昆山市城郊地區外來人口管理問題及對策研究

張 玲

（上海理工大學 上海 200093）

改革開放以來的城鎮化進程中，大量外來人口進入城市，對中國城市和鄉村格局產生了深遠的影響。最近公布的第七次全國人口普查顯示的數據中可以看到，在2010—2020年的十年里，我國人口流動趨勢愈加明顯，規模進一步擴大。人戶分離人口為49276萬人，其中，市轄區內人戶分離人口為11694 萬人，流動人口為37582 萬人，含跨省流動人口12484萬人。

城市外來人口在對經濟發展作出重大貢獻的同時，對城市的管理及城市的發展帶來了不小的挑戰。無論是對于流動人口的宏觀調控，還是基于流動人口在流入地及流出地的管理、引導和服務等問題，都需要不斷完善和改進。所以如何管理好、服務好外來流動人口就成為流入地政府急需解決的問題。

昆山地處長三角經濟帶，緊鄰上海、蘇州兩大一線城市。改革開放至今，昆山運用外向型經濟模式，成為獲益最大的城市之一。以國際化發展帶動工業化發展，以工業化發展帶動城市化發展，昆山從20 世紀90 年代農業縣“蘇州小六子”，到蟬聯16 年穩居中國“百強縣之首”，邁出了一條“昆山之路”。

據此，本文以昆山市為例，剖析昆山城市周邊城郊地區外來人口管理和服務工作的問題和方向，對城郊外來人口的管理模式、工作方法上產生的不足提出改進措施及合理化建議。

一、昆山城郊外來人口管理存在的主要問題

（一）公共資源壓力

公共資源是城市社會資源不可或缺的一部分，是衡量社會發展水平、體現社會公平正義，反映政府治理能力的重要標尺。城市公共資源空間分布的合理性能夠滿足居民日益多樣化、多層次的休閑娛樂、教育醫療需求，對提升人民幸福感具有重要的意義。若不協調好城市的公共資源和人口分布兩者的關系，或將引發一系列社會矛盾，帶來較為嚴重的空間沖突。因此，研究城市公共資源與人口分布之間的協調性與匹配關系，對于城市公共資源合理布局具有重要作用。

在教育問題方面，伴隨2016 年“全面二胎”政策的落地實施，以及現在“三胎”政策的開放，使昆山人口增長迅速，同時也必然促進就學需求的激增，這些原因也導致教育設施用地緊張、教育空間分布不均等情況產生。教育資源的緊張，以及激增的人口之間存在著巨大的矛盾。入學難，加上積分政策的限制，很多家長只能選擇去私立學校讀書。而私立學校高昂的學費，在一定程度上增加了家長的經濟負擔。

在住房問題方面，城郊外來人口在城市中的居住選擇以租房和工作單位提供住宿為主，他們的居住選擇與其收入水平相關，與其從事的行業與工作性質也有一定的關系。城郊地區因為產業聚集，很多工人會選擇就近居住。城郊地區有大量安置小區，即農村的拆遷小區。有些工人因為成本考慮住在還未拆遷的村落，住房的面積狹小、設施差，居住條件環境堪憂。外來流動人口受歷史及現實等多方問題的影響，在城市的居住體系中，他們仍處于邊緣地位，表現出居住空間分異的狀態。另外，較大比例的外來流動人口還是以租住私房為主，擁有自有房產的比例不高。

在醫療問題方面，醫療衛生資源不足，衛生服務可及性差。龐大的流動人口群體，勢必對醫療衛生資源提出更好要求。作為新興移民城市，龐大的群體帶來的是衛生服務需求總量大，而現實困境是衛生人力資源相對匱乏。地理位置偏遠的城郊地區因為缺乏發展機會，人才招引留存存在現實困難，衛生人力方面有著結構性問題。

昆山的醫療衛生資源在總量上和人均上，與其他發達城市相比較還有一定的差距。醫療衛生資源80%集中在城市，只有20%在農村。先進設備、高新技術和優秀人才基本上集中在城市的大醫院，而農村和城郊的衛生服務能力相對薄弱，基層社區缺少衛生資源。城郊居民就診看病流向進一步向上級醫院集中，不合理的病人流向使得基層醫療機構的技術水平和資源利用率下降，同時也使得大醫院的衛生資源得不到合理充分利用。

（二）當下人力資源結構不合理，制約城市發展

近年來，昆山進行了產業轉型升級的調控，人力資源的變化有著明顯的滯后性。昆山第三產業的發展過程中，人力資源與產業結構調整之間存在著較大的背離現象，人力資源對于第三產業的發展支持出現乏力現象，人力資源急需得到優化。中高端科研人才的缺乏，是制約昆山城市發展的一大障礙。經過多年的發展，昆山在很多方面形成了自己的發展優勢，但是還沒有改變昆山人才洼地的現狀。在進行產業承接和發展外向型經濟時，昆山的區位優勢發揮了非常重要的作用，但是在吸引人才方面，這種區位狀態反而成了昆山的劣勢。盡管地處發達的長三角地區，但周邊的上海、蘇州、無錫等經濟發達城市對人才的吸引力度還是要高于昆山。

（三）外來人口社會融入度不高

社會融入（social inclusion）概念是相對于社會排斥而言的，常用來描述移民與非移民兩個群體之間的一種和諧共存的過程，它是指移民在遷入地不斷調整和適應當地社會制度、社會結構、傳統習慣、文化、習俗等的過程，同時，遷入地要不斷做出調整，接納和包容、同化移民。現在，昆山常住人口中新昆山人近90 萬人，但他們從一定程度上還處于“半市民化”狀態、“兩棲”狀態，在城鄉之間“鐘擺式”流動，要從自覺、自愿角度，通過培訓、再教育及各種文化活動，使適應市場競爭環境與產業轉型升級的新昆山人在城鎮落戶。縱然群體龐大的外來流動人口為昆山的經濟和社會發展作了重要貢獻，但自身卻面臨著諸多困境。長期以來戶籍制度及附著在其上的社會福利保障制度的影響，以及自身文化素質和社會資本等因素的制約，短時間內流入城市的流動人口，仍然無法與戶籍人口享受同等公共服務與社會福利保障，他們呈現出一種“半城鎮化”狀態，就業在城市，戶籍在農村；勞動力在城市，家屬在農村；生活在城市，根基在農村。相當一部分外來人口與本地居民長期處在同一居住環境中，他們共生出生活方式、生產方式、價值觀念和行為習慣的碰撞、沖突與交融。由于居住地的變換，流動人口往往需要改變其原來的生產生活方式，逐步適應新環境。新昆山人來自五湖四海、全國各地，有著與本地人不同的思想觀念、語言體系、風俗習慣、文化認同等，由此導致他們之間存在心理排斥等問題，難免會產生沖突。在生活方式方面，新昆山人多群居于以新昆山人為主體的同事圈、老鄉圈及相同興趣愛好圈中，也難以和本地人有更多交流機會。

（四）社會保障體系和公共服務不健全

流動人口在社會保障、醫療衛生、勞動權益保護等方面存在諸多有待進一步解決的問題。對于很多流動性很大的工作崗位，用工單位往往為了節省成本不為工人繳納社保，同時其個人也沒有在其戶籍所在地繳納。相當數量的流動人口文化程度偏低、就業崗位為低端服務性崗位，可替代性強，用工單位很多會鉆空子，不與其簽訂勞動合同，也不會正常繳納社會保險。勞動監察執法部門工作監管不到位，使得工人合法權益難以得到有效保障，員工個人也缺乏對社會保險重要性的認識，不去爭取自己的合法權益，致使沒有醫療保險在生病住院時不得不承擔更多的花費。

二、昆山城郊外來人口管理問題的分析

（一）管理工作缺乏系統性、預見性、創造性

20 世紀80 年代中期，昆山的開放性經濟的發展拉開序幕。經過二十多年，昆山已經發展成為世界電子信息產業的重要生產基地之一。從2005年起，昆山已經穩居全國百強縣之首的位置。昆山以占全國萬分之一的土地，養活了占全國萬分之五的人口，創造了占全國千分之四的GDP。但是城市發展太過迅速，如果公共資源不足，就會導致諸多問題，比如教育、醫療、住房等相關配套資源跟不上不斷涌入的流動人口，城市管理者如果在管理過程中缺乏系統性、預見性，短時期內勢必對民生造成影響。

教育設施需求量受到服務人口總量、人口結構、生育政策、入學政策、產業經濟、住房供給等多重因素的影響，多重因素影響下導致教育需求規模難測算。因此，科學的預測學齡人口變化趨勢及測算教育設施規模需求，動態彈性適應不斷發展變化的居民教育服務需求，具有相當大的難度。

城郊土地及空間供應的限制，新增公共資源所需土地增量不足。在教育、醫療、住房設施的配建方面存在一定的滯后性，利用當前制定的建設計劃解決未來幾年后的公共資源的需求存在一定問題。因此，管理的系統性、預見性在城市管理中具有相當重要的作用。

（二）社會融入的多重障礙

1.就業保障不足

就業扶持和失業救助體系不健全。昆山城郊地區以勞動密集型為主的企業，很多崗位可替代性強，工人流動量大，隨意解雇工人的現象時有發生。而監管部門的職能缺失，工人自身法律意識薄弱，就會增加工人失業，造成貧困，難以融入社會，外來流動人口的勞動權益保護政策的進一步落實工作還需要加強。

2.社會保障體系不健全

城市工人有五險一金，單位代繳國家資助，而很多流動人口從事低端勞動密集型工作，臨時性很大，用工單位不交社保。戶籍制度的壁壘，是外來人口融入城市的一大身份障礙。多年戶籍雙軌制造成的城市優越感，致使外來人口在城市難以享受到同戶籍居民同等的待遇。

3.組織設置不健全

黨、團、工會組織的設置不健全，流動人口參與社團組織的積極性不高，當下現代意義上的自治社團對于流動人口的可依托性不強，聯系政府決策部門的有效通道缺失，這些現實因素使得昆山外來流動人口的政治融合狀態還處于相對落后的階段。

三、完善昆山市城郊外來人口管理的對策建議

（一）完善社會公共服務功能，提升人口承載力

新型城鎮化“新”在人的城鎮化，完善的城鎮配套設施和公共服務，是縣級市推進新型城鎮化建設，實現“人的城鎮化”的必要支撐。因此，縣級市要留住流動人口，就必須加快補齊城市基礎設施、公共服務、生態環境三大塊短板，不斷提高自身的綜合承載力，提高縣級市的宜居性和舒適度，從而吸引核心城的大量農民工流入縣級市。

整合教育資源，提升縣級市教育水平。多數農民工對子女都有著較高的教育期望，政府應重視縣級市的教育建設問題，均衡教育資源，縮小城市群中核心城市與周邊縣級市之間的教育差距，以此來滿足廣大流動人口群體不斷增長的子女受教育的現實需求，吸引并留住外來農民工。全面提升教育、醫療衛生、社會保障、養老、文化體育等公共服務水平，逐步建立城鄉統一、市民與農民公平享有的基本公共服務體系。加強教育均等化，促進進城隨遷子女在城市能夠獲得更優質的教育，這樣既促進流動人口家庭團聚，也有益于我國的人力資源建設工作，增加外來人口聚居地教育醫療資源的投入。

完善外來人口住房保障，流動人口需要被住建部門納入當地住房保障的范疇，建設面向外來流動人口的公租房，改善外來流動人口的當下居住條件及環境；完善多層次住房保障體系，落實政策性租賃住房，豐富居家養老服務內容，提高助餐、助浴、保潔等服務品質；完善外來人口醫療保障體系，提升外來流動人口醫療保險保障意識的培養，提高農民工的法律意識，通過舉辦法律援助培訓班，增設投訴咨詢窗口，減少因企業問題而未依法參保的問題，不斷完善針對農民工醫療保障的相關規章。建立完善的制度體系是解決農民工醫療保險的根本方案，從制度上解決問題，向農民工提供便捷平臺，監督部分部門不作為的問題，加強管理的透明化，強化主動服務意識，在新昆山集中居住的小區成立社區衛生服務部門，建立新型基層醫療服務模式，提供上門服務等，這是未來一段時間努力的方向。

（二）優化人力資源的配置，以轉型升級引導人口流動

人力資源的優化配置，可以對區域產業結構調整起到很好的支撐作用。逐步將以勞動密集型為主的人力資源依存模式，過渡到以資本和技術密集型為主的模式上去。人力資源素質的提高，一方面可以提高各種產業資源在產業的轉型升級中的轉移彈性，降低產業結構調整對經濟帶來的沖擊，增強產業轉換的承受力，另一方面可以為產業的發展注入強大的活力，通過創新活動實現產業的持續健康發展。大力吸引高層次人才，為產業轉型升級提供創新推動力。積極發展職業教育與培訓，打造高素質的中級人才隊伍。

（三）完善和創新外來流動人口管理服務制度，提高服務質量

第一，政策方面，搭建完善的人口流動服務管理體系，對于積分制管理精細化運行。可以保障當地居民利益，還能保護外來人員的利益社會服務體系。昆山城郊流動人口聚集地作為社會生活縮影，反映了社會服務體系的不健全。實踐的不足根源在于理論指導的不足。因此，應從問題的根源出發，仔細研究，制定人口流動機制的運行規則，方能從理論根源上更新觀念，最終對癥下藥，指導實踐的發展。

第二，監管方面，強化對人口流動服務管理的高效監管。及時聚焦于社會的動態發展形勢，構成體系化的協調監管網絡體系，可以對突發事件立即發現、立即防御和高效解決，實現經濟社會的協調穩定發展，是政府部門不可推卸的責任。因此，強化外來人口社會服務監管系統的形成和體系化，有利于把社會風險成本降到盡可能最小，優化外來流動人口服務管理水平，提升社會服務的實際效能，真正構建和諧社會。

四、結語

伴隨我國經濟的不斷增長，城鄉一體化進程的推進，城市外來人口的服務和管理問題，已經成為當今時代我國全面協調可持續發展的重大課題。當下的城市外來人口管理還有很多不完善之處，現有的外來人口管理方式，也不能完全適應中小城市城郊地區人員管理發展的需要，在這種情境下，政府部門應健全外來人口管理的模式和體制，為城郊地區人口提供更好管理與服務工作。城郊地區外來流動人口的服務和管理之路道路曲折，阻力和困難仍然很大，但應該看到體制的改進和完善是城郊地區外來流動人口未來進一步有序發展的根本保證。我國經濟發展已經進入新時代，應該構建更公平合理、更符合新一輪城市發展的人口管理機制模式，讓外來流動人口能夠在新一輪的城市發展迭代過程中融入并共享發展的紅利。

本文就昆山城郊外來人口管理過程中存在的諸多問題進行剖析，針對城市發展的現實狀況，對該區域內外來人口管理存在的問題提出相應的對策，以期各部門不斷提高對外來人口服務管理水平，推動當地社會的和諧發展。