宅基地“三權分置”中資格權的法理反思與實踐檢視

韓清懷

(山東財經大學 法學院，濟南 250014)

一、問題的提出：宅基地“三權分置”中資格權之爭議

實施鄉村振興戰略，是黨的十九大作出的重大決策部署，而鄉村振興戰略的實施，就必須把制度建設貫穿其中。自2018年中央一號文件明確提出探索宅基地“三權分置”政策以來，宅基地“三權分置”，已成為黨中央穩妥推進并擴大農村宅基地制度改革試點的重要政策抓手(1)2018年中央一號文件提出，完善農民閑置宅基地和閑置農房政策，探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權，不得違規違法買賣宅基地，嚴格實行土地用途管制，嚴格禁止利用農村宅基地建設別墅大院和私人會館。2019年中央一號文件提出，加快推進宅基地使用權確權登記頒證工作，力爭2020年基本完成。穩慎推進農村宅基地制度改革，拓展改革試點，豐富試點內容，完善制度設計。2020年中央一號文件提出，扎實推進宅基地使用權確權登記頒證。以探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”為重點，進一步深化農村宅基地制度改革試點。2021年中央一號文件提出，加強宅基地管理，穩慎推進農村宅基地制度改革試點，探索宅基地所有權、資格權、使用權分置有效實現形式。，也成為各試點地區積極探索農村宅基地制度改革的重要依循路徑(2)趙茜宇、張占錄：《“三權分置”下大城市郊區宅基地退出與再利用優化路徑》，《農村經濟》2020年第12期。，由此引發了近幾年學界高度的學術關注。綜觀有關研究文獻，不難發現，對宅基地“三權分置”中的資格權，在理論層面，究竟應當如何進行闡釋，在立法層面，又如何進行權能配置及表達，學者間可謂觀點紛呈，見仁見智。目前看，有關宅基地“三權分置”中的資格權問題，主要存在四個方面的爭議：一是宅基地資格權派生邏輯之爭；二是宅基地資格權法律屬性之爭；三是宅基地資格權權能內容之爭；四是宅基地資格權取得標準之爭(3)秦勇、張艷慈：《宅基地資格權的法律廓清與制度實現》，《山東科技大學學報》(社會科學版)2021年第1期。。

關于宅基地資格權派生邏輯問題，主要有兩種代表性觀點：一種觀點屬于“宅基地使用權派生說”，該觀點認為宅基地資格權派生于宅基地使用權，是由宅基地使用權拆分而來(4)朱向陽：《論宅基地“三權分置”下的農戶資格權》，《湖北經濟學院學報》(人文社會科學版)2020年第11期。；另一種觀點屬于“集體成員權派生說”，該觀點認為，宅基地資格權派生于農民集體成員權，與農民集體成員權的關系是部分與整體的關系(5)管洪彥：《宅基地“三權分置”的權利結構與立法表達》，《政法論叢》2021年第3期。。

關于宅基地資格權法律屬性問題，主要有兩類代表性觀點：一類屬于“非權利說”，主要認為宅基地資格權是一種身份而不是真正意義上的民事權利，宅基地資格權并不具備權利應有的特定利益要素，其僅意味著利益實現之可能(6)申建平：《宅基地“資格權”的法理闡釋》，《中國社會科學報》2020年3月31日。，或者認為宅基地資格權應界定為宅基地分配取得資格，即宅基地資格權是一種資格而非權利(7)宋志紅：《宅基地資格權：內涵、實踐探索與制度構建》，《法學評論》2021年第1期。。另一類屬于“民事權利說”，主要包括五種觀點：第一種是“宅基地使用權說”，該觀點認為宅基地資格權就是現行法規定的宅基地使用權，是一種用益物權(8)孫建偉：《宅基地“三權分置”中資格權、使用權定性之辨析——兼與席志國副教授商榷》，《政治與法律》2019年第1期。；第二種是“剩余權利說”，該觀點認為宅基地資格權是宅基地使用權人在自己享有的宅基地使用權之上為他人設定有期限限制的使用權(用益物權)之后所剩余的權能(9)李鳳章、趙杰：《農戶宅基地資格權的規范分析》，《行政管理改革》2018年第4期。；第三種是“分配請求權說”，該觀點認為宅基地資格權是農民集體成員享有的一種宅基地分配請求權，涵蓋于成員權之中，強調的是一種身份資格(10)耿卓：《宅基地“三權分置”改革的基本遵循及其貫徹》，《法學雜志》2019年第4期。；第四種是“成員權說”，該觀點認為，宅基地資格權屬于成員權范疇，也符合成員權的構成要素(11)孟秀伶、李國強：《論宅基地“三權分置”中資格權的法律意蘊》，《長春理工大學學報》(社會科學版)2020年第5期。；第五種是“動態判斷說”，該觀點認為，宅基地資格權在宅基地原始獲得、宅基地持有和宅基地流轉的不同階段，其權利性質是不同的，但對宅基地資格權在各階段的具體性質如何，卻又語焉不詳(12)李明秋、李雯：《農村宅基地“三權分置”：內在邏輯、權利性質及權能范圍》，《西部經濟管理論壇》2020年第6期。。

關于宅基地資格權權能內容之爭，主要有三種代表性觀點：第一種觀點屬于“財產與身份二元權能說”。該觀點認為，宅基地“三權分置”中的資格權是財產權能和身份權能的集合，兼具財產內容和身份內容，其財產內容在于使宅基地資格權具有了可占有、使用的權能，并可使占有、使用的權能得以流轉，進而獲得收益，其身份內容在于可使農戶免費享受到農民集體分配的宅基地福利(13)李謙：《宅基地資格權：內涵重塑、功能演繹與內容闡述》，《中國土地科學》2021年第1期。。第二種觀點屬于“請求與豁免二元權能說”。該觀點認為，宅基地使用權主要包括兩項權利內容，一是權利人對集體的請求權，資格權人有權要求集體給與自己一定面積的宅基地，二是取得宅基地使用權之后使用費的豁免權(14)李鳳章：《宅基地資格權的判定和實現——以上海實踐為基礎的考察》，《廣東社會科學》2019年第1期。。第三種觀點屬于“多元權能說”。該觀點認為，分配請求權能、管理權能、知情權能、獲益權能、處分權能和資格權歸屬請求權能這六項權能構成了宅基地資格權的權利核心。

關于宅基地資格權取得標準之爭，主要存在兩類爭議：一類爭議是關于宅基地資格權取得的權利主體之爭，即關于宅基地資格權取得的權利主體是“戶”還是“農村集體經濟組織成員”。有觀點認為，宅基地資格取得的主體是農村集體經濟組織成員，農戶只是獲取宅基地面積的單位而不是獲得宅基地資格權的權利主體(15)程小曼、周為吉、溫漢鋒、葉俊鋒：《“三權分置”背景下宅基地資格權現狀、困惑及其實現路徑》，《江西農業學報》2021年第4期。；也有觀點認為，宅基地資格權的取得主體是農戶。另一類爭議，是關于宅基地資格權取得的判斷標準。有觀點認為，宅基地資格權取得的判斷標準是戶籍，另有觀點認為，宅基地資格權取得的判斷標準，除了戶籍外，還應當考慮其他標準，如經確定后的集體股或土地股、土地經營權(16)李明秋、李雯：《農村宅基地“三權分置”：內在邏輯、權利性質及權能范圍》，《西部經濟管理論壇》2020年第6期。。

由上可見，學界圍繞著宅基地“三權分置”中資格權所產生的各種爭議，是如此之繁多，且在很多問題上難以取得共識，這種現象本身就是非常值得思考的一個問題。從整個民商法制度規范看，實際上有不少民商事權利，要么是資格權，要么與民商事主體資格存在密切關聯，如監護權、繼承權、股權等，但似乎都未曾像宅基地“三權分置”中的資格權這樣，引發了這么多且又難以達成共識的爭議。即使是之前的土地承包經營權“三權分置”中的承包權問題，也未曾引起過這樣繁雜的爭議。關于宅基地“三權分置”中資格權的上述各種觀點，盡管其中有些屬于不符合事實本身的偏見性解釋，理應不予認同，但也有不乏真知灼見者，卻仍然難以引起共鳴，達成共識，其中一個重要原因在于沒有真正抓住宅基地資格權的本質屬性，在理論認識上就難以深入，進而缺乏法理層面有說服力的邏輯證成。因此，為有助于消弭爭議，達成基本共識，進一步推動宅基地“三權分置”制度的完善及其在實踐中得以有效實現，助力鄉村振興戰略的實施，對宅基地“三權分置”中資格權問題，實有進一步進行法理上的追問和深入反思之必要。

二、宅基地“三權分置”中資格權的法理反思

(一)資格與資格權之法理關系辨析

關于宅基地制度改革與鄉村振興戰略之間的關系，當下社會各界已經達成這樣一個普遍性共識，即進一步全面深化農村宅基地制度改革，是鄉村振興戰略有效實施的重要制度支撐?；谶@樣的共識，在中央政策層面，繼實行農村家庭承包地“三權分置”改革之后，又提出了宅基地“三權分置”改革政策，即“落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權”。對該政策進行解讀，不難發現，中央提出的宅基地“三權分置”改革政策，重點在于“適度放活宅基地和農民房屋使用權”，而關鍵則在于“保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權”。就宅基地“三權分置”中的“三權”而言，宅基地集體所有權和宅基地使用權及農民房屋使用權，都比較好理解、把握，但對于宅基地資格權問題卻存有爭議。

在立法上科學合理界定宅基地資格權，需要厘清資格與資格權之間的法理關系。資格是指從事某種活動所應具備的某種條件或者身份等，但不宜由此就得出資格就是某種條件或者身份的結論，因為某些條件也好，某個身份也罷，只是產生或者取得某種資格的前提和基礎，但這個前提和基礎并不是資格本身。由此可見，那些將取得宅基地使用權的資格或者宅基地資格等同于農村集體經濟組織成員身份的觀點，實際上是一種將“前提條件”混同為“前提條件所帶來的結果”的錯誤認識邏輯，應當予以糾正。此外，漢語詞典中沒有資格權這一表達，這意味著，在以往的漢語中，“資格”與“權”很少有直接組合成一個“概念”或者“詞”的漢語表達習慣，如我們經常說“股東資格”“股東權”，但罕有“股東資格權”的說法，我們也可以說“繼承資格”和“繼承權”，但卻沒有“繼承資格權”的說法。由此表明，資格并不等同于資格權，二者應是宅基地使用權制度構建中兩個不同法律含義的概念，不宜混同。以上分析也表明，農民集體成員身份不等同于宅基地資格，更不等同于宅基地資格權。

身份、資格與資格權之間并非是三個完全互不相干的概念，而是存在一定的邏輯遞進關系。從實際情況看，一個人有了一定身份后，才有了一定的資格，而資格意味著一定的利益。有了一定資格后，才可取得乃至保有該資格所指向的利益，如果該資格指向的利益受到了法律保護，那么就產生了資格權。因此，身份是產生資格的前提和基礎，而資格又是產生、取得乃至保有資格權的前提和基礎。在民商事法領域，身份、資格與資格權是三個不同而又存在邏輯遞進關系的法律概念，在理論認識和制度建構中應當予以區別對待、不可混同，以免引起實踐改革的混亂。

(二)宅基地“三權分置”中資格權之生成邏輯

如果以權利生成邏輯的理論路徑為判斷標準，權利的類型大致有以下幾種：一是天賦權利，如生命權等；二是法定權利，如物權等；三是約定權利，如債權等；四是派生權利，如請求權等。一般而言，派生權利是由基礎性權利中所內涵的某種權能萌發派生而來，如用益物權，是由所有權這種基礎性權利中的占有、使用、收益權能萌發派生而來。在這種派生權利的過程中，不需要再設置其他權利派生的條件，只需要法律對該派生權利存在的事實予以確認，即可產生權利派生的法律效果，而且權利的派生性并不影響派生權利的獨立存在性。

從農村土地集體所有的制度產生、發展和演變的歷史以及有關制度文本看，在中央提出宅基地“三權分置”政策之前，農村集體經濟組織成員與宅基地使用權之間的現實邏輯是：盡管集體成員資格是申請取得宅基地使用權的必要條件，但卻并非充分條件，只有集體成員在滿足了申請宅基地資格的條件之后，才有權申請取得宅基地使用權。盡管法律文本中尚無“資格權”這一法律表達概念，但作為一種獨立的顯然不同于集體成員權的一種權利，卻已經實實在在地存在了。從表面看來，宅基地資格權好像派生于集體成員權，但需要特別指出的是，關于取得宅基地使用權的所謂前提和條件，即“資格”，在成立條件上，并非僅有成員資格的要求，還包含著幾個其他條件，如成員的年齡條件、另立門戶的現實需求等(17)關于宅基分配資格認定條件問題，如廣州市增城區人民政府頒布的《增城區農村宅基地管理實施細則(試行)》(增府辦規〔2021〕1號)第十條：符合下列條件的農村村民，在其集體經濟組織享有農村宅基地分配資格：(一)是本集體經濟組織成員；(二)達到法定婚齡；(三)未享受過宅基地分配待遇；(四)原家庭不存在一戶多宅；(五)符合分戶條件。農村集體經濟組織成員資格根據《廣東省農村集體經濟組織管理規定》(粵府令第189號)、參照《廣州市增城區人民政府關于農村集體經濟組織成員資格界定的指導意見》(增府〔2020〕5號)進行認定。，資格成立所需的這諸多條件，在資格權作為一種獨立的權利產生之前，并未作為成員權的權能內容而內涵于集體成員權之內，即使是成員資格也只是取得成員權的前提條件，而非成員權所內涵的一項權能。在集體成員取得宅基地使用權之后，資格權仍然是一種獨立的存在，也并未隨之融入宅基地使用權的權能抑或內涵之中。此外，也存在非集體成員經過集體民主程序后取得宅基地資格權的地方性規定。也就是說，那種主張宅基地“三權分置”中的資格權是由集體成員權派生而來的說法，在法理上是存疑的，因為宅基地資格權是農村集體經濟組織成員基于其成員資格和其他法定條件的同時具備之后，進而向集體等有關組織申請分配法定面積宅基地使用權的權利，但不能由此就想當然地認為該資格權派生于成員權，就像肖像權、隱私權等具體人格權，盡管屬于人格權的范疇，但卻不是派生于人格權的道理是一樣的。

宅基地使用權，作為一種用益物權，一經取得，在其權利內涵中，既無資格的內容或者權能，更無資格權的內涵。那種認為宅基地“三權分置”中的資格權是由宅基地使用權拆分而來的觀點，更是站不住腳，既無邏輯根據，也有悖于客觀事實，不過是對早就飽受法學界批評的“土地承包經營權分離說”之理論的生搬硬套罷了。

基于以上分析可知，關于宅基地資格權的生成邏輯，既不應屬于“成員權派生說”，更不應屬于“宅基地使用權拆分說”，而應屬于一種法定生成邏輯，是國家法律為了滿足集體成員家庭的基本居住需求，基于法定的宅基地申請資格和法定條件，經法定程序而產生的一種獨立民事權利。

(三)宅基地“三權分置”中資格權之法律屬性界定

宅基地“三權分置”中資格權的派生邏輯，對如何認識并界定其法律屬性，具有基礎性決定作用和影響?；趯φ刭Y格權的派生邏輯應是一種法定派生邏輯的理論認識，以及對成員權派生邏輯和宅基地使用權拆分邏輯的反思與批評，再根據民事權利的類型化理論(18)魏振瀛：《民法學》(第六版)，北京：北京大學出版社、高等教育出版社，2016年，第35-37頁。，可對宅基地“三權分置”中資格權之法律屬性作如下界定與分析：

1.宅基地資格權是以宅基地使用權益為內容的一種獨立民事權利。有學者認為在宅基地制度中，資格權是一種特定身份，不具備權利應有的特定利益要素，因而主張資格權并非一項獨立民事權利，無法和宅基地使用權并列進入宅基地“三權分置”的權利結構(19)申建平：《宅基地“資格權”的法理闡釋》，《中國社會科學報》2020年3月31日。，持類似觀點的學者并不在少數。但該類觀點實際上誤解了身份、資格與資格權之間的聯系與區別，錯誤地將三者混同，有悖于民事權利多而性質各不相同的基本認知。宅基地資格權，是以一定的身份關系為前提而享有的權利，但這種權利卻不是以身份利益為內容，而是以指向居住保障性物質利益為內容，即以宅基地使用權益為內容。因此，宅基地資格權，不屬于身份權，更不等于身份，而是一種財產權，一種獨立的民事權利。

2.宅基地資格權是一種相對權。按照民法理論，以民事權利的效力范圍為標準，民事權利可分為絕對權與相對權。絕對權有兩個特征：一是權利人無須通過義務人的行為，自己可以直接實現其權利；二是義務主體是不特定的。相對權也有兩個特征：一是權利人不能直接實現其權利，必須通過義務人的行為，其權利才能實現；二是只能請求特定的人為一定行為，義務主體是特定的人。一般而言，認清事物以及事物之間根本關系的最基本的做法，就是首先要抓住事物的基本特征，然后與其他事物進行比較對照。從宅基地資格權具體實現過程中所展示出的基本特征看，宅基地資格權并不是一種通過權利人自己的行為就可以直接實現的一種權利，而只能請求其所在的集體經濟組織以及基層政府部門依法為一定行為，才可得以實現，其義務主體是特定的。由此看，宅基地資格權是民事權利類型中的一種相對權，但這種相對權與債權又存在不同。對一般債權而言，只要當事人之間存在債的關系，義務人就應依法積極履行其義務，以使債權人實現其債權，否則會有違約責任之虞。但對宅基地資格權而言，宅基地資格權的實現需要權利人的申請而啟動，義務主體不負有主動分配宅基地的義務，因此，盡管宅基地資格權是一種相對權，但卻不是債權。

3.宅基地資格權具有請求權能，但本身不是請求權。宅基地資格權，一經產生，就是一種獨立存在的民事權利，權利內容指向的是居住保障性物質利益，具有相對權的性質，其內涵有請求權能，但其本身并非是請求權。就像債權一樣，盡管請求權是債權的權能，但債權請求權卻并等同于債權本身。

(四)宅基地“三權分置”中資格權之權能內容廓清

既然宅基地資格權是民事權利中的一種相對權，其權利內容指向的是居住保障性物質利益，那么作為相對權的典型代表，債權的權能內容自然應與宅基地資格權的權能內容具有一定的相似性。由此，宅基地資格權的權能內容主要應包含以下幾項：

1.分配請求權能。宅基地資格權人要實現其資格權，取得其所需要的宅基地使用權并在享有使用權的宅基地上建造家庭所需的住房，僅憑借自己的行為，是無法達至目的的，只有通過向其所在的集體經濟組織依法提出分配宅基地的申請，并經法定國家機關批準，才能實現。因此，分配請求權是宅基地資格權的第一權能，從法律效力角度看，正是這種分配請求權能使得宅基地資格權產生了法律上的請求力。

2.分配受領權能。宅基地資格權人，經依法申請后，對農村集體經濟組織依法分配的宅基地使用權，有權予以接受，并在資格權存續期間，享有保有宅基地使用權的權利。分配受領權能是宅基地資格權的本質所在，因為取得宅基地使用權，是宅基地資格權得以實現的最終法律結果。從法律效力角度看，正是分配受領權能體現著宅基地資格權在法律上的保有力。

3.資格權保護請求權能。在宅基地資格權具有可實現的實際條件下，包括集體尚有可用于分配的宅基地，如果權利人依法申請后，有關義務主體卻無理由拒絕其請求，那么宅基地資格權人則可依據資格權保護請求權能，請求國家有關機關，依法提供法律保護和法律救濟。從法律效力角度看，資格權保護請求權能體現了宅基地資格權內涵有法律上的救濟力。

4.適度處分權能。宅基地資格權的處分權能是指權利人能否轉讓其宅基地資格的權能，基于前文的分析，囿于宅基地資格權不是身份權，而是指向宅基地使用權權益的一種物質生活利益，因此該權利具有可轉讓性，但鑒于該權利對權利人而言，指向的是一種基本居住安全性物質保障利益，又不宜允許其完全自由地轉讓，因此應當予以適度限制。從法律效力角度看，宅基地資格權的適度處分權能，在契合了現代社會的流動性日益常態化發展趨勢的同時，也體現了宅基地資格權內涵私法自治這個基本原理在法律上的應用力。

(五)宅基地“三權分置”中資格權之判斷標準界定

宅基地“三權分置”中資格權之判斷標準的界定，是一個規范價值判斷，而非事實判斷。關于宅基地資格權的權利主體，表面看，在實際操作中宅基地使用權均由集體成員個人申請取得，似乎資格權的權利主體是集體成員個人，但實際上，囿于只有具備了分戶條件的集體成員才能提出宅基地申請，而且宅基地使用權一經取得，享受宅基地權益的并非限于申請人本人，而是及于申請人整個家庭。因此，宅基地申請主體僅是以“戶”為生活單位的家庭成員(包括申請人本人)的代表，其所行使的宅基地資格權，來自于他作為“獨立戶”家庭所賦予。在這里需要厘清的一個問題是：農戶宅基地資格權與農戶家庭成員宅基地資格權之間的關系。從歷史的維度看，宅基地使用權的分配標準是“戶”而不是農戶家庭中的成員個人，之前也未曾有過純粹的集體成員個人享有 “宅基地資格權”。從這個意義上講，宅基地資格權的取得和享有的主體似乎應是農戶，但農戶是一個包含了人、物和生活空間的一個綜合性概念，農戶家庭中的成員是宅基地資格權益的真正受益者。這樣看，農戶并不僅僅是一個宅基地分配單位，而應是宅基地資格權的名義權利主體，而宅基地資格權的實際權利主體應是取得宅基地資格并且生活在一起的家庭成員個人。該判斷的合理性在于宅基地使用權制度構建的目的和功能，就是為了保障農民家庭成員的基本居住安全。我國關于宅基地“三權分置”中“保障農戶宅基地資格”的政策表達，合理的解釋應是“保障農戶家庭成員宅基地資格”。

關于宅基地資格權的認定標準，實際上就是申請宅基地資格的標準認定問題。因為有了申請宅基地的資格，也就有了宅基地資格權，根據宅基地資格權內含的宅基地分配請求權能，就可向村集體等有關組織申請依法分配宅基地使用權。在當前很多有關界定宅基地資格權認定標準的觀點中，存在著一個普遍性問題，就是大都把集體成員資格的認定標準等同于宅基地資格認定標準，該觀點流行的主要原因是因為學界普遍把宅基地資格權的法律屬性定位成了集體成員權，由此就簡單化地把集體成員資格看成了宅基地資格，并想當然地把集體成員資格的認定標準，界定成了宅基地資格的認定標準。其實，正如前文所分析的，集體成員資格只是認定宅基地資格的條件之一，而非全部，有成員資格也不一定就有宅基地資格，認定集體成員資格的條件與認定宅基地資格的條件，并非完全相同。尤其需要注意的是，由于集體成員資格的認定屬于集體成員內部問題，一般多由集體經濟組織民主自決。而宅基地分配問題，由于土地資源的特殊性，就不只是個集體經濟組織內部問題，而是涉及到公共利益問題和國土空間規劃利用問題，因此關于宅基地資格的認定標準，應是除了集體成員這個必要條件之外，還設置了其他條件，如分戶條件、年齡條件、性別條件等。

三、宅基地“三權分置”中資格權的實踐檢視

2015年，按照黨中央、國務院的部署，在15個縣(市、區)啟動了農村宅基地制度改革試點，2017年擴大至33個縣(市、區)，期限到2018年底，十三屆全國人大常委會第七次會議表決通過將改革試點再延長一年至2019年底。為了在理論上更深入地理解和把握好宅基地“三權分置”中的資格權問題，也為了有助于澄清實踐中有關宅基地資格權問題存在的些許偏差，對各地已經開展的宅基地“三權分置”試點實踐，實有必要進行法理層面的檢視。

(一)宅基地資格權認定之實踐檢視

關于何為資格權權利主體問題，山東省平度市原則上以公安機關戶口簿所載明的“戶”為單位認定并統一行使權利。但按照山東省人民政府《關于加強農村宅基地管理的通知》(魯政發〔2001〕89號)規定，年滿20周歲的子女且戶口在本村集體的，結合村規民約，可申請按單獨“戶”認定宅基地資格權。符合下列條件之一的人員，具備農村宅基地資格權：一是本集體經濟組織成員；二是將戶口依法遷入本村的非本集體組織成員，經村民會議或村民代表會議通過的；三是其他特殊情形的人員，如就業安置和人才引進等，在不違反法律政策規定的基礎上，根據村民自治原則，經村民會議或村民代表會議討論通過的(20)《山東首本農村宅基地資格權證書平度發放》，http：//news.sdchina.com/special/2018/msxhd211/。。由此看，平度市改革試點中認定的宅基地資格權的權利主體，既有農戶的情形，也有個人的情形，但可以認定為宅基地資格權的個人，并非僅限于集體成員，對于經村民會議或村民代表會議討論通過的非集體成員，也可認定為宅基地資格權人。在廣州市增城區，一方面將符合認定宅基地分配資格的村民認定為宅基地資格權主體，另一方面對如何取得宅基地，又規定了“以成員認定、以戶取得、一戶一宅”的原則(21)《增城區農村宅基地管理實施細則(試行)》(增府辦規〔2021〕1號)第十條：符合下列條件的農村村民，在其集體經濟組織享有農村宅基地分配資格：(一)是本集體經濟組織成員；(二)達到法定婚齡；(三)未享受過宅基地分配待遇；(四)原家庭不存在一戶多宅；(五)符合分戶條件。第十一條：按照“以成員認定、以戶取得、一戶一宅”的原則，具有宅基地所有權的農村集體經濟組織進行農村宅基地分配資格認定，建立農村宅基地分配資格名錄庫(以下簡稱“名錄庫”)。名錄庫內成員才能取得或者受讓宅基地使用權。戶口遷入、遷出集體經濟組織所在地的村民，由集體經濟組織成員大會根據《廣東省農村集體經濟組織管理規定》(粵府令第189號)表決認定其農村宅基地分配資格。。此外，也規定了戶口遷入、遷出集體經濟組織所在地的村民，如何取得宅基地資格。也就是說，廣州市增城區在實際操作中，也是將宅基地資格權權利主體確定為個人，同時又規定了“以戶為標準”的取得原則。浙江省德清縣在試點中將宅基地資格權權利主體確定為村股份經濟合作社社員，并向宅基地資格權人發放資格權登記卡，同時也規定了“宅基地資格權應當以‘戶’為單位認定登記，并以‘戶’為單位統一行使”(22)《德清縣農村宅基地管理辦法》(試行)第十六條：村股份經濟合作社社員依法享有宅基地資格權，是指村股份經濟合作社社員按照法律、法規規定依法取得宅基地的權利。宅基地資格權應當以“戶”為單位認定登記，并以“戶”為單位統一行使(以下簡稱“資格權人”)。 第十七條：村股份經濟合作社應當根據相關規定，以“戶”為單位對本社的社員是否具有宅基地資格權進行認定，認定結果應當在本社內部公示，無異議的，報所在地鎮人民政府(街道辦事處)審核同意后，登記形成《村股份經濟合作社宅基地資格權登記簿》，并為宅基地資格權人發放資格權登記卡。。

從上述考察可知，在各地正在開展的宅基地“三權分置”改革試點實踐中，在資格權權利主體的認定問題上，存在這樣一個共同做法，即基本都遵循了“以成員認定、以戶取得、一戶一宅”原則。與改革試點之前的傳統做法相比較，一個突破性做法是，打破了傳統做法中宅基地資格權只落實到戶而不具體落實到人的規則，創新性地將宅基地資格權確定給農戶家庭中的具體成員。這一創新性做法，為使宅基地資格權實現流轉，在宅基地資格權的權利主體角度，打開了一定的制度空間。

(二)宅基地資格權法律屬性之實踐檢視

宅基地資格權應當具有什么法律屬性，主要取決于該項權利主要關涉到什么性質的權益以及權益內容。對此，從山東省平度市的有關規定看，農村宅基地資格權，是指農村集體經濟組織成員，按照“一戶一宅”原則，依法享有無償使用宅基地的權利。對有宅基地資格權但無使用權的，可向村集體組織申請宅基地；對擁有宅基地資格權，符合城鎮住房保障條件且無法享受宅基地資格權的農戶納入城鎮住房保障系統，符合條件的農戶，可以在宅基地資格權退出后申請公共租賃住房或者按規定享受相應的經濟補償。宅基地資格權單獨設置以后，宅基地使用權不再與集體經濟組織成員身份捆綁(23)《山東首本農村宅基地資格權證書平度發放》，http：//news.sdchina.com/special/2018/msxhd211/。。從廣州市增城區出臺的《增城區農村宅基地管理實施細則(試行)》有關規定看，宅基地資格權人根據其資格權才能取得或者受讓宅基地使用權(24)《增城區農村宅基地管理實施細則(試行)》(增府辦規〔2021〕1號)第十一條：按照“以成員認定、以戶取得、一戶一宅”的原則，具有宅基地所有權的農村集體經濟組織進行農村宅基地分配資格認定，建立農村宅基地分配資格名錄庫(以下簡稱“名錄庫”)。名錄庫內成員才能取得或者受讓宅基地使用權。。從浙江省德清縣有關規定看，宅基地資格權人享有的宅基地資格權益，不僅包括實際的宅基地使用權，還可以憑宅基地資格權憑證向縣申請享受政府住房保障政策(25)《德清縣農村宅基地管理辦法》(試行)第二十條：未取得宅基地的資格權人可以向村股份經濟合作社申請落實宅基地，村股份經濟合作社應當予以解決；在資格權人自愿的基礎上，鼓勵有條件的鎮(街道)和村股份經濟合作社通過建設集體公寓、置換城鎮國有住房等方式，保障資格權人“戶有所居”；在自愿有償的基礎上，允許資格權人退出宅基地資格權。第二十一條：資格權人沒有宅基地且不申請落實宅基地的，可以憑村股份經濟合作社出具的資格權人證明、未取得宅基地證明和放棄宅基地資格權承諾書，向縣申請享受政府住房保障政策。具體辦法另行制定。第二十二條：資格權人未申請宅基地且不愿退出宅基地資格權的，可以申請領取《農戶宅基地資格權票》，資格權人可以憑《農戶宅基地資格權票》申請居住補貼。具體辦法另行制定。。從上述各地對宅基地“三權分置”改革試點探索，不難看出，各地在實踐中均將宅基地資格權創設成為一項與宅基地使用權脫綁，但卻含有宅基地權益或者宅基地替代權益的獨立民事權利，同時，也在無形中淡化其身份屬性，使之成為一項獨立的居住保障性財產權。

(三)宅基地資格權權能內容之實踐檢視

從理論上看，學者間關于在立法層面應當賦予宅基地資格含有哪些權能，意見不一。那么在實踐探索中，各地為宅基地資格權配置了哪些具體權能呢？從山東省平度市的改革實踐看，既然所規定的農村宅基地資格權，是指農村集體經濟組織成員，按照“一戶一宅”原則，依法享有無償使用宅基地的權利。對有宅基地資格權但無使用權的，可向村集體組織申請宅基地。那么這就意味著賦予了宅基地資格權的分配請求權能和分配受領權能。此外，既然宅基地資格已經由利益上升為權利，自然就含有保護請求權能，但由于尚未規定宅基地資格權可以適度轉讓，因此平度的宅基地“三權分置”中的資格權尚未含有適度處分權能。從廣州市增城區和浙江省德清縣的探索實踐看，這兩個地區也未曾明確規定宅基地資格權可以轉讓。但浙江省義烏市于2021年發布了《義烏市農村宅基地資格權益登記工作規則》，其中規定宅基地資格權益登記規則，為農戶通過資格權益憑證實現其宅基地資格權益的質押、有償退出或有償調劑，體現其宅基地資格權益的財產屬性，提供了登記制度保障(26)《事關農村宅基地！浙江義烏又一改革走在全國前列》，http：//zrzyt.zj.gov.cn/art/2021/1/7/art_1070724_58935203.html。。這表明，在義烏市宅基地“三權分置”改革試點實踐中，已經賦予了宅基地資格權以適度的處分權能。

通過上述對宅基地“三權分置”中資格權的實踐檢視，不難發現，在各地的宅基地“三權分置”改革試點探索中，關于宅基地資格權問題，在實踐發展中，日益凸顯出這樣一種發展趨勢，即在堅持“一戶一宅，以戶取得”這個傳統原則的基礎上，大都將宅基地資格權主體確權為有宅基地資格的個人享有；在資格權的權利內容上，體現出了居住保障性財產權益；在資格權權能的賦予上，出現了分化趨勢，有的地區基于將宅基地資格權定位為居住保障性財產權益之考慮，沒有賦予其適度處分權能，而有的地區則在淡化資格權身份屬性的同時，賦予了其適度處分權能。

四、結 語

我國農村宅基地制度是深刻體現著中國特色社會主義制度的一項重要具體制度，該制度既關涉到億萬農民家庭的居住安全和生活幸福，也關涉到國家社會的穩定大局；既關涉到我國稀缺的耕地資源保護，也關涉到我國鄉村振興戰略的順利實施；既關涉到對分布于我國廣闊地域中民眾多樣性社會生活選擇的尊重，也關涉到我國現代化社會的整體轉型。正因為如此，有學者指出，宅基地問題，不僅是個法律問題，更反映出一個政治問題、經濟問題和社會問題(27)陳小君、蔣省三：《宅基地使用權制度：規范解析、實踐挑戰及其立法回應》，《管理世界》2010年第10期。。宅基地“三權分置”的改革政策，重點在于適度放活宅基地和農民房屋使用權，而關鍵則在于保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權。保障宅基地農戶資格權的本質則在于使農戶家庭成員個人被確權為宅基地資格權主體，并通過賦予宅基地資格權作為一項獨立民事權利所應含有的宅基地分配請求權能、受領權能、請求保護權能和適度處分權能，淡化其身份屬性，強化其財產屬性，從實踐看，各試點地區的實踐探索也日益凸顯出宅基地資格權的這種發展趨勢。對此，在宅基地“三權分置”的立法建構及其表達中，應當適時作出必要的回應。