國家無人機執法規范化問題探討
——限于非軍事執法領域

周達銳，卿漕

一、問題的緣起

無人機（UAV）是“無人駕駛航空器”的簡稱，一般指無人駕駛，自主推進，由無線電遙控或自身程序控制，利用空氣動力承載飛行并可回收重復使用的飛行器。早期無人機發展主要為滿足軍事作戰之需，實現空中偵察、目標攻擊、電子對抗、通信阻斷等功能。伴隨著科技革命與信息化技術的快速發展，無人機應用市場呈現出爆炸式發展趨勢。無人機技術憑借信息化、智能化優勢不僅被廣泛應用于民商領域，亦被執法主體應用于巡邏布防、現場指揮、合成作戰、現場勘查、災區搜救等各類公務活動中。為規范無人機飛行活動，促進其介入行為的正當性、合法性，2018 年1 月，中國民航總局發布了國家空中交通管制委員會辦公室組織起草的《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例（征求意見稿）》（以下簡稱“《征求意見稿》”）。《征求意見稿》基于所有權主體及使用目的的考量，明確了民用無人機和國家無人機的概念邊界，其中第8 條規定：無人機分為國家無人機和民用無人機。民用無人機，指用于民用航空活動的無人機；國家無人機，指用于民用航空活動之外的無人機，包括用于執行軍事、海關、警察等飛行任務的無人機［1］。在非軍事領域，國家無人機被用于道路交通管制、水域安全監測、風險源頭排查、證據追蹤固定等方面的執法活動已成常態。但其涉及的法律規范位階較低、法律系統銜接不暢、執法主體地位不清的隱憂。這不斷沖擊著傳統法律體系。如何加強法律調控，促使無人機執法規范化已是當下不容規避的問題。

《民法典》人格權編通過專章規制隱私權和個人信息保護的形式明定了民事主體所享有的正當權利，規制了法律行為主體的侵權責任劃分。民用無人機對法律主體隱私權、財產權的侵犯業已成為熱門話題，備受學界關注、研究。國家無人機執法活動是國家權力的外在延伸，由此所引發的系列法律問題更是學界關注、研究的重點。筆者通過中國知網以“國家無人機”“無人機執法”等詞條進行檢索，得到39 個結果，采用CiteSpace 進行了可視化分析，結果顯示，學界對國家無人機執法的相關研究主要集中于對無人機執法應用以及執法困境的探討，對國家無人機執法規范化的研究較為鮮見。學界探討了無人機在海洋維權執法、國土空間執法、道路交通管制、水域安全監測以及警務工作等具體領域中的現實應用，一定程度上為本研究提供了較為充足的文獻支撐。此外，有學者探討了無人機執法活動的法律屬性以及監管規制方式。其認為，無人機作為行政主體的執法工具，應當受到正當程序原則的約束，并提出了對無人機執法規制的具體原則，從程序正義及實體正義兩個維度提出了具體的建設路徑［2］。也有學者從無人機法律規制、安全監管以及風險管控等方面，構建了較為完備的無人機管理體系［3］。本文在借鑒上述成果的基礎上，拓展這一研究主題，首先分析了國家無人機規范執法的內在價值，并以考察當前無人機執法現狀為著眼點，切入國家無人機執法活動規范化存在的問題，進而探尋促進國家無人機執法規范化的路徑。

二、國家無人機規范執法的內在價值

（一）降低執法風險及經濟成本

無人機能探觸到人力難以涉足的重要領域，諸如在火場勘驗、毒品搜緝、追擊堵截等執法環境相對惡劣、危險系數相對較高的執法環境時，無人機可替代人力，從而降低安全風險，規避傳統人力執法模式所帶來的次生損害或人為性沖突等隱患。與此同時，無人機的空中執法相較于地面執法而言效率更高。恰如在大型活動安保中，無人機可以通過懸掛超高清成像模塊，實現對某一特定區域風險評估及安全預警。總之，無人機執法雖然面臨一些隱憂，但相較于地面執法所投入的人力、物力、財力，空域執法所帶來的危險和損失往往更小。

（二）滿足公民合理期待

“善治，以近人為始”。公民對執法機關的執法活動擁有較高的心理期待。國家無人機執法活動可以有效滿足公民對執法規范化建設的合理期待。首先，國家無人機介入執法領域，其以獨特的“機器”身份參與到執法活動中，以統一、客觀、理性的執法標準削減了執法主體的自由裁量權，減少了因信任危機帶來的執法阻礙，往往更容易促成公正、真實、客觀的執法目標實現。其次，國家無人機執法活動擁有極低的容錯率，在給予其公正和客觀的同時，非接觸式的理性執法邏輯，有利于避免因人為因素導致的誤判。例如，由于職業倦怠感升高，加之各種偶發因素的影響，少數執法人員在執法活動中可能會采用簡單執法、剛性執法的模式，這容易產生矛盾和誤解。國家無人機的嵌入可以有效規避此種問題的出現。總之，國家無人機在執法活動中借助“機器”身份滿足了社會和民眾對執法規范化的期待，能以極低的偏差率減小失誤和誤解。

（三）補強執法數據

數據價值在于其能夠及時、準確、全面、客觀地為回溯或模擬現場提供基礎性信息源支撐。在傳統人力點、線結合的執法實踐中，執法成效會受到執法人員先入為主思想的影響，有的執法人員在收集客觀數據時往往會不由自主地產生主觀判斷，優先收集其認為較為重要的證據。這可能導致關鍵數據或重要數據的錯誤過濾，進而致使核心數據采集不全，某些數據具有極強的湮滅性，一旦錯失將會給案件辦理帶來不可估量的損失。國家無人機執法最大的優勢就在于，無人機的前端設備可以實時、全面、隱秘地抓取相關數據。此外，無人機續航和識別技術的突飛猛進，實現了由低空域、短續航、近端操控、成像模糊到高空域、長續航、遠程操控、超高清成像的飛躍。這使得無人機設備能更加持久、清晰地記錄中心現場及周遭環境。一方面通過補強地面執法環節未曾收集到的隱性殘留數據，能夠更好的為案件客觀的保留或呈現相關數據，可以有效規避執法人員因疏忽大意而遺失重要證據的情況，并且也可以為串并案提供一定線索。另一方面，對數據進行采集、整理、清洗、分析、傳遞和反饋的流程，可以建立完整的數據挖掘邏輯［4］。國家無人機執法環節所記錄的數據能通過數據挖掘，綜合反映某一區域內，或是某一行業內近期高發的違法行為，能在社會治理中發揮數據預判的先導功能。

三、國家無人機執法規范化方面存在的不足

現今，國家無人機執法規范化建設已然在軍事、海關、警察等國家智慧法治行動層面獲得了良好的社會效益。首先，深度學習、AI 等技術使得國家無人機在編隊式執法中速度和航道控制不偏移、多部門無人機協作執法更加智能高效。其次，無人機多任務復合型模塊嵌入執法模式迫使國家機關相繼建立起職能明確、獨立性高、專業性強的無人機執法部門，也會加快相關頂層設計和規則創新等制度層面的回應步伐。再次，無人機執法手段在規則展示和責任認定效果上的工具理性表征與社會需求，使得法律行為雙方的直接權益得到最佳保護，在減弱傳統執法次生損害發生率的同時實現了執法公信力與執法權威維護。

然而，國家無人機執法行為尚未受到法律的嚴格制約。因此，縱深推進國家無人機執法規范化制度建設具有重大意義。當前，推進無人機執法規范化建設主要面臨著現行法律規范位階較低、法律規范之間銜接不暢、法律人格地位不清的痛點。

（一）現行法律規范位階較低

當前，國家無人機執法活動尚未有位階較高的規范性文件予以規制。現行法律規范多為行政法規及部門規章，其對國家無人機執法活動的規制紛繁其是，導致無人機在低空飛行空域展開執法活動時受到的規范、約束不足。首先，從執法行為的觸發程序上看，由于法律位階較低，行政主體履行職能時，可以在某一特定時空中相對自由地觸發無人機執法行為，可能會脫離制度的嚴格管控。其次，無人機管理的規范性文件僅在某一省級范圍內生效，參差不齊的地方法規和部門規章致使執飛活動各行其是。紛繁復雜的地方立法，使得國家無人機在執法飛行的區域、路線、高度、時長和執法任務等方面難以存在一致性，地方和部門具有較強的自主性。再者，現行的無人機監管框架和現行的法律規則相結合時，顯得捉襟見肘，這就滯阻了國家無人機全國性立法的邏輯建構，地方政府的內部規定導致整體運行模式閉塞，使得無人機執法行為的法律規制建設羸弱。例如，公安、海關、應急部門展開的無人機執法行為，其緊迫性、需求性各不相同，這使得國家無人機的使用主體對無人機執法執飛的空域準入，在程序正義和使用比例上存在著較大的差距。最后，監管制度的嚴格性在適航層面體現更為明顯，無人機適航標準遲遲未出，依照傳統適航標準對于無人機以及無人機零部件進行適航認證不過是錯置情景［5］。總之，地方立法和部門規章由于法律位階相對較低，難以統攝全國范圍內的國家無人機執法活動，要推進國家無人機執法規范化建設，這一阻礙便成為了首要解決的難題。

（二）法律規范之間銜接不暢

法律系統間的銜接一直以來是上位法和下位法、一般法和特別法、立法和執法等領域研究的熱點問題。無人機執法行為引發了關于無人機的法律規范與其他刑事、民事、行政法律規范之間的銜接脫節，這難免造成部分行為責任因法條空白而導致的兜底空白風險。究其原因：其一，無人機執法的法律推理邏輯復雜，其行為的算法模型和自主學習方式使其很難具有相對穩定的決策執行效果、準確的法律認知前提、自主的識別判斷思維。這為無人機執法中不可選擇的法律經驗性創造了客觀條件。其二，在法律規范中，人們一般都特別注重其在不同位階和不同領域的適用和輔佐。但無人機法律規范并不如此，如若無人機在執法過程中，對公民人身安全、財產安全亦或其他權益造成了損害，那究竟應當將責任歸咎于哪個主體？責罰比例又當如何明確？這些問題都還尚未有明確的歸責標準亦或是清晰的法律解釋予以銜接。其三，現行法律規范無法對國家無人機執法過程衍生的法律關系做出精準調控，在國家無人機執法導致的飛行事故和執法瑕疵的事后處置中，無法為“涉飛”事故引發的法律關系做出精準回應。其四，規制無人機執法活動的法律系統因無人機執法超理性的客觀立場，無法滿足公民對于“寬嚴相濟”的政策張力，在觸發效用時難以適應民眾的心理需求。簡言之，傳統人力執法中，執法人員在案件處置中具有較強的主觀能動性，法律權利上也具備較大的自由裁量權，當執法模式轉變為無人機執法后，公民將面對沒有自主思維的機器執法，難以接受因自由裁量削弱所導致的一致性處罰，無法回應公民對人性化執法的期待。總之，現行無人機法律規范難以與刑事、行政、民事等法律系統相互適應，各系統間侵權責任模糊，各主體間的法律關系也難以協調。

（三）法律人格地位不清

法律人格即人成為法律主體（Legal subject）的資格，是羅馬法創設的一套連接生物意義上的人與法律主體的法律技術。作為生物人與法律人的邏輯橋梁，法律人格通過“適格”判斷，以一定的標準將法律主體資格賦予生物人［6］。研究無人機在執法活動中的人格屬性，可以明確無人機執法過程所產生的侵權責任如何歸責，以及法律主體所承擔的責任如何劃分。晚近關于無人機執法行為和結果的法律人格屬性研究尚未成熟，其作為航空器亦或機器人的爭鳴本就較少，加之學者對及其價值一元性或多元性的構造分層并不合理，這便進一步致使無人機法律人格屬性模糊。根據法哲學的人格屬性分析，是否可將人工智能賦能下的無人機執法行為等同于行政主體的行為，是解決此問題的關鍵之處。如若將國家無人機的屬性定義為執法工具，那么，無人機自然將會失去作為執法主體的資格，那國家無人機執法活動中的自適應型主動執法行為將無法解釋。如若將無人機簡單的等同于執法主體，那無人機執法行為的法律主體、法律資格和地位又應當歸向何處？除此以外，無人機執法的權利和義務問題也須建立在無人機法律人格的基礎之上。人權是作為個體的人對于自己基本利益的要求與主張，這種要求或主張是通過某種方式得以保障的，它獨立于當事人的社會地位、行為能力與努力程度，為所有的人平等地享有人權是人之為人的最基本的權利，是一切利益和權利的前提和基礎［7］。可以說，無人機執法的權利和義務屬性問題，在許多時候給法律邏輯的規則通道造成困擾。

四、國家無人機執法規范化的推進

人工智能科學賦能無人機技術更加高效和智慧的算法公式，使得傳統的無人機執法跳出了原來的被動式行為軌跡。無人機執法中的技術嵌入，使得國家權力與公民權利奇妙地呈現出獨特的雙向增長。如何通過法律調適，構建無人機法律體系，推進國家無人機執法規范化是當下時代不容回避且亟需解決的重大課題。

（一）建構全國性國家無人機飛行監管體制

國家無人機執法活動長期以來沒有全國統一的規范性文件予以規制，大多參照民航飛行管理的相關條例執行，缺乏單行的或附屬的法律規定。面對當前國家無人機執法活動中所出現的系列問題，我們亟需建立一套良序運行、國民信賴、高效合法的國家無人機飛行監管體制。其一，明確監管對象及監管原則。國家無人機執法行為的規制應當明確監管對象及監管原則，對于某些涉及國家重大利益的國家無人機執法活動可以不予監管，但要規定其向有關空管部門提前、及時報告，避免由此帶來重大安全風險。其二，對飛行區域進行分級分類。有關國家安全、國家重大利益的重點防控區域內應當禁止所有國家無人機飛行，將場所分級分類，可劃分為禁止飛行場所、授權飛行場所、報備飛行場所、自由飛行場所。其三，應當明確國家無人機生產商的相關責任義務，明定無人機執法過程中的操縱者、觀察者的責任及義務。例如，要求國家無人機執行有關生產標準規范，保證產品質量符合相關標準。國家無人機的操縱者和觀察者有定期接受業務培訓、如實報備無人機飛行狀況、定期展開維修的責任義務。最后，基于公民個人信息保護和私權界限的合理性考量，針對國家無人機執法活動，可以參照相關規定對無人機執法行為進行合理的透明公開。例如，國家無人機在執行非緊急的常規任務時應當將無人機飛行的路線、時間、空間和執飛任務適度公開讓民眾知曉，促使行政行為的合法合理。諸如道路交通執法等民眾容易滋生反感情緒的領域更應做到公開透明，以滿足公民對行政執法的合理期待。與此同時，需要對無人機執法的載荷設備、飛手資質、數據處理和應急方案等作出統一規定，加快出臺《國家無人機執法飛行管理條例》，保障全國范圍內行動一致。

（二）協調各法律系統間的關系

法律系統間的相互銜接，可以使得法律規則在適用時避免陷于無法可依進而“緊急造法”的尷尬境地。協調各法律系統間的關系，能有效使得無人機法律系統健康有序發展，能以法條兜底的方式為各法律系統提供規則適用可能。在無人機法律體系中，法律規范的立、改、廢在促進行業發展的同時，還需要銜接民事、刑事、行政三體系在整個無人機執法鏈條上的具體法律行為與后果。其一，國家無人機法律系統的設定需要同民法系統進行銜接。進一步厘清無人機的民事人格適格問題，以應對國家無人機執法在民法領域的侵權責任劃分。其二，國家無人機法律系統的構建同時也需要同刑法系統進行銜接。風險社會下，違法犯罪手段的多元化致使國家無人機執法在全場景要素下面臨多重挑戰。例如，國家無人機依靠地對空的無線電波進行操控與數據傳輸，黑客等不法分子通過電磁波和計算機系統入侵等手段極易干擾無人機正常執飛，非法竊取社會管理信息和公民個人信息，甚至會嚴重引發國家機密泄露等危害國家安全的行為。此類犯罪行為的出現，必須將無人機法律體系同刑法體系相銜接，對故意犯罪、過失犯罪的雙方依法追究責任。其三，構建國家無人機法律體系必須同行政法系統銜接，國家無人機的執法行為是國家行政行為的延伸，其行為必定將同行政體系相交。協調好無人機法律體系與行政法律體系間的銜接關系，將進一步明確國家無人機執法依據，推進依法行政、依法治國的建設。因而，必須全面協調無人機法律體系同刑法、行政法、民法等法律系統間的法律銜接，不同法律系統間就其本身的法律關系定位和規范目的，選擇設定本系統內的法律責任兜底條款，進一步協調各法律系統間的風險對沖。

（三）厘清國家無人機法律人格地位

對無人機執法法律人格的爭論無外乎三個層面：人權、資格、法律主體。作為同人工智能一樣或是被人工智能賦能的無人機執法行為，其法律人格的有限性是毋庸置疑的，不具備完全的“身份”是機器無法取得完全人格權的原因。當前一段時間，不論是類人型機器人或是無人駕駛航空器，其權利、責任義務等法律主體地位依然含糊不清。筆者認為，無人機執法行為在本質上歸于“人”的思想和視覺在空間及時間上的延伸，其內部的算法邏輯、飛行路徑和信息處理以及意外飛行事故引發的侵權行為，在責任歸屬上應“嫁禍”于操控者和生產者。在大陸法系下，獨立的法律人格需要具備社會存在與法律確認這兩個必須條件，即需要獨立自主地作出意思表示并得到法律明確的確認［8］。法律人格的確認帶來的社會心理和人民情感沖擊是激烈的，現實的哲學和社會基礎并不允許。其一，無人機無法在執法時面對公私權利對抗下執法主體利益的選擇。其二，無人機執法遇到的侵害或訴訟問題無法自主計算和承擔權利義務。其三，無人機執法的工具理性遭遇法律經驗難題和社會情感時無法做出法律上的邏輯解釋和情感交流。因此，無人機在執法過程中并不具備獨立的法律人格地位，其行為是國家執法活動的外在延伸，由此產生的侵權歸責應當由行政主體承擔。

五、結語

當前，我國無人機技術的發展和應用場景覆蓋規模已經步入世界前列，無人機執法的價值不斷推動著社會服務水平提升。國家無人機的執法行為已從簡單的空中巡邏協防、災害預警勘測、信號中繼傳遞和違法犯罪震懾抓捕等行為中開始升級轉換。隨著法律認知模式與法律規則形態的重構，法律的價值觀也將隨之重構，一方面體現為更加高度理性化，另一方面則體現為法律面前人人平等被淡化與解構［9］。無人機執法模式的到來絕非偶然，其方興未艾乃是人類法律發展進步的成功結果。當下，對于無人機執法在權利義務和歸責問題的探討，無論是在執法部門之間還是在學者和民眾之間，尚未有趨同的研究成果產生。無人機法律價值研究更多是包涵或延展在機器人法科學或是人工智能法科學之中。然則，將無人機法律價值和基礎概念的邏輯獨立于人工智能法科學，亦或是機器人法科學終歸是不必要的。將其作為一種航空器進行法律規制還是作為機器人進行法律規制，相關討論并不多見。基于人們對國家無人機的更多的關注，其執法規范化和法律價值問題，法學界和實務部門應不斷推動相關研究。