對基層事業單位內控管理工作的思考

薛 建

（灌云縣水利局河道管理所 江蘇連云港 222300）

一、引言

隨著改革的深入，國家對事業單位的要求與標準也有了新的補充，事業單位在履行自身職能的同時，更加重視綜合效益。事業單位內控建設對保護國家財產的安全，提高事業單位的公共形象與服務質量，維護良好的社會發展秩序起到了保駕護航的作用。本文就事業單位內控管理的內涵、內容、作用及基層事業單位內控管理的現狀和成因進行了詳細的分析，同時也提出了相應的具體措施。

二、事業單位內控管理的內涵、內容、作用

（一）內涵

是指事業單位為了達到一定的目標，通過全體人員的共同參與和努力，制定的一系列制度，并組織實施、考核的一系列過程，在這一過程中，評價、協調、監督、控制也得到了最大的體現。

（二）內容

分為五大部分。一是內控環境。這是影響內控建設的關鍵環節，包含了單位頂端的治理結構，相關崗位的人員設置，責權的分配，內審的建設，人力資源管理和重要的文化理念。二是風險評估。這是強化內控管理的有效手段，也是合理規避風險的最佳對策，包括對風險的預測、識別、分析、評價及相應的預案和對策。三是控制活動。這是內控在活動中的具體措施，有預算控制、崗位不相容業務相分離原則、授權審批制度、信息技術等。四是信息與溝通。它反映了單位信息的流通性與時效性，是發揮好協同效應的關鍵。五是內部監督。這是內控的關鍵環節，是確保內控有效的基礎與保障，包括監督、檢查、評價、改進等。

（三）作用

首先，加強事業單位內控建設，尤其是基層事業單位內控建設，可以規范工作流程，減少基層內部工作失誤，有助于事業單位整體的健康發展。其次，事業單位對內控建設認識淡薄，特別是基層事業單位對內控管理制度漠視，資金挪用、私自占有的現象時常發生，嚴重損害了國家利益。加強基層事業單位內控建設，提高相關人員對法律責任及職業道德的認識，改善相關人員的職業素質，使其更好地服務于社會。最后，內控管理建設可以有效地監控基層事業單位資金的運行，使基層事業單位資金利用效率最大化。

三、基層事業單位內控管理的現狀

部分基層事業單位內控氛圍不佳，內控意識薄弱，缺乏正確認知阻礙了內控建設的進程，造成內控執行流于形式，再加上基層相關財務人員少，許多重要崗位的設置及職工的配置都有重疊的現象，同時基層人員綜合業務水平也參差不齊，從而內控管理薄弱。

（一）領導重視不夠

部分基層事業單位的領導關心的是如何向相關部門申請款項，如何預算財政收支，沒有內控管理意識，甚至有些基層事業單位對內控的概念及作用都不知道，他們認為內控建設是走形式，是向上級匯報的材料。筆者在對基層事業單位審計時發現，基層事業單位內控管理氛圍相當差，領導不關注，財務人員不重視，甚至有些鄉鎮基層事業單位，一名人員全面管理所有財務信息，領導“一支筆”囊括了權利、約束、制衡，這為舞弊、貪污、腐敗行為滋生了“溫床”。

（二）對內控缺乏正確認知

部分基層事業單位的主管領導權力大、脾氣大，在職工面前官氣十足，自身代表權力，權力只自己擁有，拉大了自己與群眾的距離，實際上是制度被關進了權力的“籠子里”。這種現象使基層事業單位失去了約束，失去了制衡，制度無法落實。在這種氛圍下，基層事業單位內控建設難以有效開展這種情形在部分基層事業單位的確存在，希望引起相關部門的注意。

（三）執行效果不佳

目前部分基層事業單位在內控管理上，僅僅有制度的制定，省略執行過程的管理，將執行結果進行上報，內控建設似乎到此終止，內控管理成了“印在紙上、掛在墻上”的“宣傳畫”。報銷僅僅看形式而不看內容，業務招待費居高不下，限額以下的辦公用品采購管理混亂，許多支出不是先有預算而是先支出后有追加計劃等。財務管理沒有內控制度加以管控，僅靠以往經驗，內控執行效果不理想。

（四）崗位責任分工不清

部分基層事業實行不了崗位間的相互制衡，長期以來還是執行“一支筆”審批管理模式。再加上基層事業單位編制人員少，一些基層重要管理崗位也按照這種形式進行安排，看似與基層事業單位規模小、業務少相匹配，其實為違法違紀行為開了“綠燈”。

（五）人員素質欠缺

目前在基層事業單位，財務人員缺少相關專業能力，并且還有很多人員不懂得相關專業基礎知識，如一些出納人員沒有專業職稱，即便是財務管理人員也很少具有中級以上的職稱，對于《會計法》及《行政事業單位內部控制管理規范》掌握不夠。人員少、素質不夠、業務不多、業務簡單，這是基層事業單位財務核算的特點，也是基層事業單位內控建設效果不佳的一個重要原因。

四、存在上述問題的主要原因

內控意識薄弱，財務基礎工作薄弱，沒有完整的內控體系，缺乏宣傳力度導致內控環境不夠理想，預算不嚴密，監督弱化，從而使內控執行流于形式，激勵手段不佳，再加上人員崗位配置等原因導致內控建設效果不明顯。

（一）內控意識薄弱

內控管理最早的宗旨是相互牽制，最初在大型企業運行，經過長期的實踐得以發展與完善，在事業單位應用還是初級階段，尤其基層事業單位對此重視不夠。由于領導重視不夠，加上宣傳不到位，因此，一般職工也就缺少參與，這樣沒有人將內控管理當作日常工作來抓，而是當作多余的工作來應付差事，這樣的工作態度使內控建設成為口號。

（二）內控制度不夠健全

對內控建設認識不夠，內控含義及作用得不到很好解讀，于是對內控的理解也就會產生誤區。許多基層事業單位從領導到相關業務人員對內控重視不夠，落實不力。他們將事業單位的規章制度認為就是內控制度，將財務制度與內控制度相混淆，或者為了應付差事而照抄照搬一些與本單位無關的規章制度，這樣使制度缺乏實用性，成為擺設。一個單位無合理的規章制度，會導致管理雜亂無章。

（三）財務基礎薄弱

在部分基層事業單位里，由于人員少，制度又不夠健全，導致工作不規范，管理混亂。如一般不編制預算，支出不按程序走，項目資金隨意挪動，日常流動資金額度較大，有的基層事業單位甚至與銀行長期不進行對賬。另外由于缺乏內部控制，集體聯簽制成為形式，一些基層事業單位為了業績，在財務報表上做文章，使報表帶有隨意性。資金使用效率低下，資源嚴重浪費，這些都與基層事業單位財務基礎管理薄弱有著直接的關系。

（四）監督不嚴

由于基層事業單位領導不夠重視及人員不足，事業單位尤其是基層事業單位內部分工就不夠詳細，甚至有的地方財務檔案工作由辦公室進行保管，部門分工不夠明確就會出現相互推諉現象。還有的基層事業單位內部監督走過場，因為沒有獨立的內審部門，所以就出現了預算部門、監督部門都由財務部門代管的現象。這樣的監督不但使事業單位工作效率大打折扣，甚至還會出現徇私舞弊行為。在監督的內容上，多數基層事業單位也僅僅是對財務賬務處理的合法性進行審核而已，而沒有對其合理性即經濟內容進行監督，這樣的監督顯然也不夠嚴謹。

（五）考核過程缺少有效激勵

基層事業單位的績效考核一般都是年底進行一次，并且非財務性指標占據較多，以打分的形式進入個人檔案，因存在走過場，所以一般引起不了職工的重視，因沒有與大家的個人利益掛鉤，也不影響職工的晉級晉升。另外考核過程中也沒有具體的激勵模式，即便是有，力度也不大，也是“蜻蜓點水”式，調動不了員工的積極性。所以這樣的考核與激勵，讓職工沒有緊迫感，沒有責任感，沒有利益感，從而導致工作被動，效率低下。

（六）預算環節薄弱

預算管理是財務管理的核心環節，也是內控建設不可缺少的重要內容，它由編制、審核、執行、考核、監督、分析、評價等階段組成，并且在編制前還需要有大量的準備工作。但部分基層事業單位都不做預算，而是由上級直接下達，即便是有也是管理粗放式。如增量預算法，僅僅考慮上年的預算執行情況，而沒有用復雜的零基預算進行全面運行情況摸底，更沒有進行預算編制前的準備工作。在執行過程中隨時增減預算，缺乏約束性。預算的考核流于形式，并且缺少強有力的監督手段，同時還沒有及時進行分析，導致整體資金使用效率下降。最后一些基層事業單位省略了評價環節，使預算建設停留不前，效果不佳。

五、解決問題的對策

要想內控建設做得好，首先必須有領導的重視與支持；其次要有一個良好的內控建設環境，還要有完善的內控制度做保證，再加上良好的文化也是基層事業單位穩定發展的基礎條件；最后人員的綜合素質與修養也是內控建設的重要因素之一。

（一）提高全員的認識，尤其是領導的認識

基層事業單位要抓好內控建設，必須對內控有全面的認識，這是做好內控工作的前提。首先要提高主管領導的內控建設意識，進行法律法規的學習，通過網絡、考試、演講、以案說法的形式進行宣傳教育，讓他們對內控的認識全面、深刻，使他們真正成為內控建設的領航人。對全體職工也要加大宣傳力度，讓每位職工都懂得內控管理與自身的關系，發動他們積極參與進來，促進內控工作的開展。

（二）優化內控建設環境

良好的內控環境是內控建設有效的基石。就內控環境而言，筆者從以下幾個方面說起。

1.治理結構方面

基層事業單位一定要改變權力管理主導一切的觀念，抓好治理結構建設，管理層要相互制約，不能相互重疊，這樣可以避免“權力大于一切”及制度被權力拴住的現象發生。同時也會給基層樹立良好的風氣，使基層形成重要崗位相互分離。

2.加強人力資源管理

事業單位一般是人才密集的地方，雖然基層事業單位人員定編少，但基層事業單位人力資源部門也要規劃好現有人員的職業生涯，通過培訓及講座等手段使職工綜合能力不斷提升。另外要積極向上級部門申請，通過相關程序來增加相關崗位的定員定編，以此擴大優秀人才隊伍。

3.弘揚文化正能量

事業單位也要學習規章制度和各項文件精神，讓文化的正能量推動基層事業單位的基礎建設，基層領導要親自來抓，關注每位員工，形成民主和諧的文化色彩。

(三）完善內控制度體系

一些基層事業單位之所以內控管理混亂，主要原因是沒有完善的內控制度體系。首先，基層事業單位要根據有關規定全面梳理所有業務，規范業務的操作流程，不斷加大相關業務的制度修改與制訂，對一些主要業務，要有詳細的規范制度，如授權制度、不相容制度、問責制度、崗位責任制度、歸口管理等。其次，制度中還要包括費用支出、項目管理等內容。最后，制度要體現實用性、規范性、科學性。

（四）推行責任管理

首先，要實現部門團隊作業，要減少不必要的無用功，增加有用功作業，這就需要部門之間相互協作，在相互溝通的前提下，相互牽制。其次，無論是在上下級之間還是在部門領導之間，要實行責任管理，并將責任細化，即實行問責制度，要責任落實到人，不能相互推諉。這樣才能提高工作效率，落實責任，促進基層事業單位穩步發展。

（五）加大監督力度

基層事業單位的監督來源于內外部兩個方面。外部包括管理部門、財政部門、審計機關、社會機構等，這些部門對于不積極建設內控或者不努力執行內控的基層事業單位要加大監管力度及處罰力度，并且有責任與義務指導督促基層事業單位完善內控建設。內部監督是指基層事業單位自身的監督，基層事業單位要強化預算管理，成立獨立的監督機構，如內審部門，要有專業的審計人員，并且在崗位設置上及人員配置上要與財務等其他部門相分離。另外還要保證監督的制度化及常態化，杜絕“一陣風”式的形式主義，同時還強調監督不能僅僅用制度來加以約束，還要引進有效的激勵模式，讓職工工作由被動變成主動，由消極變成積極，這也是加大監督力度的新手段。

六、結語

內控管理對事業單位至關重要，如何強化內控管理也是基層事業單位管理者無法回避的問題。因此，基層事業單位要借鑒同行的先進經驗，結合自身的實際情況，打造一個良好的內控環境，建立健全內控體系，創新理念，引進新的管理手段，改善工作方式與方法，使內控管理水平有質的飛躍，以此促進基層事業單位更好發揮其作用。