我國政府預(yù)算公共性的發(fā)展進(jìn)程、困境及其超越
——基于價(jià)值、功能和結(jié)構(gòu)三維視角的觀察

黃春蕾

(山東大學(xué) 哲學(xué)與社會發(fā)展學(xué)院，濟(jì)南 250100)

一、引言

國家分配論認(rèn)為，財(cái)政就是國家財(cái)政，即以國家為主體的分配行為，而國家是公共利益的代表。因此財(cái)政天然具有公共性(1)鄧子基：《正確認(rèn)識“國家財(cái)政”與“公共財(cái)政”》，《福建論壇》(經(jīng)濟(jì)社會版)2000年第10期。。改革開放以來，依托中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)、民主政治和社會發(fā)展，我國財(cái)政的公共性開始作為一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題凸顯出來。1999年我國正式確立了構(gòu)建公共財(cái)政框架的改革目標(biāo)，并將重點(diǎn)轉(zhuǎn)向預(yù)算改革領(lǐng)域。部門預(yù)算改革是我國政府預(yù)算公共性建設(shè)的里程碑。黨的十八屆三中全會指出“財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，并開啟了建設(shè)現(xiàn)代財(cái)政(預(yù)算)制度的新征程。作為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要支撐，政府預(yù)算管理制度不斷改革完善(2)《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》(國發(fā)〔2014〕45號)與《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》(國發(fā)〔2021〕5號)是兩份重要的綱領(lǐng)性文件。。我國政府預(yù)算的公共性建設(shè)取得了哪些成就？面臨哪些問題或不足？未來發(fā)展的重點(diǎn)和方向是什么？回答這些問題，對于深化我國預(yù)算管理制度改革，加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)共同富裕，全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家都具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

近年來，政府預(yù)算公共性問題受到學(xué)術(shù)界關(guān)注，它們大多基于公共產(chǎn)品理論，從市場經(jīng)濟(jì)背景(市場化)闡述財(cái)政公共性(化)，從收入、支出和管理三個(gè)維度解析財(cái)政公共性(3)高培勇：《中國財(cái)稅改革40年：基本軌跡、基本經(jīng)驗(yàn)和基本規(guī)律》，《經(jīng)濟(jì)研究》2018年第3期。。也有一些研究開始從政治、政策和技術(shù)等不同維度解析預(yù)算的公共性(4)高志立等：《政府預(yù)算公共化研究：理論、實(shí)踐與路徑選擇》，北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2012年，第61-63頁。。但迄今專門針對政府預(yù)算公共性的系統(tǒng)性研究較少，尚未從國家治理的高度形成整體性分析框架。為此，本文將財(cái)政視為政治、經(jīng)濟(jì)、社會的交叉現(xiàn)象(5)[日]神野直彥：《財(cái)政學(xué)——財(cái)政現(xiàn)象的實(shí)體化分析》，彭曦等譯，南京：南京大學(xué)出版社，2012年，引言。，從價(jià)值、功能和結(jié)構(gòu)三個(gè)維度解析政府預(yù)算的公共性。首先，公共價(jià)值是政府預(yù)算公共性的精神內(nèi)涵，它既包含追求效率的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，也包含社會公平價(jià)值和政治民主價(jià)值。公共價(jià)值還是由實(shí)體形態(tài)(公共產(chǎn)品的公共效用)、觀念形態(tài)(公共理性和公共表達(dá))和規(guī)范形態(tài)(公共倫理和制度規(guī)范)組成的一個(gè)有機(jī)體系。其次，公共功能是政府預(yù)算公共性的核心目標(biāo)。政府預(yù)算集彌補(bǔ)市場失靈、化解社會風(fēng)險(xiǎn)和實(shí)現(xiàn)民主政治等復(fù)合型公共功能于一體，并不斷經(jīng)歷著政治、經(jīng)濟(jì)和社會體系間“平衡—不平衡—再平衡”的演化過程。最后，預(yù)算結(jié)構(gòu)是預(yù)算公共性的骨架。一個(gè)合法而有效的預(yù)算結(jié)構(gòu)(涉及收支、權(quán)力和程序等層面)是體現(xiàn)預(yù)算公共價(jià)值和落實(shí)預(yù)算公共功能的制度體系。本文將基于政府預(yù)算公共性的價(jià)值、功能和結(jié)構(gòu)三重維度，回顧1999年以來我國政府預(yù)算改革成就，分析問題，研究進(jìn)一步提高我國政府預(yù)算公共性的路徑。

二、1999年以來我國政府預(yù)算公共性的發(fā)展進(jìn)程

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國政治、經(jīng)濟(jì)和社會體系一體化，無論是私人需要還是公共需要，都被納入政府的國家需要之下，因此預(yù)算的公共性問題并不是一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題(6)劉尚希：《公共財(cái)政：公共化改革的一種轉(zhuǎn)軌理論假說》，《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》2010年第8期。。這是我國政府預(yù)算公共性形成的邏輯起點(diǎn)。改革開放以來，隨著國有企業(yè)改制和非公有制經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，市場體系開始分化，與私人領(lǐng)域相對的公共領(lǐng)域逐漸浮出水面，財(cái)政預(yù)算的公共性開始顯現(xiàn)。1998年12月，全國財(cái)政工作會議首次將“建立公共財(cái)政基本框架”作為財(cái)稅改革的整體目標(biāo)，標(biāo)志著我國政府預(yù)算公共性改革目標(biāo)取向的正式確立。二十多年來，我國政府預(yù)算改革在公共價(jià)值理念和功能結(jié)構(gòu)方面都取得明顯成效。

(一)公共價(jià)值理念不斷更新

在高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，國家預(yù)算通過國有企業(yè)利潤分配制度把全社會絕大部分的剩余產(chǎn)品價(jià)值都集中到政府財(cái)政手中，并與計(jì)劃手段相配合直接參與國家計(jì)劃配置社會資源(7)張馨：《財(cái)政公共化改革：理論創(chuàng)新·制度變革·理念更新》，北京：中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2004年，第110頁。。企業(yè)從屬于國家計(jì)劃體制，個(gè)人從屬于單位體制。因此，國家預(yù)算體現(xiàn)的是集體主義的價(jià)值理念。進(jìn)入20世紀(jì)80年代，隨著放權(quán)讓利、分灶吃飯和各種包干體制的實(shí)施，政府預(yù)算的價(jià)值理念開始強(qiáng)調(diào)效率和走向地方分權(quán)。1994年我國實(shí)施分稅制改革，1998年底中央提出建設(shè)公共財(cái)政的改革目標(biāo)，政府預(yù)算的公共化問題開始受到重視，但仍堅(jiān)持效率優(yōu)先的價(jià)值取向。黨的十七大報(bào)告首次單列篇章闡述全面改善民生問題，民生財(cái)政建設(shè)開始興起，公平價(jià)值逐漸在政府預(yù)算價(jià)值體系中確立起重要位置。2014年《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》(國發(fā)〔2014〕45號)提出“全面規(guī)范、公開透明”的預(yù)算制度改革目標(biāo)。新《預(yù)算法》確立了新的立法宗旨——規(guī)范政府收支行為，強(qiáng)化預(yù)算約束。黨的十九大報(bào)告提出：建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理。可見，民主價(jià)值理念在我國政府預(yù)算價(jià)值體系中開始得到確立。

(二)初步實(shí)現(xiàn)由建設(shè)型預(yù)算向公共服務(wù)型預(yù)算的轉(zhuǎn)變

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國政府預(yù)算收入主要依賴國有經(jīng)濟(jì)的繳款，預(yù)算支出中經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)占比超過一半。1999年，公共財(cái)政改革目標(biāo)被正式確立，政府預(yù)算公共性改革開始進(jìn)入制度化(8)自1994年分稅制改革起，我國就已經(jīng)開始重構(gòu)中央地方預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)，大力推進(jìn)預(yù)算收入和支出形式的“公共化”改革。但此階段的改革主要是被動(dòng)的，并沒有確立公共化的預(yù)算改革取向，更沒有構(gòu)建公共預(yù)算制度的說法。推進(jìn)時(shí)期。首先，預(yù)算收入制度改革是預(yù)算功能轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)。稅收被認(rèn)為是最具公共性的預(yù)算收入形式，我國通過多輪稅費(fèi)制度改革，已形成以稅收收入為主、非稅收入為輔的預(yù)算收入結(jié)構(gòu)。2007-2020年，一般公共預(yù)算收入中稅收收入占比平均值為85.3%(9)筆者根據(jù)中經(jīng)網(wǎng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫計(jì)算得出。。近年來，社會保險(xiǎn)費(fèi)、土地出讓金等非稅收入也逐漸被納入稅務(wù)部門的征收管理范圍。2009年以來，我國按照“開前門、堵后門、修圍墻”的原則，大力推進(jìn)地方政府債券融資體制改革，地方政府債券成為地方政府唯一合法的舉債形式，地方政府債券收入全部納入預(yù)算進(jìn)行管理，并建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，防范和化解地方政府債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)取得積極成效。其次，預(yù)算功能轉(zhuǎn)型的重點(diǎn)是改革預(yù)算支出結(jié)構(gòu)。按照公共財(cái)政的改革目標(biāo)要求，逐步減少對競爭性領(lǐng)域的直接投資支出，增加公共領(lǐng)域支出。黨的十七大之后，民生財(cái)政成為我國財(cái)政改革的新“方向標(biāo)”。2009-2019年，一般公共預(yù)算支出中與民生緊密相關(guān)的十類支出(公共安全、教育、社會保障與就業(yè)、文化體育與傳媒、科學(xué)技術(shù)、衛(wèi)生健康、節(jié)能環(huán)保、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)、農(nóng)林水利和住房保障)總額占比由61%逐年上升至71%，社會保障與就業(yè)、衛(wèi)生健康、住房保障三項(xiàng)支出占比由17%上升至22%(10)筆者根據(jù)中經(jīng)網(wǎng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫計(jì)算得出。。當(dāng)前，我國已建成世界上規(guī)模最大的社會保障體系，政府預(yù)算的社會功能愈發(fā)凸顯。總之，經(jīng)過二十多年的發(fā)展，我國政府預(yù)算已基本實(shí)現(xiàn)從建設(shè)型向公共服務(wù)型的重要轉(zhuǎn)變，我國政府預(yù)算已具備公共預(yù)算的外形。

(三)政府預(yù)算內(nèi)部的行政控制能力顯著增強(qiáng)

從2000年起，我國部門預(yù)算改革著力改革預(yù)算結(jié)構(gòu)，推行全口徑編制預(yù)算(11)預(yù)算外資金在我國長期大量存在，2013年之前我國建立了收支兩條線與財(cái)政專戶管理模式，新《預(yù)算法》明確規(guī)定政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算，并確立了四本賬的全口徑預(yù)算體系。、預(yù)算編制過程中下達(dá)控制數(shù)、形式上的零基預(yù)算、國庫集中支付和政府采購等措施，財(cái)政部門作為核心預(yù)算機(jī)構(gòu)的權(quán)力得到強(qiáng)化，政府預(yù)算內(nèi)部的行政控制能力顯著提高。預(yù)算公開是預(yù)算監(jiān)督的前提和基礎(chǔ)。2015 年起，財(cái)政部連續(xù)三年在全國組織開展地方預(yù)算和決算公開情況專項(xiàng)檢查，有力推動(dòng)了預(yù)算公開。截至2018年，地方絕大多數(shù)部門已實(shí)現(xiàn)預(yù)決算公開；與2015年相比，各級政府和部門預(yù)算和決算完整性平均達(dá)標(biāo)率分別由75.39%、72.08%提升至99.31%、99.55%，細(xì)化程度分別由71.73%、63.36%提升至99.66%、99.56%，公開及時(shí)性分別由60.17%、65.98%提升至99.89%、99.77%，地方預(yù)決算基本上實(shí)現(xiàn)“找得著”(12)《財(cái)政部發(fā)布2018年度地方預(yù)決算公開度排行榜》，http：//www.gov.cn/xinwen/2019-12/31/ content_5465457.htm。。

三、當(dāng)前我國政府預(yù)算公共性面臨的困境和挑戰(zhàn)

經(jīng)過二十多年的努力，我國政府預(yù)算公共性改革雖已取得階段性成效，但仍然面臨許多挑戰(zhàn)。比如，政府預(yù)算基本上還是“政府自己預(yù)算”；預(yù)算的約束力仍然不強(qiáng)；國有資本預(yù)算的公共性不足；無論是民生財(cái)政，還是績效預(yù)算，都過于看重量化結(jié)果，而淡化公共價(jià)值取向；部門預(yù)算技術(shù)改革取得明顯成效，但治理層面的改革乏善可陳；等等。究其原因，這主要源于政府預(yù)算的公共價(jià)值尚未體系化、公共功能發(fā)揮不充分和預(yù)算結(jié)構(gòu)相對滯后等不足。

(一)政府預(yù)算公共價(jià)值尚未體系化

我國傳統(tǒng)文化中“崇公抑私”的價(jià)值觀念對政治倫理產(chǎn)生了重要而深刻的影響(13)秦菊波、段志軍：《中國傳統(tǒng)公私觀念與現(xiàn)代公共精神的培育》，《求索》2009年第4期。。公眾的公共精神不足，政府預(yù)算的公眾參與度不高，政府預(yù)算也尚未成為開放的公共領(lǐng)域和社會空間。由于公眾對預(yù)算的公共價(jià)值訴求尚未得到充分表達(dá)和有效識別，政府預(yù)算公共價(jià)值體系生成的主觀條件不足。這也是當(dāng)前政府預(yù)算無法精準(zhǔn)回應(yīng)公眾需求，公共服務(wù)供給側(cè)存在總量不足、分布不均、質(zhì)量不高等結(jié)構(gòu)性問題的主要癥結(jié)所在。政府預(yù)算參與者的公共倫理規(guī)范較為薄弱，一些行為失范現(xiàn)象仍比較普遍，包括預(yù)算編制中隨意調(diào)整預(yù)算、預(yù)算編制不實(shí)；預(yù)算執(zhí)行中挪用、截留、擠占預(yù)算資金或預(yù)算資金閑置；預(yù)算決算中少報(bào)收入、虛列支出等(14)黃振華：《我國政府預(yù)算管理中的倫理缺失》，《投資研究》2007年第5期。，這些現(xiàn)象侵蝕著政府預(yù)算的公共價(jià)值基礎(chǔ)。政府預(yù)算的公共價(jià)值規(guī)范有待健全。我國新《預(yù)算法》第十二條規(guī)定“各級預(yù)算應(yīng)當(dāng)遵循統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求績效和收支平衡的原則。”但預(yù)算相關(guān)法規(guī)對預(yù)算公平原則和預(yù)算公開原則體現(xiàn)得相對不足，未對預(yù)算參與權(quán)加以確認(rèn)，不利于我國參與式預(yù)算創(chuàng)新的可持續(xù)發(fā)展。黨的十六屆六中全會首次提出了基本公共服務(wù)均等化的政策目標(biāo)。然而，由于始終缺乏基本公共服務(wù)均等化的衡量指標(biāo)和支出標(biāo)準(zhǔn)，相關(guān)政府預(yù)算改革的公平價(jià)值難以真正落地。

(二)政府預(yù)算公共功能發(fā)揮不充分、不全面

1.公共經(jīng)濟(jì)功能亟待優(yōu)化。黨的十九大報(bào)告明確我國經(jīng)濟(jì)已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。圍繞經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變和新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換等經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵目標(biāo)，政府預(yù)算的公共經(jīng)濟(jì)功能亟待優(yōu)化。第一，分稅制在激發(fā)地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)積極性的同時(shí)，也強(qiáng)化了地方利益，形成了地方保護(hù)主義的市場壁壘，阻礙了要素的自由流動(dòng)。第二，在“吃飯財(cái)政”和分級財(cái)政體制下，與傳統(tǒng)增長方式相關(guān)聯(lián)，地方政府預(yù)算的經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出對“土地財(cái)政”的依賴性很大，向市場主體直接提供廉價(jià)的土地資源、公共基礎(chǔ)設(shè)施及各類稅收優(yōu)惠或補(bǔ)貼，預(yù)算管理同樣具有粗放型特點(diǎn)，導(dǎo)致預(yù)算支出結(jié)構(gòu)性短缺與低效供給過剩并存的現(xiàn)象，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)快速累積。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行和政府預(yù)算壓力陡增的形勢下，地方政府債券償付風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步加大，各種隱性債務(wù)仍層出不窮，并可能通過商業(yè)銀行、房地產(chǎn)市場等渠道向金融風(fēng)險(xiǎn)傳遞轉(zhuǎn)化，成為整個(gè)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)安全運(yùn)行的重大威脅。

2.社會功能發(fā)揮不充分。當(dāng)前我國已全面建成小康社會，2020年GDP首次突破100萬億元。但經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展不平衡、經(jīng)濟(jì)與生態(tài)文明發(fā)展不平衡、區(qū)域之間和城鄉(xiāng)之間發(fā)展不平衡的問題依然突出，這些均反映了我國預(yù)算的社會功能發(fā)揮不充分。已有研究表明，現(xiàn)行社會保障預(yù)算支出規(guī)模的不平衡加劇了城鄉(xiāng)間的收入差距，社會保障預(yù)算的收入調(diào)節(jié)功能亟待重視和提升(15)耿晉梅：《中國的社會保障支出政策調(diào)節(jié)了居民收入差距嗎？》，《經(jīng)濟(jì)問題》2020年第7期。。除財(cái)政補(bǔ)貼等直接貨幣支出外，政府預(yù)算在保障和支持社會服務(wù)擴(kuò)大規(guī)模、促進(jìn)服務(wù)多層次化和差異化以及提升服務(wù)質(zhì)量方面的能力也亟待提高。我國政府預(yù)算社會功能發(fā)揮不充分的原因主要有：一是我國預(yù)算支出分權(quán)程度較高，導(dǎo)致地區(qū)間社會福利供給水平差異很大。加之地方財(cái)政的競爭性取向明顯，受經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的驅(qū)動(dòng)，政府預(yù)算的整體社會功能較弱。二是社會福利支出的資金來源單一。黨的十八屆三中全會提出在完善國有資本經(jīng)營預(yù)算制度上，提高國有資本收益上繳公共財(cái)政比例，2020年提高到30%，并通過充實(shí)社保基金等方式更多用于保障和改善民生。盡管近年來我國國有資本收益的收繳范圍和比例都在不斷增大，但其對社會保障支出的貢獻(xiàn)度十分有限。根據(jù)計(jì)算，除 2010 年外，我國國有資本經(jīng)營預(yù)算中的民生支出占社會保障支出總額的比例不到1%(16)李麗琴、陳少暉：《國有資本經(jīng)營預(yù)算民生支出的優(yōu)度檢驗(yàn)——基于適度普惠型社會福利視角》，《福建師范大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會科學(xué)版)2015年第2期。，國有資本經(jīng)營預(yù)算的公共功能遠(yuǎn)沒有實(shí)現(xiàn)。三是政府預(yù)算尚未對社會福利混合供給體制形成有力支持。社會福利混合供給體制是改革傳統(tǒng)福利事業(yè)、優(yōu)化社會福利供給結(jié)構(gòu)、提升服務(wù)質(zhì)量的必然趨勢。但政府預(yù)算的傳統(tǒng)資金供給模式(養(yǎng)人養(yǎng)機(jī)構(gòu))不利于推進(jìn)事業(yè)單位社會化改革，各級預(yù)算對社會力量舉辦社會福利事業(yè)的支持力度(包括政府購買服務(wù)和獎(jiǎng)補(bǔ)政策等)也十分有限，預(yù)算績效管理尚未成為社會福利混合供給的有效治理工具。

3.民主政治功能滯后。盡管2008年以來我國預(yù)算公開制度改革取得突破性進(jìn)展，然而，對標(biāo)國際預(yù)算合作組織開展的《公開預(yù)算調(diào)查》評分標(biāo)準(zhǔn)，我國預(yù)算透明度得分及其排名仍很低，且近年來沒有明顯進(jìn)步(17)2008年14分(滿分 100分)、2010年13分、2012年11分、2015年14分、2017年13分。排名分別為64/85 名(即85個(gè)參評國家中位列第64名)、79/94名、85/100名、92/102名、91/115名。參見李燕等：《基于國際評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的我國預(yù)算透明度問題研究》，《中國行政管理》2018年第6期。。究其原因，一方面，當(dāng)前我國實(shí)施的預(yù)決算信息公開只是一種事后監(jiān)督，預(yù)算決策過程并沒有被納入預(yù)算公開的范疇。而且，各地公開預(yù)算信息的主動(dòng)性不足，預(yù)決算公開信息質(zhì)量不高，導(dǎo)致民眾參與度低。另一方面，預(yù)算公開的監(jiān)督機(jī)制仍以財(cái)政和審計(jì)等行政監(jiān)督為主，預(yù)算問責(zé)力度弱。政府預(yù)算的人大監(jiān)督仍然乏力，普通民眾和社會組織等社會力量參與渠道非常有限。隨著我國社會結(jié)構(gòu)和社會階層的成長，公眾的政治認(rèn)知水平和民主價(jià)值觀念也在提升，預(yù)算的民主政治功能偏弱將不利于加快預(yù)算現(xiàn)代化進(jìn)程。

(三)政府預(yù)算結(jié)構(gòu)不協(xié)調(diào)

1.立法機(jī)關(guān)的預(yù)算權(quán)力形式至上而實(shí)質(zhì)虛弱(18)朱大旗、何遐祥：《議會至上與行政主導(dǎo)：預(yù)算權(quán)力配置的理想與現(xiàn)實(shí)》，《中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2009年第4期。。我國《憲法》《預(yù)算法》及相關(guān)行政法規(guī)明確了我國預(yù)算權(quán)力配置中立法機(jī)關(guān)至上的地位。然而，實(shí)踐中立法機(jī)關(guān)的預(yù)算權(quán)力虛化，如預(yù)算草案的審查監(jiān)督形式化，對預(yù)算執(zhí)行的過程監(jiān)督薄弱，預(yù)算問責(zé)不力等。究其原因，主要源于：人大下設(shè)的預(yù)算審查監(jiān)督機(jī)構(gòu)力量薄弱、預(yù)算監(jiān)督信息不充分、缺乏預(yù)算草案修正權(quán)和調(diào)整權(quán)等。盡管近年來我國加強(qiáng)預(yù)算審計(jì)監(jiān)督，初步建立了審計(jì)監(jiān)督與立法監(jiān)督銜接機(jī)制，但受制于我國行政型審計(jì)監(jiān)督體制，預(yù)算審計(jì)監(jiān)督的獨(dú)立性不足，審計(jì)監(jiān)督效果受限。由于立法機(jī)關(guān)預(yù)算權(quán)力虛弱，我國實(shí)際形成了“行政主導(dǎo)型”預(yù)算橫向權(quán)力結(jié)構(gòu)，行政機(jī)關(guān)占據(jù)主導(dǎo)地位，預(yù)算行政決策權(quán)又高度集中。這種非均衡的預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)成為影響預(yù)算公共性的重要因素。

2.預(yù)算權(quán)力縱向配置集中，地方預(yù)算自主權(quán)有限。1994年《預(yù)算法》確認(rèn)了“一級政府一級預(yù)算”的預(yù)算分權(quán)原則。因此，從法律和程序上看地方政府擁有了一定的預(yù)算自主權(quán)。但在實(shí)踐層面上“一級預(yù)算”的法律地位缺少實(shí)質(zhì)性的財(cái)力來源支撐和事權(quán)劃分保障。具體而言，一是受制于政府職能邊界不清、下管一級的行政體制等復(fù)雜因素，政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分缺乏明晰的標(biāo)準(zhǔn)，地方預(yù)算支出自主權(quán)邊界不清。二是來自上級政府的轉(zhuǎn)移支付資金構(gòu)成地方政府預(yù)算收入的重要來源，加之人大會期設(shè)置的因素引起預(yù)算編審程序錯(cuò)位，不僅導(dǎo)致上級政府預(yù)算常常引起下級政府預(yù)算的調(diào)整，進(jìn)一步弱化了地方預(yù)算編制的完整性和自主性，也嚴(yán)重影響了地方政府作為一級獨(dú)立預(yù)算的主體資格。三是部分法定支出及上級政府的考核監(jiān)督等因素也對地方預(yù)算支出的自主權(quán)構(gòu)成影響。總之，在高度集中的預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)框架下，地方預(yù)算無法通過預(yù)算這一規(guī)范化、制度化渠道獲得地方自主可控財(cái)力，而只得在預(yù)算外甚至制度外尋求各種非規(guī)范性收入。這種建立在預(yù)算外財(cái)政分權(quán)基礎(chǔ)上的“包容性財(cái)政體制”(19)有學(xué)者將這種包含了中央地方的財(cái)政互動(dòng)行為的財(cái)政體制歸納為包容性財(cái)政體制，認(rèn)為中國實(shí)踐中真正意義的財(cái)政分權(quán)來源于預(yù)算制度之外。參見呂煒、王偉同：《中國的包容性財(cái)政體制——基于非規(guī)范性收入的考察》，《中國社會科學(xué)》2021年第3期。盡管有效調(diào)動(dòng)了中央和地方兩個(gè)積極性，但這些制度外的地方預(yù)算自主權(quán)在使用過程中規(guī)范性、合法性和透明度低，地方預(yù)算公共性也被削弱。

3.稅費(fèi)結(jié)構(gòu)不合理，直接稅比重低。在現(xiàn)代國家，稅收收入是主體，非稅收入是補(bǔ)充。與稅收收入相比，非稅收入征收管理使用的規(guī)范化、法治化、透明度低，地方政府干預(yù)能力強(qiáng)，官員腐敗行為易發(fā)，因此，非稅收入占比過大或膨脹勢必會對預(yù)算公共性構(gòu)成侵害。根據(jù)財(cái)政部印發(fā)的《政府非稅收入管理辦法》(財(cái)稅〔2016〕33號)的口徑，從全口徑預(yù)算收入看，我國非稅收入既包括一般公共預(yù)算收入中的非稅收入(20)2007-2020年非稅收入占一般公共預(yù)算收入占比平均14.7%。筆者根據(jù)中經(jīng)網(wǎng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫計(jì)算得出。，還包括政府性基金預(yù)算收入、國有資本經(jīng)營預(yù)算收入。2010-2020年政府性基金預(yù)算收入與稅收收入的比值平均為45.5%(21)筆者根據(jù)中經(jīng)網(wǎng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫計(jì)算得出。。2018年以來我國持續(xù)大力實(shí)施減稅降費(fèi)政策，但從實(shí)施效果看，減稅的同時(shí)提高了地方政府非稅收入并加重了企業(yè)非稅負(fù)擔(dān)，其中主要是小型、微型和民營企業(yè)的非稅負(fù)擔(dān)上升明顯(22)趙仁杰、范子英：《稅費(fèi)替代： 增值稅減稅、非稅收入征管與企業(yè)投資》，《金融研究》2021年第1期。，即加劇了稅費(fèi)負(fù)擔(dān)的不公平，扭曲了市場機(jī)制的配置效率。從稅制結(jié)構(gòu)看，根據(jù)稅負(fù)能否轉(zhuǎn)嫁和收入調(diào)節(jié)功能，有直接稅和間接稅之分。直接稅不容易轉(zhuǎn)嫁，收入調(diào)節(jié)功能更強(qiáng)，而以流轉(zhuǎn)稅為主的間接稅容易轉(zhuǎn)嫁，對收入分配產(chǎn)生逆向調(diào)節(jié)。近二十年來，流轉(zhuǎn)稅收入占比持續(xù)緩慢下降，但2019年仍高達(dá)49.24%，而所得稅(企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅)收入的比重只有30.18%，其中個(gè)人所得稅收入占比僅為6.57%(23)根據(jù)歷年《財(cái)政統(tǒng)計(jì)年鑒》計(jì)算得出。。直接稅比重偏低一方面是導(dǎo)致預(yù)算調(diào)節(jié)收入差距功能弱化的重要原因，另一方面也帶來居民對稅負(fù)的感受不深，納稅人意識尤其是納稅人權(quán)利意識低，這也是我國預(yù)算民主意識不足的重要原因。

4.以績效預(yù)算為基礎(chǔ)的預(yù)算問責(zé)體系薄弱。我國歷來重視對政府預(yù)算過程中財(cái)經(jīng)紀(jì)律的行政監(jiān)督，但重點(diǎn)是合法性和合規(guī)性審查，各級政府、預(yù)算單位和相關(guān)人員幾乎不會因?yàn)轭A(yù)算資金使用效果差而被問責(zé)。2003-2013年我國開展預(yù)算項(xiàng)目的績效評價(jià)試點(diǎn)。2018年國務(wù)院出臺《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》，提出“建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系”，力圖以預(yù)算績效重構(gòu)預(yù)算全過程，其中以預(yù)算績效為基礎(chǔ)的預(yù)算問責(zé)是關(guān)鍵環(huán)節(jié)。部門預(yù)算改革以來，財(cái)政部門已經(jīng)在實(shí)現(xiàn)預(yù)算控制方面取得明顯進(jìn)步，財(cái)政部門作為核心預(yù)算機(jī)構(gòu)集中了預(yù)算資金的分配權(quán)和監(jiān)督權(quán)，部門只負(fù)責(zé)預(yù)算執(zhí)行。然而，預(yù)算績效管理則關(guān)注預(yù)算結(jié)果，讓部門對自己的預(yù)算結(jié)果負(fù)責(zé)，而相對放松了對預(yù)算過程的控制，將一部分預(yù)算權(quán)力下放到預(yù)算支出部門，這將打破財(cái)政部門與支出部門間的現(xiàn)有權(quán)力結(jié)構(gòu)。如何平衡好預(yù)算權(quán)力下放和績效責(zé)任約束之間的緊張關(guān)系，將成為預(yù)算績效管理中的一個(gè)棘手問題。此外，預(yù)算績效問責(zé)的主體更加多元，除行政問責(zé)外，還有人大問責(zé)以及市場主體、社會團(tuán)體和公眾等的社會問責(zé)。目前，除行政監(jiān)督問責(zé)外，其他的預(yù)算問責(zé)程序仍處于缺位狀態(tài)。

四、推進(jìn)我國政府預(yù)算公共性建設(shè)的改革路徑

黨的十八大明確提出了新時(shí)代建設(shè)中國特色社會主義事業(yè)的總?cè)蝿?wù)、總體布局和戰(zhàn)略布局。財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，而財(cái)稅改革是“五位一體”全面深化改革的最佳突破口。站在新時(shí)期中國特色社會主義事業(yè)頂層設(shè)計(jì)之下，深化預(yù)算管理制度改革首先應(yīng)明確其戰(zhàn)略目標(biāo)定位，即充分發(fā)揮政府預(yù)算在“五位一體”改革中的關(guān)鍵紐帶作用，推進(jìn)政治、經(jīng)濟(jì)和社會體系的整體協(xié)同改革，從而為國家治理的現(xiàn)代化奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。更好地堅(jiān)持和發(fā)展我國政府預(yù)算的公共性應(yīng)成為深化預(yù)算管理制度改革的主線。從價(jià)值、功能和結(jié)構(gòu)的維度出發(fā)，本文提出堅(jiān)持和發(fā)展我國政府預(yù)算公共性的改革路徑，即加快推動(dòng)公共價(jià)值的體系化，創(chuàng)新完善預(yù)算結(jié)構(gòu)，促進(jìn)預(yù)算功能的轉(zhuǎn)型升級。

(一)突出公共價(jià)值引領(lǐng)，推動(dòng)政府預(yù)算公共價(jià)值的體系化

1.以透明公開為核心，讓政府預(yù)算真正成為一項(xiàng)公共事務(wù)。進(jìn)一步提升預(yù)算公共性改革的基礎(chǔ)和關(guān)鍵是讓政府預(yù)算真正成為一項(xiàng)公共事務(wù)，應(yīng)把“公開透明”作為未來一段時(shí)期深化政府預(yù)算制度改革的核心價(jià)值取向。知情權(quán)是公眾預(yù)算權(quán)利的首要權(quán)利，是落實(shí)公眾預(yù)算參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)的前提。如果離開了預(yù)算的公開透明，無論是總額控制、績效管理，還是風(fēng)險(xiǎn)防范、預(yù)算監(jiān)督以及民主參與，都將難以取得實(shí)效。打造公開透明的政府預(yù)算，可以為進(jìn)一步深化政府預(yù)算的規(guī)范化、科學(xué)化、民主化、法治化改革創(chuàng)造基礎(chǔ)條件和更大空間。深化預(yù)算透明公開改革，應(yīng)在預(yù)決算信息公開的基礎(chǔ)上，努力實(shí)現(xiàn)預(yù)算全過程公開。預(yù)決算信息公開只是一種事后監(jiān)督，預(yù)算公開的治理效果無法真正得以體現(xiàn)。針對當(dāng)前各地公開預(yù)算信息的主動(dòng)性不足、公開信息質(zhì)量不高、民眾參與度低等問題，治本之策是促進(jìn)預(yù)算決策公開。與預(yù)決算公開相比，預(yù)算決策公開難度和阻力更大，涉及的主體更加多元，方式和程序更加復(fù)雜，應(yīng)在總結(jié)地方預(yù)算聽證等預(yù)算決策公開經(jīng)驗(yàn)和做法基礎(chǔ)上，分階段系統(tǒng)推進(jìn)。在大力推進(jìn)預(yù)算公開的同時(shí)，還應(yīng)大力培育公民公共精神。應(yīng)對我國傳統(tǒng)政治文化進(jìn)行現(xiàn)代轉(zhuǎn)換，在尊重和保護(hù)公民權(quán)利的基礎(chǔ)上，培育全體公民樹立適應(yīng)時(shí)代要求的現(xiàn)代公共精神和價(jià)值理念(主要包括公私觀和權(quán)利義務(wù)觀，即公與私的界限和優(yōu)先性觀念以及權(quán)利義務(wù)對等觀念等)。應(yīng)把創(chuàng)建和優(yōu)化人文環(huán)境作為預(yù)算公共支出的重要目標(biāo)，并通過搭建各類協(xié)商議事平臺，鼓勵(lì)社區(qū)自治和社會組織發(fā)展，拓寬公眾對政府預(yù)算的有效參與渠道，保障社會公眾對政府預(yù)算的公共價(jià)值訴求得到充分表達(dá)與有效識別，將政府預(yù)算打造成為眾多主體共在的公共領(lǐng)域和公共空間。

2.建立健全政府預(yù)算的公共價(jià)值規(guī)范。公共價(jià)值最終必然要轉(zhuǎn)換成為規(guī)范形式，才能發(fā)揮其對價(jià)值實(shí)踐的導(dǎo)向作用。與效率價(jià)值相比，公平和民主價(jià)值更具有抽象性，應(yīng)建立具有可操作性的公共價(jià)值規(guī)范或標(biāo)準(zhǔn)，指導(dǎo)和引領(lǐng)我國政府預(yù)算制度改革。第一，以基本公共服務(wù)支出項(xiàng)目預(yù)算的標(biāo)準(zhǔn)化推動(dòng)公平價(jià)值落地。2020年4月我國正式啟動(dòng)了基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化改革試點(diǎn)，2021年《國家基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)(2021年版)》發(fā)布，明確了基本公共服務(wù)9個(gè)方面、22大類、80個(gè)服務(wù)項(xiàng)目的國家最低標(biāo)準(zhǔn)，這是我國基本公共服務(wù)均等化改革取得的重要進(jìn)展。下一步，各地應(yīng)根據(jù)實(shí)際制定基本公共服務(wù)均等化的地方標(biāo)準(zhǔn)，并探索形成基本公共服務(wù)均等化的標(biāo)準(zhǔn)體系，即基本公共服務(wù)的“基準(zhǔn)指標(biāo)”標(biāo)準(zhǔn)(服務(wù)項(xiàng)目、支付類別、服務(wù)對象、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、支出責(zé)任和牽頭部門等)、“功能要素”標(biāo)準(zhǔn)(設(shè)施建設(shè)、設(shè)施配備、人員配備等)和“績效評價(jià)”標(biāo)準(zhǔn)(服務(wù)檢測和評估評價(jià)等)，以實(shí)現(xiàn)機(jī)會公平、過程公平和結(jié)果公平的有機(jī)統(tǒng)一(24)馬曉鷗：《關(guān)于建立健全基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系的思考》，《標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)》2020年第2期。。第二，未來在相關(guān)法規(guī)修訂過程中，應(yīng)將民主參與納入立法的價(jià)值目標(biāo)之中，對預(yù)算參與權(quán)予以充分考慮和確認(rèn)，為預(yù)算改革實(shí)踐提供價(jià)值指引，擴(kuò)展預(yù)算民主的形式和基礎(chǔ)。預(yù)算公開改革需要更加具體和明確的價(jià)值規(guī)范指導(dǎo)其落地。“公開透明”的公共價(jià)值至少應(yīng)包含預(yù)算信息的開放性、可靠性、及時(shí)性、可及性、清晰性和可比性等基本要素(25)上官澤明：《最高審計(jì)機(jī)關(guān)特征、財(cái)政審計(jì)報(bào)告質(zhì)量與預(yù)算透明度》，上海：立信會計(jì)出版社，2018年，第5頁。，這些基本要素可以為制定預(yù)算公開的相關(guān)權(quán)力和程序提供基礎(chǔ)。第三，建立預(yù)算倫理行為規(guī)范，構(gòu)建良好的預(yù)算倫理文化和社會輿論，并對違法違規(guī)行為依法追究責(zé)任，將公共價(jià)值內(nèi)化到公共預(yù)算參與者的日常行為之中。

(二)改革和創(chuàng)新預(yù)算結(jié)構(gòu)，優(yōu)化和提升政府預(yù)算功能

1.優(yōu)化與經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展相匹配的預(yù)算管理制度。應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化政府預(yù)算在經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展中的調(diào)節(jié)作用。第一，通過深化分稅制預(yù)算管理體制改革，克服地方保護(hù)主義，為勞動(dòng)力、資本、技術(shù)、土地等生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)創(chuàng)造有利的體制環(huán)境。第二，應(yīng)繼續(xù)優(yōu)化公共基礎(chǔ)設(shè)施預(yù)算支出的結(jié)構(gòu)和匹配度，減少產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼，調(diào)整投入重點(diǎn)，著力提升營商“軟”環(huán)境(包括法治、可預(yù)期、高效、公平競爭等)。在預(yù)算支出形式上應(yīng)更加靈活，更多采取聯(lián)合投資和股權(quán)投資等方式，形成公共基礎(chǔ)設(shè)施投資領(lǐng)域公私合作、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的格局。應(yīng)調(diào)整優(yōu)化對經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)等經(jīng)濟(jì)功能區(qū)的預(yù)算體制，引導(dǎo)其形成與高質(zhì)量經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的預(yù)算收支結(jié)構(gòu)。第三，應(yīng)加快引入中期財(cái)政支出框架改革，構(gòu)建跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，優(yōu)化預(yù)算的宏觀調(diào)控功能。中期財(cái)政支出框架是一項(xiàng)重要的財(cái)政預(yù)算決策機(jī)制改革，它與年度預(yù)算最大的差別在于滾動(dòng)制定未來3-5年的中長期財(cái)政收支規(guī)劃，旨在保證預(yù)算的總量控制、配置效率和支出績效。基于國際層面的實(shí)證研究顯示，中期支出框架改革能夠約束政府在財(cái)政盈余時(shí)期的過度開支傾向，為危機(jī)時(shí)期的調(diào)控保留足夠的財(cái)政空間(26)孫琳、王姝黛：《中期支出框架與走出“順周期陷阱”——基于88個(gè)國家的數(shù)據(jù)分析》，《中國工業(yè)經(jīng)濟(jì)》2019年第11期。。當(dāng)前我國積極財(cái)政政策正在加力增效，未來預(yù)算收支不確定性因素多，政府預(yù)算承受著空前壓力和風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)積極借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，繼續(xù)做實(shí)三年期中期財(cái)政規(guī)劃；通過盤活存量資金和閑置資金，釋放更多財(cái)政空間，統(tǒng)一籌劃資本性支出預(yù)算和經(jīng)常性支出預(yù)算，將預(yù)算績效管理與中期財(cái)政規(guī)劃緊密銜接，推進(jìn)中期預(yù)算制度改革進(jìn)程。第四，應(yīng)進(jìn)一步將地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理融入預(yù)算全過程，為防范和分散系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)提供可靠的基礎(chǔ)和條件。一方面，從嚴(yán)格地方政府項(xiàng)目投資的預(yù)算決策和預(yù)算編制入手，防范不合規(guī)的、超財(cái)力的舉債項(xiàng)目納入預(yù)算；加強(qiáng)預(yù)算過程和政策過程的銜接，讓經(jīng)濟(jì)政策決策建立在預(yù)算可持續(xù)的基礎(chǔ)上；加強(qiáng)舉債項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行過程的跟蹤管理和績效評價(jià)；統(tǒng)籌一般公共預(yù)算和政府性基金預(yù)算中的償債資金安排，做好地方政府債務(wù)的償債風(fēng)險(xiǎn)管理；加大地方政府債券預(yù)算公開，加強(qiáng)人大和社會監(jiān)督，建立地方政府債務(wù)預(yù)算問責(zé)機(jī)制。另一方面，應(yīng)繼續(xù)深化中央地方財(cái)政體制改革，建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系是地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)治理的治本之策。

2.加快構(gòu)建實(shí)現(xiàn)共同富裕的政府預(yù)算制度。黨的十九大報(bào)告提出到本世紀(jì)中葉“全體人民共同富裕基本實(shí)現(xiàn)”，社會福利事業(yè)也已進(jìn)入從“補(bǔ)缺型”向“適度普惠型”轉(zhuǎn)變的重要時(shí)期。政府預(yù)算是提升民生福祉、實(shí)現(xiàn)共同富裕的關(guān)鍵制度保障，應(yīng)在健全現(xiàn)行的社會保險(xiǎn)基金預(yù)算基礎(chǔ)上，加快構(gòu)建與民生福祉改善以及共同富裕相適應(yīng)的社會福利預(yù)算體系。第一，加快社會保險(xiǎn)費(fèi)改稅進(jìn)程，規(guī)范和穩(wěn)定預(yù)算收入來源，切實(shí)提高國有資本收益上繳公共財(cái)政比例，使其達(dá)到30%的目標(biāo)，成為社會福利預(yù)算支出的重要資金來源。第二，進(jìn)一步推進(jìn)預(yù)算收入結(jié)構(gòu)改革，在逐漸降低間接稅比重的同時(shí)，提高直接稅比重，強(qiáng)化預(yù)算的財(cái)富調(diào)節(jié)功能。應(yīng)著重破解征管信息交換和信息共享難題，加快房地產(chǎn)稅等直接稅立法，加強(qiáng)納稅信用管理。第三，在“盡力而為、量力而行”的行動(dòng)準(zhǔn)則基礎(chǔ)上，實(shí)施社會福利支出清單制度，建立社會福利支出需求評估制度，健全社會福利支出標(biāo)準(zhǔn)體系。穩(wěn)步推進(jìn)社會保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌步伐，合理劃分中央地方預(yù)算支出責(zé)任，努力實(shí)現(xiàn)區(qū)域間社會福利公平。第四，重點(diǎn)加強(qiáng)社會事業(yè)領(lǐng)域公立機(jī)構(gòu)的預(yù)算管理，增加投資和補(bǔ)貼，使其真正回歸公益；鼓勵(lì)社會力量投資社會服務(wù)領(lǐng)域，建立完善與公建民營、民辦公助、政府購買服務(wù)等政策相匹配的預(yù)算管理制度，包括優(yōu)化調(diào)整預(yù)算科目、提高預(yù)算完整性、完善預(yù)算分級分類補(bǔ)助、健全預(yù)算績效評價(jià)制度，并圍繞提升社會服務(wù)供給水平和質(zhì)量，建立預(yù)算管理與價(jià)格監(jiān)管、服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管的協(xié)同機(jī)制。第五，預(yù)算的社會服務(wù)性支出具有社會化、個(gè)性化、地域性、綜合性的特點(diǎn)，應(yīng)重視發(fā)揮地方尤其是基層政府的優(yōu)勢，逐步提升地方預(yù)算支出自主權(quán)，保障社會服務(wù)跨部門、跨區(qū)域供給，探索面向家庭和社區(qū)的政府預(yù)算體系。

3.強(qiáng)化預(yù)算約束，提升預(yù)算的民主法治水平。針對我國政府預(yù)算約束功能弱化的狀況，應(yīng)著重在預(yù)算內(nèi)部和預(yù)算外部兩個(gè)路徑加強(qiáng)制度創(chuàng)新和優(yōu)化。第一，克服預(yù)算分配權(quán)力碎片化問題，優(yōu)化財(cái)政部門作為核心預(yù)算機(jī)構(gòu)的功能，強(qiáng)化其控制取向，增強(qiáng)其政策取向。推動(dòng)預(yù)算決策與公共決策的銜接互動(dòng)，加強(qiáng)預(yù)算對政府決策的約束力。第二，優(yōu)化調(diào)整預(yù)算權(quán)力縱向配置結(jié)構(gòu)，適度擴(kuò)大地方預(yù)算自主權(quán)。繼續(xù)推進(jìn)中央地方事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革和轉(zhuǎn)移支付制度改革，克服各級預(yù)算支出邊界不清、地方預(yù)算收入對上級依賴轉(zhuǎn)移支付過度依賴、支出責(zé)任過度下放等問題，并加快政府間收支劃分法和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法的立法進(jìn)程，減少預(yù)算體制隨意性，增強(qiáng)其穩(wěn)定性和權(quán)威性，為健全預(yù)算責(zé)任制提供體制保障。在明確預(yù)算責(zé)任制的基礎(chǔ)上，應(yīng)加快健全地方稅體系，逐步降低對非稅收入的依賴程度，適度擴(kuò)大地方預(yù)算收入自主權(quán)，授權(quán)其對地方事權(quán)的支出決策權(quán)。第三，做實(shí)人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)力，建立人大對預(yù)算草案的分項(xiàng)表決程序，擴(kuò)充財(cái)經(jīng)委和預(yù)算工委的規(guī)模并提升其專業(yè)能力，豐富和擴(kuò)展預(yù)算監(jiān)督形式，加強(qiáng)對預(yù)算執(zhí)行過程的監(jiān)督，提升人大監(jiān)督效能。第四，建立以財(cái)經(jīng)紀(jì)律為基礎(chǔ)、以績效為核心的預(yù)算問責(zé)體系。現(xiàn)階段我國的預(yù)算問責(zé)既要強(qiáng)化財(cái)經(jīng)紀(jì)律約束這一基礎(chǔ)，又要突出績效導(dǎo)向。關(guān)鍵之處在于：財(cái)政部門要做好從運(yùn)動(dòng)員到裁判員的角色轉(zhuǎn)換。即預(yù)算支出部門是績效預(yù)算責(zé)任的主體，財(cái)政部門的職責(zé)是做好宏觀決策和指導(dǎo)，同時(shí)制定財(cái)經(jīng)紀(jì)律，并確保支出部門的責(zé)任落實(shí)。第五，推進(jìn)預(yù)算參與式民主。應(yīng)將預(yù)算參與權(quán)與預(yù)算編制、審批、執(zhí)行和績效評估等預(yù)算全過程相銜接，形成預(yù)算參與的多種具體形態(tài)。實(shí)現(xiàn)人大問責(zé)機(jī)制和社會監(jiān)督機(jī)制的相互銜接。比如，為滿足社會監(jiān)督的需要，應(yīng)當(dāng)重視發(fā)揮詢問、質(zhì)詢、調(diào)查、撤銷等強(qiáng)度不同的人大預(yù)算問責(zé)機(jī)制的各自功能，為普通公眾的預(yù)算參與提供補(bǔ)充和拓展(27)陳治：《納稅人預(yù)算參與權(quán)規(guī)范化的理論邏輯與實(shí)現(xiàn)路徑》，《地方財(cái)政研究》2019年第12期。。應(yīng)大力推行基層參與式預(yù)算，發(fā)展預(yù)算民主協(xié)商，拓寬預(yù)算參與渠道，并強(qiáng)化預(yù)算參與權(quán)的約束性要求，培育預(yù)算參與的公共理性。