霧霾治理財稅政策優(yōu)化研究

王 燦 趙義琪 李文華

（山東協(xié)和學(xué)院 山東濟南 250109）

前言

低碳經(jīng)濟發(fā)展視域下，受氣候和資源等條件的影響，大氣污染問題逐漸顯現(xiàn)，尤其是市區(qū)污染物排放強度呈現(xiàn)增加的趨勢，使得霧霾現(xiàn)象嚴(yán)重，給空氣質(zhì)量造成不良影響。為了實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，建設(shè)生態(tài)文明，構(gòu)建“資源節(jié)約型”和“環(huán)境友好型”社會，就要重視大氣污染這一問題，在治理過程中，財稅政策作為重點防治手段，發(fā)揮著重要作用。因此，應(yīng)將霧霾治理財稅政策優(yōu)化工作作為當(dāng)前研究的重點。

一、霧霾的相關(guān)概述

“霧霾”，是由“霧”和“霾”構(gòu)成，兩者存在一定的區(qū)別。通常情況下，“霾”是由空氣中的硝酸、灰塵及硫酸等粒子構(gòu)成，會嚴(yán)重影響大氣的能見度，造成視覺障礙，也被人們稱之為“灰霾”。“霧”一般是在近地面懸浮，主要是由冰晶或者小水滴形成的“氣溶膠”系統(tǒng)，經(jīng)常出現(xiàn)在秋冬季節(jié)，它的產(chǎn)生會使得空氣透明度逐漸下降，進而導(dǎo)致能見度惡化。從總體上來講，“霧霾”為在大氣中漂浮的PM2.5等粒子，其中包括氣溶膠及粉塵等，在一定條件下出現(xiàn)的天氣現(xiàn)象，是大氣在長期污染的環(huán)境下產(chǎn)生的，大氣污染問題的解決是人類目前面對的重要問題。霧霾天氣的產(chǎn)生受各類因素影響，包括不合理的能源和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及粗放的發(fā)展方式等，這些情況的出現(xiàn)加大了大氣污染物的排放，因此，霧霾治理成為人們熱議的話題。

二、霧霾治理財稅政策的國內(nèi)外研究情況及意義

在國外，經(jīng)濟合作與發(fā)展組織環(huán)境委員會，在1972 提出“污染者付費原則”；20世紀(jì)80年代，美國環(huán)境經(jīng)濟學(xué)家尼科爾斯、特拉等人對環(huán)境稅的討論開始圍繞碳稅展開；希臘學(xué)者福羅斯曾經(jīng)分析了碳稅對希臘制造業(yè)和能源密集型行業(yè)碳排放的影響。在國內(nèi)，王寶順等人認(rèn)為，在目前節(jié)能環(huán)保財政支出不足的情況下，通過提高其支出效率提高大氣污染防治。盧洪友等人認(rèn)為，不斷優(yōu)化環(huán)境保護財政支出結(jié)構(gòu)，增加節(jié)能環(huán)保財政的投資支出，促進產(chǎn)業(yè)升級，減輕大氣環(huán)境污染。袁華萍、趙侖等人認(rèn)為我國大氣污染治理投資總量不足，投資結(jié)構(gòu)不合理，資金來源單一，缺乏社會組織參與。因此，大氣污染的出現(xiàn)使得霧霾治理工作迫在眉睫，為了建設(shè)生態(tài)文明，避免污染給人類造成的危害，就要積極致力于優(yōu)化霧霾治理的財稅政策中，不斷將我國大氣污染面臨的問題加以改善，提升空氣質(zhì)量，將我國人民群眾的環(huán)保意識不斷增強，能在一定程度上促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。與此同時，重視霧霾治理財稅政策的優(yōu)化，還能對我國能源結(jié)構(gòu)加以優(yōu)化，促進產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的升級和調(diào)整，實現(xiàn)技術(shù)創(chuàng)新，為經(jīng)濟發(fā)展帶來積極影響。

三、霧霾治理財稅政策面臨的問題

（一）財政資金投資缺乏力度

霧霾作為一種環(huán)境污染問題，給社會發(fā)展帶來不良影響，雖說我國在環(huán)境治理方面投入相應(yīng)的資金，但是相對占比還是比較少。由此可見，當(dāng)前的投資力度無法滿足環(huán)境治理需求，霧霾治理缺乏投資力度重點有以下原因：首先，面對城市化的快速發(fā)展，環(huán)境污染治理工作趨向于對新增建筑及基礎(chǔ)設(shè)施的投入，并沒有將霧霾治理投資重視起來。其次，隨著經(jīng)濟的高速發(fā)展，各個行業(yè)在發(fā)展中都要借助一定的資金支持，特別在“科教文衛(wèi)”事業(yè)方面，財政投資較大，使得霧霾治理及節(jié)能環(huán)保財政投資面臨缺口。最后，綠色采購方面雖然制定了相應(yīng)的激勵措施和補貼政策，但是部分地方政府在落實過程中，出于自身發(fā)展考慮沒有選擇環(huán)保效果高的產(chǎn)品。

（二）缺乏完善的霧霾治理稅收體系

在我國，治理霧霾的稅種類型較少，并沒有形成相應(yīng)的體系，關(guān)于霧霾防治的相關(guān)稅種有資源稅、消費稅及車輛購置稅等，直到2018 年1 月1 日之后，我國才正式開征環(huán)保稅，結(jié)束環(huán)保稅收空白局面。直到現(xiàn)在，關(guān)于綠色稅制體系尚未完全成熟，沒有形成完善的霧霾治理稅收體系。霧霾污染關(guān)系到社會中的每個人，它的治理需要全民參與進來。然而對于環(huán)保稅，不僅需要對企業(yè)和生產(chǎn)經(jīng)營者進行納稅，還需要重視居民個人的行為，之所以出現(xiàn)霧霾治理稅收體系不完善現(xiàn)象，主要是在經(jīng)濟發(fā)展過程中，實現(xiàn)霧霾治理是一項艱難的選擇，想促進霧霾治理新稅種的出現(xiàn)，就要對稅制結(jié)構(gòu)加以調(diào)整和優(yōu)化，防止重復(fù)征稅問題的產(chǎn)生。另外，地方政府對霧霾治理工作缺乏重視，主要表現(xiàn)在兩個方面，第一，權(quán)責(zé)不明確。對于跨區(qū)域霧霾治理問題，經(jīng)常會出現(xiàn)推卸責(zé)任。第二，稅收制度嚴(yán)重制約地方政府在公共服務(wù)中扮演的角色，因此，在財政支出方面有著較大壓力，霧霾治理方面的資金投入也存在一定的局限性。

（三）稅收優(yōu)惠政策具有單一性

稅收優(yōu)惠主要是指國家對一些征稅對象或者納稅人進行鼓勵的一種方式，包括兩種優(yōu)惠，一是直接稅收，二是間接稅收。在環(huán)保方面，直接稅收這種優(yōu)惠方式，主要是利用稅收抵免或者加速折舊等方法來減輕企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)，鼓勵企業(yè)選擇相應(yīng)的環(huán)保行為。而對于間接稅收這種優(yōu)惠方式，通常是利用降低計稅或者優(yōu)惠稅率，將企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營成本降低，讓其生產(chǎn)出更多的環(huán)保產(chǎn)品。現(xiàn)如今，我國在霧霾治理稅收優(yōu)惠政策中，主要是通過減稅或免稅的方式，在形式上具有一定的局限性，缺乏針對性和靈活性，導(dǎo)致霧霾治理稅收優(yōu)惠政策比較單一。

四、霧霾治理財稅政策的優(yōu)化措施

霧霾天氣的產(chǎn)生，并非我國特有的天氣現(xiàn)象，全世界的工業(yè)化國家都會面臨霧霾治理的情況。比如美國、日本及英國等國家在霧霾治理過程中，主要財稅政策有增加政府財政預(yù)算，構(gòu)建相應(yīng)的防治基金等。我國在霧霾治理財稅政策優(yōu)化過程中，應(yīng)借鑒國外優(yōu)秀經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，根據(jù)我國的實際情況，開展相應(yīng)的霧霾治理財稅政策優(yōu)化工作，重點可以從以下幾個方面進行：

（一）增加財政投入力度

現(xiàn)階段，在霧霾治理過程中，雖說我國財政支出逐漸增加，然而，還是難以滿足治理的實際要求。因此，政府應(yīng)該高度重視這一問題，在霧霾治理過程中，增加財政投入力度，為霧霾治理工作提供資金保障，實現(xiàn)各項工作的順利進行。重點可以參考以下幾個方面：（1）在霧霾治理方面，重視財政支出尤其是在GDP 中的占比。（2）對于霧霾治理財政支出增長率，不僅要高于公共財政支出，還要高于同期經(jīng)濟增長率。（3）促進霧霾資金籌集渠道朝著多樣化發(fā)展。我國在霧霾治理過程中，投資主體為政府，市場具有輔助作用，為了進一步強化霧霾治理效果，就要增加投資力度，以政府為主導(dǎo)，在增加財政資金投入的前提下，不斷將霧霾治理籌措資金渠道加以拓寬，發(fā)揮市場的能動性。比如PPP 模式，它是一種公私合營模式，我國在霧霾治理方面也開始重視這一模式的應(yīng)用，并且達(dá)到了良好的效果，既能將地方政府財政負(fù)擔(dān)進行減輕，還能避免企業(yè)或個人面臨的投資風(fēng)險，確保投資收益。所以，要充分利用這一模式，出臺關(guān)于“PPP 模式”的專門政策，將其最大價值發(fā)揮出來，應(yīng)用在環(huán)保事業(yè)中，從而構(gòu)建環(huán)保“PPP 模式”的霧霾治理投資管理方式，將社會資本進行引導(dǎo)，投入其中，實現(xiàn)大氣霧霾第三方治理模式。除此之外，國家還應(yīng)將碳排放交易市場重視起來，在進行監(jiān)督和管理過程中，將市場的作用發(fā)揮出來，實現(xiàn)“看不見的手”與“看得見的手”兩者的有機結(jié)合，構(gòu)建相互配合、支持和促進的長效發(fā)展機制。

（二）進一步優(yōu)化稅收制度

在霧霾治理過程中，稅收制度沒有發(fā)揮其最大作用，表現(xiàn)最為明顯的就是資源稅和消費稅。因此，想要促進霧霾有效治理，就應(yīng)對資源稅和消費稅進行合理調(diào)整。對于資源稅，想要實現(xiàn)優(yōu)化，不僅要重視征稅工作，還要關(guān)注稅率問題，可以從以下兩點進行：第一，將資源稅加以提升。比如，石油和煤炭稅率，主要是因為石油和煤炭是當(dāng)前排放能源較高的資源，將其征收稅率加以提升，在某種程度上可以對企業(yè)的生產(chǎn)行為進行約束，從而減少高排放能源的應(yīng)用，有效緩解污染物的排放問題。第二，將資源稅的征稅范圍進一步擴大。目前，我國資源稅在征收方面，主要是局限在鹽和礦產(chǎn)品兩種，想要促進霧霾高效治理，就應(yīng)綜合考慮各方面的影響因素，將生產(chǎn)生活各類資源納入資源稅征收中，包括草場、森林等，進而強化資源稅提升對環(huán)境資源保護的功能。

對于消費稅，征收的主要目的并不是通過霧霾治理解決環(huán)境污染問題，而是面對大氣污染和霧霾現(xiàn)象的逐漸加重，人們也越來越重視消費稅的功能，以環(huán)保功能為主，消費稅的作用也越來越明顯。從本質(zhì)上來講，消費稅還具有綠化功能的作用，想要將這類作用有效利用，就要對消費稅進行調(diào)整和設(shè)計，重點可以從兩個方面考慮：第一，將消費稅的稅率加以提升。消費稅稅率較低不僅影響了資源有效利用，還阻礙了資源的開發(fā)工作，因此對于部分消費品稅率，應(yīng)適當(dāng)進行提升。比如，嚴(yán)重污染環(huán)境的產(chǎn)品，可以將其稅率增大。第二，增加消費稅征收范圍。比如，非礦產(chǎn)資源，不管是在使用時，還是在開發(fā)過程中，都可能造成生態(tài)污染，加重環(huán)境問題。面對這類資源，就要對其進行征稅，這樣會在某種條件下，將企業(yè)開發(fā)成本加以增加，為了獲得更多的經(jīng)濟效益，減少生產(chǎn)成本，企業(yè)就會考慮到資源的利用問題，進而提升資源利用率。

（三）建立健全財政補貼政策

在霧霾治理過程中，財政補貼政策方面應(yīng)實現(xiàn)多行業(yè)和多部門的有機結(jié)合，通過多元化的形式，建立健全財政補貼政策。首先，將財政補貼范圍拓寬，當(dāng)前產(chǎn)生霧霾的關(guān)鍵因素就是工業(yè)污染，為了緩解這一問題，在財政補貼政策制定過程中，過于關(guān)注企業(yè)而忽略了與居民有關(guān)的補貼政策，想要從根本上實現(xiàn)霧霾治理，應(yīng)遵循企業(yè)主體、政府主導(dǎo)和全民行動這一發(fā)展原則，將一切可以運用的力量集中起來，將居民加入財政補貼范圍內(nèi)，對居民的思想觀念進行引導(dǎo)，讓其樹立“綠色環(huán)保”消費理念，將霧霾治理中財政補貼政策的最大價值發(fā)揮出來。其次，對科研項目進行財政補貼，加強力度。主要是因為霧霾治理離不開各項科研工作的支持，既包括高等院校，又包括科研機構(gòu)，這項工作的開展并非一蹴而就，回收效益比較慢，并且是一項艱巨的任務(wù)和過程。為了促進這項任務(wù)的順利進行，政府就要加大財政經(jīng)費，給予相應(yīng)的支持，將優(yōu)秀人才、社會資源及先進設(shè)備應(yīng)用其中。最后，改善財政補貼方式。在霧霾治理中，主要應(yīng)用的財政補貼政策有三種，分別為實物、現(xiàn)金及財政貼息。比如關(guān)于汽車尾氣，為了將污染物排放減少，政府鼓勵居民使用新能源汽車，對于這類汽車的生產(chǎn)廠家及購買者，政府適當(dāng)給予一定的稅收減免或者現(xiàn)金補貼政策。為了實現(xiàn)霧霾的有效治理，將財政補貼政策發(fā)揮到最大，政府就要注重財政補貼的多元化和靈活化運用。比如，如果企業(yè)使用和購買了相應(yīng)的環(huán)保設(shè)備，可以給予相應(yīng)的實物補貼或者財政貼息，這樣不但可以避免不良現(xiàn)象的產(chǎn)生，而且還能有效治理霧霾。

（四）構(gòu)建相應(yīng)的霧霾治理基金

由于霧霾污染具有一定的特點，比如區(qū)域性傳輸比較強，為了改善這一問題，就要促進區(qū)域化治理，將該項工作作為霧霾治理的重點內(nèi)容。從目前情況看，霧霾治理屬于一項復(fù)雜而艱巨的任務(wù)，并且具有多個主體，產(chǎn)生一體化治理和預(yù)防的防護區(qū)，較為突出的就是京津冀區(qū)域，也就是說，在治理霧霾過程中并非需要單個城市，而是依靠整體防護區(qū)共同進行治理。在關(guān)于大氣污染防治的相關(guān)計劃中，環(huán)保部門曾經(jīng)指出，治理對象如果是京津冀地區(qū)，就并非指的是天津、河北或者北京某一地區(qū)，想要將各個地區(qū)聯(lián)合組織起來共同治理霧霾，就應(yīng)構(gòu)建相應(yīng)的霧霾防治基金。

一方面，以區(qū)域性為主，建立區(qū)域霧霾防治基金，這項工作的最終目的就是實現(xiàn)集中治理，將污染源和污染性質(zhì)相同的霧霾加以統(tǒng)一處理。另一方面，重視霧霾防治擔(dān)保基金的成立，這一工作的開展不僅需要政府部門參與，而且還離不開銀行等金融機構(gòu)的支持，兩者應(yīng)共同攜起手來成立霧霾防治擔(dān)保基金，為霧霾防治投資的個人或者企業(yè)提供相應(yīng)的貸款擔(dān)保。除此之外，還應(yīng)重視霧霾防治公益基金的成立。不管是政府還是企業(yè)或是個人，霧霾防治過程中作為不同的主體都應(yīng)發(fā)揮自身的作用，將可能會增加霧霾污染的各種行為加以減少，共同組織起來成立相應(yīng)的霧霾防治公益基金，將全社會力量集中起來，強化霧霾治理工作。

五、結(jié)語

綜上所述，為了進一步優(yōu)化霧霾治理財稅政策，要樹立現(xiàn)代化發(fā)展理念，認(rèn)識霧霾治理財稅政策重要性，結(jié)合各個方面的影響因素，對當(dāng)前霧霾治理財稅政策現(xiàn)狀進行重點把握和分析，通過科學(xué)合理的方式，不斷完善相關(guān)財稅政策，解決大氣污染問題，為經(jīng)濟、社會、環(huán)境三大系統(tǒng)的和諧發(fā)展創(chuàng)造良好條件。