現空巢化趨勢，農村治安防控能力薄弱。涉藏地區越來越多的農村青壯年外出務工經商，不僅使群防群治工作難以開展，還誘發了農村養老、留守兒童等社會問題，導致農村基層社會治安防控能力弱化。總之，一些利益格局的調整帶來的矛盾糾紛逐步凸顯，給公安機關社會治安防控工作帶來了新的挑戰。

（四）現行體制機制存在“瓶頸”

當前體制機制存在的“瓶頸”主要有四個方面。一是法規體系尚有疏漏。現行法律和司法解釋中對反宣品、傳遞情報等沒有明確界定，對如何鑒定、認定等也無明確規定，導致案件定性難、打擊難。近年來的實踐中，對這類違法犯罪人員往往只能以其他罪名追究刑責，刑期長則4 年、短則2 年，難以起到震懾作用。有的案件鑒定時效差，甚至在嫌疑人羈押期限屆滿時鑒定結果仍未出來，影響了案偵工作。同時，四川涉藏地區在司法實踐中對民族語言翻譯的需求較大，但對翻譯人員資質、法律地位等尚無明確規定，引發諸多爭議。二是考評機制有待優化。政法機關在打擊違法犯罪過程中，不可避免地會招致打擊對象及其親屬的不滿，政法干警工作干得越多得罪的人就越多。在平安建設滿意度測評中，由于對調查對象不加區別，測評結果易受到人為因素的干擾，難以客觀反映干警工作成效，挫傷了基層干警的工作積極性。三是信訪協作機制亟需完善。現行的“三跨三分離”信訪案件“雙通報制”，對出現問題的事發地和所涉人員戶籍所在地各打五十大板，不利于相關地區相互協作解決問題。四是基層工作力量嚴重不足。四川涉藏地區工作戰線長、維穩任務重，當前政法專項編制難以滿足工作需要，政法干警長期超負荷運轉，一些人已不堪重負，加之生活條件艱苦，人才有加速流失之虞。刑事科技、法醫、律師、翻譯等專業人才緊缺，導致案件的辦理動輒需要兄弟地區支援，影響了工作的順利開展。而在基層黨委政府，力量不足的問題同樣突出。

（五）部分民警業務素質存在欠缺

一是當前四川涉藏地區公安機關缺乏藏漢雙語民警，執法工作開展難。公安機關難以有效開展日常法制宣傳等基礎工作，群眾的法制觀念得不到有效提升，有的不配合當地公安民警的日常執法活動，使當地治安基層基礎工作建設停滯不前。二是部分民警缺乏職業責任感，群眾工作能力不強，在開展警務活動、提供社會服務的過程中，不能很好地與群眾實現良性互動和警民聯動，一定程度上影響了良好警民關系的構建。三是涉藏地區公安機關警力相對不足，而每年的各項專項整治工作接連不斷，尤其是重要敏感時期，基層警力資源嚴重短缺，使得大部分民警不得不超負荷運轉。因為長時間、快節奏、高強度、連續加班加點工作，不少民警陷入精神緊張、身心疲憊的狀態。

三、完善四川涉藏地區社會治安防控體系的對策

（一）著力增強四川涉藏地區治安防控力量

社會治安防控工作能否做好，人是決定性因素。要大力加強四川涉藏地區民警隊伍建設，增強涉藏地區治安防控能力、提高民警素質。一是選派熱愛社會治安防控工作、有較強的組織協調能力、較強的群眾工作能力和較好的群眾工作基礎的民警開展治安防控工作。二是加強基層維穩力量建設。適當增加政法專項編制，重點解決公安派出所干警、特警和基層司法助理員的編制問題。對緊缺的專業技術人才，在招錄環節、個人待遇等方面給予政策傾斜，力求招得進、留得住、用得上。三是不斷完善網格化服務管理體系建設，實現涉藏地區網格化管理全覆蓋。在寺廟，推行片區網格精準管理，加強信息化管理切實做到“見圖知房、見房知人、見人知情”。在牧區，創新定居點門牌樓號管理、遠牧點延伸管理、散居點跟蹤管理的社會管理模式，以網格化統攬發展民生穩定和脫貧攻堅，推進網格化管理由村精準到戶，由戶精準到人，定居點、遠牧點、散居點一體化治理，打造牧區網格化服務管理的示范升級版。在農區，應緊緊依托村委會和治保員等群防群治力量、切實發揮網格員治安隱患“信息員”、群防群治“急先鋒”、民生改善“帶頭人”的作用［7］。同時要加大經費保障力度。將網格化服務管理及網格員補貼所需資金納入轉移支付計算因素，并考慮經濟增長水平，形成與實際需求相符的增長機制。

（二）積極推動四川涉藏地區巡邏防控網建設

首先，公安機關要解放思想、大膽創新，有效整合各種資源，特別是加強科技信息化手段建設應用，織密專業巡邏防控網，充分發揮專業巡邏防控的作用。公安巡邏力量是防控體系常態運作的骨干力量，是社會面防控的關鍵支撐，負責對各類目標的輻射覆蓋與巡防守衛。要將巡防大隊、派出所、交巡警、騎警隊等警種部門的力量有效整合起來，推動警力上街，深入牧場和邊界地區，開展武裝巡邏，形成工作合力，進一步明確巡防重點區域、任務和工作要求，加強協作配合，形成整體聯動格局，嚴密防范和嚴厲打擊偷牛盜馬等各類違法犯罪活動。其次，要整合社會資源［8］。整合利用好可供巡邏防控利用的社會資源，堅持“專群結合”，不斷提高巡防工作水平。加強巡防保安隊伍建設，在現階段警力不可能大幅增加的情況下，要將大力開展重要治安力量聯防聯動作為一項長期策略。

（三）廣泛開展法制宣傳教育，提高民眾法律意識

隨著城鎮化步伐的加快，四川涉藏地區社區建設也在不斷完善，但由于城鎮化速度過快，居民法律普及率還達不到要求。他們大多文化水平較低，對法律相關知識知之甚少，這就導致當糾紛產生時他們往往不愿接受公安機關調解，而會糾集宗族親信采取暴力抗法的形式聚眾鬧事，阻礙公安機關的執法活動，危及社會治安秩序。但宗族當中也存在一部分具有一定文化知識、懂政策有法治意識的人。因此，在糾紛發生時公安機關可以直接向當事人及其家族成員宣講政策和法律法規，或者尋求當事人家族中明事理、懂法律政策人員的協助，邀請其代公安機關向家族成員講解，或者讓家族成員知曉不配合調解所要承擔的法律后果，做到及時有效調解矛盾糾紛，維護社會穩定［9］。同時，向居民中有知識、明事理的人宣講法規政策，在帶動他們懂政策、懂法律的同時要求其向家族成員宣講，通過人傳人的方式讓大部分居民都懂法懂政策，營造良好的尊法、守法、用法的氛圍，從而實現破除迷信，提高居民法律意識，維護社會治安秩序的目標。

（四）充分利用科技信息手段，加快視頻監控防控網建設

充分利用視頻監控和其他技術防范系統，積極推動信息科技應用，不斷提高巡防工作的科技應用能力。四川涉藏地區公安機關應當組織專門力量對監控系統建設、應用情況進行調研，在掌握第一手資料的基礎上，根據社會治安防控的實際需求，制定社會面治安視頻監控網建設方案。綜合運用安全防范技術和其他科學技術，對重點單位、重點場所、重點寺廟、敏感區域、治安復雜地區、重要路口等部位進行視頻監控，將采集的圖像按需求傳輸到公安監控中心的綜合系統。根據當地農牧民生產生活季節性特點完善治安重點防控動態機制，對要害部位實施動態監控，從而有效預防和制止違法犯罪及重大治安事件的發生，維護當地社會的公共安全。

（五）深度優化立體化社會治安防控機制

一是以增強社會治安防控整體性、協同性、精準性為目標，突出重點區域、背街小巷等薄弱環節，建立專業力量控街、群防群治力量控點、天網視頻控面、治安卡口控線的防控機制，提升發現能力。嚴格落實普通護照分類集中管理機制，加強護照申領審批，防止出境參加達賴集團“法會”等分裂活動。二是創新實踐“聯戶長+網格化”管理模式，通過完善績效考核機制加強對聯戶長的管理，推動聯戶長分片包干、聯戶組利益共享、聯戶家庭責任共擔與網格員跟蹤管理、貼靠服務相結合，打造基層治理利益共同體。三是要繼續以修訂完善《村規民約》為載體，把不得自焚、舉旗舉像，不參與危安犯罪、不偷不賭、不“鉆帳篷”“浪寨子”等內容結合鄉村實際納入《村規民約》，引導群眾移風易俗。四是壓實屬地管理責任，重點針對邊界地區、城鄉接合部等區域，賓館酒店、出租房屋等治安復雜場所，全面加強治安要素管理，著力健全并嚴格落實旅店業“一人一證、人證合一”、汽車修理“兩證一牌”、汽油銷售“三證一牌”、電解水使用實名登記和人畜止痛藥、麻醉藥處方制、實名登記制等制度，嚴格寄遞物流“三個100%”，從源頭上消除隱患［10］。五是加強民爆物品等傳統領域和新業態安全監管，強化應急救援協調聯動和聯合處置，嚴防發生重特大安全事故。

（六）大力強化四川涉藏地區社會化治安防控體系建設

黨委和政府要把打造社會化治安防控體系建設作為重要工作來抓，加強組織領導，提升建設高度。公安機關作為治安防控體系建設的中堅力量，要充分發揮職能作用，積極整合內部資源，扎實推動社會防控基礎工作。在黨委政府的領導下，明確細化相關部門在社會治安防控體系建設中的職責任務，不斷加強各個部門之間的聯系協作，形成防控合力。不斷增強群眾、企業以及其他社會組織在治安防控建設中的責任，吸引群眾積極參與，形成人人關心、齊抓共管的良好氛圍。

社會治安防控體系建設是一項綜合性的社會公共安全管理系統工程，這一體系運作模式的架構，應集打擊、防范、管理、控制等治安管理諸層面，以網格為單元的社會治安防控體系在前期發揮的作用得到了肯定。但是，社會治安防控體系存在資源整合共享機制沒有完全落實，基礎性制度建設和基礎工作不到位，整體合力還未形成等問題。針對這些問題，公安機關應加強單位、行業場所和社區的管理、完善視頻網絡建設、規范視頻監控勤務，并推動相關部門和單位協同發力形成共治的系統化解決方案。構建起完善的立體化社會治安防控體系才能確保四川涉藏地區社會治安穩定，推動社會的高質量發展［11］。