自然資源融合調查支撐高質量發展的策略與機制

方國安

（上海市地質調查研究院，上海 200072）

黨的十九大做出了中國特色社會主義進入新時代的重大判斷，對加快生態文明體制改革、推進綠色發展、建設美麗中國作出重要戰略部署。十九大報告強調，“建設生態文明是中華民族永續發展的千年大計。必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅持節約資源和保護環境的基本國策，像對待生命一樣對待生態環境，統籌山水林田湖草系統治理，實行最嚴格的生態環境保護制度，形成綠色發展方式和生活方式，堅定走生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路，建設美麗中國，為人民創造良好生產生活環境，為全球生態安全作出貢獻。”這是新時代自然資源管理的總目標、總綱領，也是當前和今后一定時期自然資源加強融合調查的基本遵循。

2018年3 月，自然資源部正式掛牌成立，標志著我國自然資源調查和保護利用進入到一個嶄新階段，也帶來了新的發展機遇和挑戰。國家“十四五”規劃提出優化國土空間布局，推進區域協調發展、新型城鎮化和綠色發展，要求自然資源調查推進全域、全要素、全周期的管理融合；深化多學科、多技術、多機制的專業融合；加強數字化、動態化、價值化的應用融合；注重人與自然資源多維度、多尺度、多因素的時空融合；為國家和地區發展筑牢生態安全底線和戰略資源保障。

1 機遇與挑戰

推進自然資源調查支撐高質量發展，應當堅持以生態文明建設思想為引領，深刻認識國家和區域發展的宏觀戰略和具體需求，準確把握發展機遇和挑戰，推動構建自然資源融合管理新格局。

1.1 發展機遇

自然資源部成立以來，國家自上而下逐步構建自然資源統一管理體系。這是一場系統性、整體性和重構性的變革，要求對自然資源調查體系、內容和方法相應作出重大調整。同時，隨著生態文明建設、美麗中國建設、“雙碳”行動的深入推進，圍繞國土空間規劃、用途管制、生態保護修復、自然資源資產管理等領域的新要求不斷涌現，自然資源調查拓展服務領域正當其時。

科學技術發展日新月異，以多時空傳感、物聯網、大數據、人工智能、云計算、量子信息、區塊鏈為代表的新型信息化技術，正在日益融入并影響經濟社會的各個領域，也在不斷推動自然資源調查思維方式、工作模式的深刻變革。

在政策形勢和科技創新雙重驅動下，通過完善頂層設計、找準服務切口、強化技術保障，系統推動新時期自然資源調查深度融合，讓調查業務與成果更好地服務自然資源管理中心工作，從而全方位支撐生態文明建設和經濟社會發展。

1.2 發展挑戰

綜合當前形勢和客觀條件來看，自然資源調查支撐高質量發展主要面臨以下挑戰：

一是系統觀念和戰略思維需要不斷加強。“雙循環”和生態文明建設等背景下，對照構建自然資源融合管理新格局的戰略目標，自然資源調查支撐高質量發展在思想觀念和具體行動上均存在一定差距。局部上，受到地域意識、部門觀念、慣性思維、經驗主義等影響，國際和國內兩個視野還不夠開闊；戰略上，前瞻性研究儲備和高層次決策支持能力略有不足，服務國家和地方改革發展大局、及時應變和主動求變意識仍需加強。

二是整體融合和重點突破需要統籌實施。一方面，面向自然資源全要素、全周期融合管理，規劃、地質和土地調查研究等業務體系融合創新還需進一步加強。另一方面，自然資源融合管理是一項浩大的系統工程，非一域、一時、一家之力所能及。地方調查機構應當遵循國家頂層設計，審視地方需求和自身特點，找準業務轉型重點突破口和關鍵發力點，鞏固發展核心業務和優勢技術，有序推進事業改革和業務格局重塑。

三是專業集成與技術攻關需要協同俱進。面向自然資源資源調查支撐高質量發展要求，調查機構職能、專業體系和人才結構的適配度需要不斷優化，規劃、地質、土地、測繪、環境、信息等多專業融合的科研團隊建設和學術交流機制需要不斷健全，自然資源調查監測評價、信息化建設、生態保護修復等領域關鍵技術攻關亟待重點加強。

四是成果應用和保障機制需要鞏固完善。當前受到宏觀形勢和疫情等影響，各級政府為優化財政結構和營商環境，針對基礎性、公益性調查的公共財政投入有所收縮，部分地方調查機構資金保障約束日益趨緊。為緩解財政資金壓力，需要持續加強自然資源調查成果的轉換應用，通過支撐政府管理和社會化服務，綜合實現成果價值增值。同時，為提升支撐服務能級，需要不斷加大自然資源調查標準規范、技術方法和裝備應用等科研創新力度，不斷加強人才梯隊建設，培養高層次、復合性人才，打造自然資源領域科研新陣地和人才新高地。

2 自然資源融合調查發展策略

立足生態文明建設和城鄉高質量發展大局，圍繞自然資源“兩統一”職責行使和管理改革重點要求，系統謀劃自然資源融合調查發展策略。

2.1 加強自然資源分類研究

為夯實自然資源融合管理基礎，支撐構建自然資源統一調查監測評價制度，應當加快研究構建自然資源基本分類和管理應用體系。厘清自然資源管理和國土空間管理的辯證關系，圍繞“兩統一”職責的行使，建立國家到地方縱向統一的國土空間用地用海分類體系，支撐調查、規劃、審批、登記、監管全周期管理。在統一分類體系基礎上，開展地方性分類、行業管理分類細化研究，推動自然資源不同層次分類與法規政策標準、調查統計口徑的深度銜接，綜合實現自然資源領域從“九龍治水”到“五指成拳”的管理轉型。

2.2 開展自然資源綜合性調查

為全面支撐“山水林田湖草沙”生命共同體整體保護、系統修復和綜合治理，應當開展土地、海洋、地下空間，森林、水、濕地、荒漠、礦產等自然資源綜合調查，形成自然資源“一張圖”。深化多尺度基礎地質調查，全面完成城市地下空間調查探測，構建三維地質模型，實現城市地下空間開發影響范圍內地質結構透明化。深化多要素地質和水土環境調查，由單一要素向多要素綜合調查轉變，全面摸清地下空間資源環境狀況。通過全域、全覆蓋、多門類綜合調查，逐步查清自然資源家底，推動實現自然資源整體保護和統籌平衡。

2.3 實施資源環境全要素評價

為支撐主體功能區戰略和高質量發展，提高資源利用效率，應當研究自然資源綜合評價體系和應用機制。研究優化資源環境承載能力綜合評價和國土空間適宜性評價理論方法；開展陸表資源和地質資源現狀評價；深化地下空間、地熱能等自然資源開發利用潛力評價。通過自然資源多維度、多要素綜合評價，促進自然資源科學合理保護利用。

2.4 布局自然資源一體化監測

為夯實自然資源精細化管理基礎，及時掌握自然資源數量、質量、生態狀況及其變化情況，應當建立以陸表資源、地下空間和地質環境等為主體的自然資源監測網絡，形成多層級、立體化監測“一張網”。創新一體化監測技術，實現遠程傳感與控制、數據自動化采集和傳輸，綜合建立陸海統籌、天地一體、上下協調、信息共享的監測網絡體系。

2.5 保障超大型韌性城市建設

為推進韌性城市建設，特別是加強特大城市安全風險防控和生態修復治理，應當深化地面沉降塌陷、水土流失、海岸帶侵蝕等地質災害監測預警研究與體系建設，支撐地面沉降等城市安全風險精細化管控，以及重點區域、重大工程災害風險防控。加強國土空間生態研究，開展生態基底調查評價，探索國土空間生態修復適宜性分析評價和技術指引，支撐構建生態保護體系和生態修復工程應用體系。

2.6 支撐國土空間規劃編制實施

為提升國土空間治理體系和治理能力現代化水平，構建國土空間開發保護新格局，應當深入參與各級各類國土空間規劃編制和研究，提升服務“三條控制線”實施管控技術水平，深化全域、全要素、全過程國土空間用途管制研究，支撐建立國土空間規劃“五級三類”、“四梁八柱”管控體系。

2.7 服務自然資源高質量利用

為深化自然資源管理宏觀調控、區域協調和城鄉統籌，推動自然資源要素資源市場化配置改革，應當在自然資源資產清查等基礎上，加強自然資源管理政策體系、價值體系、實證評估和調節機制研究，深化土地高質量利用、自然資源節約集約利用評價研究，重點推進城市更新、全域整治、產業用地、鄉村振興政策研究與示范應用。同時，加強全民所有自然資源資產所有權委托代理機制研究，明確自然資源資產家底、產權主體和管理界面，形成歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢、監管有效的自然資源資產管理新格局，支撐區域城鄉一體化、高質量發展。

2.8 推動大數據賦能和數字化轉型

為加快自然資源事業數字化轉型，提升自然資源領域公共服務、社會服務數字化水平，應當以數字化牽引技術創新，拓展新業務，轉換新動能，驅動新發展。做好數字化工作的前瞻性思考、全局性謀劃、戰略性布局、整體性推進，持續增強發展動力和活力。探索建設自然資源數據中心，加強大數據、人工智能等新技術研究，搭建智能協同一體化應用系統集群，構建自然資源和國土空間智慧應用與輔助決策平臺。發展自然資源數字化產業，優化數據資源資產管理，全方位推廣自然資源數據公共服務和社會服務應用，推動大數據賦能自然資源事業發展新格局。

3 自然資源融合調查發展機制

為支撐自然資源融合調查發展，應當聚焦科技、人才、資金等方面綜合建立穩固、可持續的發展機制。

3.1 堅持科技創新賦能

一是加快開展自然資源調查科技攻關。鼓勵開展自然資源調查監測評價和規劃、政策等領域的新理論、新方法和新技術研究；深化地學基礎理論方法與應用研究，重點加強地質安全保障、“天空地”一體化監測、生態保護修復等技術方法與應用場景研究。支撐“雙碳”戰略，加快推進深部地熱調查、深層儲能與儲碳評估、海岸帶生態系統碳匯潛力、地質固碳降碳等關鍵科學技術攻關。

二是整合自然資源調查領域科技力量。鼓勵加大自然資源多時空傳感、“雙碳”、韌性城市、生態保護修復等領域新裝備投入與研發，強化多學科融合和產學研一體化。建立健全具有自然資源行業特色、科技創新能效顯著的重點實驗室、工程技術研究中心、野外科學觀測研究基地和科普實踐基地，搭建自然資源信息化平臺，夯實合作交流、學術研討、成果轉化與推廣應用的平臺支撐，推動實現更高質量、更有效率、更可持續的發展。

三是不斷提升自然資源發展資政建言能力。從國家到地方重點培育一批自然資源行業高端智庫和特色智庫，打造定位明晰、特色鮮明、規模適度、布局合理的自然資源智庫體系。統籌持續推進與經濟社會發展高度相關的自然資源重點、熱點、前沿領域調查研究，因時、因地、因事制宜地提出戰略性、前瞻性、針對性策略，不斷提升自然資源領域決策咨詢和建言獻策的綜合能力，引領自然資源領域理論、制度和政策創新發展。

3.2 優化人才隊伍建設

一是優化人才隊伍結構。面對自然資源領域新形勢、新任務、新挑戰，在推進業務布局調整優化的同時，同步推進人才隊伍結構調整，建設一支由規劃、地質、土地、測繪、環境、信息等專業組成的科研技術隊伍，不斷激發人才隊伍新活力。

二是健全人才培養機制。應當結合自然資源行業特點，探索創新人才引進、人才培養、人才使用和人才激勵新機制。形成與自然資源事業發展目標相匹配的人才培養計劃，加強人才交流、促進業務融合，培育一批多專業、跨學科、具有一定國際國內和行業影響力的創新團隊、領軍人才和青年人才，為業務發展提供堅實的人才保障和智力支撐。

3.3 完善資金保障和管理

一是鞏固多渠道資金保障。通過中央財政、地方財政、市場項目、社會合作等多方面聚集發力，為自然資源調查持續提供資金保障。繼續充分發揮各級政府財政資金的引導帶動作用，為重點領域自然資源科學研究、業務開展、人才培養和國際交流等提供充足資金支持。探索政府和社會資本合作（PPP）模式，積極引導社會資本投入，構建“政府引導、政策扶持、社會參與、市場運作”的自然資源調查事業發展新機制。

二是推進成果應用增值。堅持“服務政府、便民利民、互惠共享”原則，積極拓展自然資源調查成果共享應用途徑。通過加強管理決策咨詢、深化橫向工程應用、研發新型數據產品和推廣智慧場景服務等，綜合實現成果多元化應用和資產增值。

三是優化資金使用管理。堅持開源與節流并重，加強資金使用精細化、科學化管理，進一步優化自然資源調查科研與生產項目經費使用要求，完善高層次人才、科技成果轉化等獎酬和激勵政策，推動科研創新活力釋放。

4 結語

面向國家經濟和社會發展、自然資源管理改革新形勢，自然資源調查支撐高質量發展的要求日益緊迫。自然資源調查機構應當準確把握當前發展機遇和挑戰，強化思想轉變，積極拓展服務領域，推動業務融合發展，致力科學技術創新，建立新型科研人才隊伍，鞏固發展保障機制，為自然資源事業發展持續提供新動力。