淺談國(guó)土空間高效利用助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的問(wèn)題及對(duì)策

彭兵根

（遼寧省自然資源事務(wù)服務(wù)中心，遼寧沈陽(yáng) 110032）

民族要復(fù)興，鄉(xiāng)村必振興。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是黨的十九大作出的重大決策部署，是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家、促進(jìn)全體人民共同富裕的一項(xiàng)重大歷史任務(wù)。2022年中央一號(hào)文件明確指出，要穩(wěn)住農(nóng)業(yè)基本盤(pán)、做好“三農(nóng)”工作，接續(xù)全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，確保農(nóng)業(yè)穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)、農(nóng)民穩(wěn)步增收、農(nóng)村穩(wěn)定安寧。

國(guó)土空間資源作為服務(wù)、支撐、保障、推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)要素和物質(zhì)載體，準(zhǔn)確把握鄉(xiāng)村振興與國(guó)土空間高效利用的內(nèi)在關(guān)系，持續(xù)、充分、深入、有效地發(fā)揮其基礎(chǔ)性關(guān)鍵性決定性作用，不斷優(yōu)化國(guó)土空間格局和空間資源利用效益，使之更有效率、更高質(zhì)量服務(wù)保障鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略發(fā)展大局，具有重大現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)歷史意義。

一、準(zhǔn)確理解把握鄉(xiāng)村振興與國(guó)土空間高效利用的內(nèi)在關(guān)系

1.國(guó)土空間高效利用是推進(jìn)鄉(xiāng)村振興發(fā)展的基礎(chǔ)支撐

國(guó)土空間主要包括陸地、陸上水域、內(nèi)水、領(lǐng)海、領(lǐng)空等一切地域空間，是推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落地的基本載體。在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興背景下，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程加速，鄉(xiāng)村發(fā)展對(duì)空間需求日益增大，導(dǎo)致土地短缺、空間資源低效利用等現(xiàn)象集中呈現(xiàn)。基于空間資源的稀缺性，國(guó)土空間高效利用作為主導(dǎo)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興發(fā)展的基礎(chǔ)支撐功能和作用日益凸顯。

2.國(guó)土空間高效利用是推進(jìn)鄉(xiāng)村振興發(fā)展的有效手段

國(guó)土空間利用一頭連著資源承載力，一頭連著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，是一個(gè)典型的動(dòng)態(tài)復(fù)雜系統(tǒng)，是調(diào)節(jié)鄉(xiāng)村振興發(fā)展與資源要素關(guān)系的有效手段。國(guó)土空間開(kāi)發(fā)利用如果不尊重客觀要求，超出承載極限，就會(huì)破壞資源和環(huán)境，最終影響鄉(xiāng)村發(fā)展的可持續(xù)性。通過(guò)國(guó)土空間的高效利用這只“有形的手”，才能更好地調(diào)節(jié)促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、文化、人才及基礎(chǔ)設(shè)施提質(zhì)升級(jí)。

3.國(guó)土空間高效利用是推進(jìn)鄉(xiāng)村振興發(fā)展的重要路徑

全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興任務(wù)繁重、挑戰(zhàn)艱巨，國(guó)土空間高效利用通過(guò)促科學(xué)配置各類(lèi)空間資源要素，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各類(lèi)空間的保護(hù)與利用，充分挖掘農(nóng)村內(nèi)部用地潛力，優(yōu)先保障鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和民生建設(shè)用地，進(jìn)而構(gòu)建高品質(zhì)生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，為加快推動(dòng)鄉(xiāng)村振興發(fā)展提供了一條全新可行的路徑。

二、當(dāng)前推進(jìn)鄉(xiāng)村振興過(guò)程中國(guó)土空間高效利用存在的問(wèn)題

1.耕地質(zhì)量等級(jí)普遍不高

根據(jù)三調(diào)結(jié)果顯示，有相當(dāng)部分耕地需要退耕還林、還草、還濕，有相當(dāng)數(shù)量耕地受到中、重度污染，大多不宜耕種，還有一定數(shù)量的耕地因開(kāi)礦塌陷造成地表土層破壞、因地下水超采已影響正常耕種，耕地平均質(zhì)量等別總體偏低。

2.耕地“非糧化”情況堪憂

近年來(lái)，全國(guó)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，區(qū)域布局趨于合理，糧食生產(chǎn)連年豐收，為穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局提供堅(jiān)實(shí)支撐。但部分地區(qū)仍有耕地“非糧化”傾向，經(jīng)濟(jì)作物種植、設(shè)施農(nóng)業(yè)用地非法侵占永久基本農(nóng)田現(xiàn)象不在少數(shù)，一些工商資本大規(guī)模流轉(zhuǎn)耕地改種非糧作物等時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重影響威脅全國(guó)糧食安全。

3.村級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃缺失

由于村莊規(guī)劃長(zhǎng)期分隸于不同部門(mén)管理，一些村莊規(guī)劃主管部門(mén)和編制單位對(duì)“多規(guī)合一”認(rèn)識(shí)不到位，加上大多數(shù)村莊二三產(chǎn)業(yè)尚在起步階段，對(duì)村莊規(guī)劃需求并不急迫，致使各地普遍缺失綜合系統(tǒng)的村級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃。

4.國(guó)土空間布局結(jié)構(gòu)不盡合理

當(dāng)前，鄉(xiāng)村建設(shè)空間布局散亂、土地集約利用水平偏低等現(xiàn)象仍未得到有效治理。城鄉(xiāng)建設(shè)空間結(jié)構(gòu)不合理，城市遠(yuǎn)郊區(qū)存在大量空心村，利用效率差距懸殊現(xiàn)象較為普遍。多數(shù)市縣鄉(xiāng)村建設(shè)空間規(guī)模遠(yuǎn)超城鎮(zhèn)建設(shè)空間，土地城鎮(zhèn)化方式急需由盲目擴(kuò)張向調(diào)整城鄉(xiāng)建設(shè)空間結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。

5.農(nóng)村生態(tài)空間用地普遍缺少

鄉(xiāng)村環(huán)境“臟、亂、差”的情況依然存在，生活垃圾、生活污水排放不當(dāng)對(duì)水質(zhì)、土壤和空氣造成污染，農(nóng)村人居環(huán)境改善面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。人為的生產(chǎn)、生活對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的破壞嚴(yán)重，占用濕地、水塘、林帶開(kāi)發(fā)耕地、搞養(yǎng)殖等現(xiàn)象不在少數(shù)，導(dǎo)致各個(gè)生態(tài)系統(tǒng)空間割裂，不成系統(tǒng)。

6.相關(guān)政策及資金配套不足

當(dāng)前，農(nóng)村土地綜合整治的主要資金來(lái)源為財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)投入和涉農(nóng)資金的整合，地方政府需墊付投入部分前期綜合整治資金，雖然國(guó)家通過(guò)財(cái)政貼息、先建后補(bǔ)和以獎(jiǎng)代補(bǔ)等方式支持農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，但由于投資規(guī)模巨大和直接收益較低，致使地方政府積極性不高，也難以吸引金融和社會(huì)資本進(jìn)入，一定程度上拖慢了鄉(xiāng)村振興進(jìn)程。

三、國(guó)土空間高效利用助力推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的對(duì)策建議

1.以實(shí)現(xiàn)共同富裕為目標(biāo)，編制好用實(shí)用管用村莊規(guī)劃，為鄉(xiāng)村振興發(fā)展提供戰(zhàn)略指引

緊緊圍繞實(shí)現(xiàn)共同富裕這個(gè)大目標(biāo)，深入貫徹習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等重要指示精神，始終堅(jiān)持規(guī)劃先行原則，牢固樹(shù)立綠色發(fā)展、城鄉(xiāng)融合、一體設(shè)計(jì)、多規(guī)合一理念，以《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018－2022年）》《全國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃綱要(2020－2035年)》和《全國(guó)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2020-2025年）》等上位規(guī)劃為指引，各地結(jié)合實(shí)際制定出臺(tái)《村莊規(guī)劃編制導(dǎo)則》等指導(dǎo)意見(jiàn)，精準(zhǔn)對(duì)標(biāo)定位、精細(xì)分區(qū)分類(lèi)，廣泛征求群眾意見(jiàn)，因地制宜編制好用、實(shí)用、管用的村莊規(guī)劃及相關(guān)配套專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃方案，科學(xué)確定村莊“生產(chǎn)、生活、生態(tài)”三生空間布局，全面夯實(shí)鄉(xiāng)村振興發(fā)展基礎(chǔ)，為鄉(xiāng)村振興發(fā)展提供戰(zhàn)略指引。

2.以優(yōu)化空間布局為核心，因地制宜統(tǒng)籌謀劃一二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、一體聯(lián)動(dòng)的現(xiàn)代鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)體系

產(chǎn)業(yè)是鄉(xiāng)村振興的核心載體。立足村莊特色資源要素、自然生態(tài)環(huán)境、地理位置以及現(xiàn)實(shí)發(fā)展基礎(chǔ)，堅(jiān)持人口資源環(huán)境相均衡、經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)效益相統(tǒng)一，統(tǒng)籌規(guī)劃一二三產(chǎn)業(yè)空間布局，打造集約高效生產(chǎn)空間，營(yíng)造宜居適度生活空間，保護(hù)山清水秀生態(tài)空間，切實(shí)以高質(zhì)量的國(guó)土空間布局引領(lǐng)構(gòu)建鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)體系。加強(qiáng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌聯(lián)動(dòng)，主動(dòng)承接城市涉農(nóng)等產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，通過(guò)國(guó)土空間高效利用和產(chǎn)業(yè)布局推動(dòng)鄉(xiāng)村積極融入城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，吸引城市的人才、技術(shù)、資本投入，為鄉(xiāng)村振興注入新活力。加快農(nóng)業(yè)發(fā)展模式轉(zhuǎn)變，圍繞全國(guó)主體功能區(qū)劃確定的農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)要求，實(shí)施農(nóng)產(chǎn)品品牌戰(zhàn)略，有序開(kāi)發(fā)優(yōu)勢(shì)特色資源，打造一村一品、一縣一業(yè)發(fā)展新格局，創(chuàng)建特色鮮明、優(yōu)勢(shì)集聚、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)的特色農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢(shì)區(qū)，全面提升糧食生產(chǎn)能力，形成布局合理、相互融合的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集群，進(jìn)一步做大做強(qiáng)優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)。大力發(fā)展鄉(xiāng)村特色文化產(chǎn)業(yè)，加強(qiáng)對(duì)歷史文化名村、特色景觀旅游、少數(shù)民族特色村寨等村莊的保護(hù)與挖掘，為鄉(xiāng)村振興提供精神文明滋養(yǎng)。

3.以節(jié)約集約利用為根本，大力加強(qiáng)全域土地綜合整治，全面提升鄉(xiāng)村國(guó)土空間品質(zhì)價(jià)值

全域土地綜合整治工作是貫徹習(xí)總書(shū)記山水林田湖草生命共同體理念的重要抓手，是推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的一項(xiàng)重要措施和手段。按照村莊規(guī)劃總體框架要求，積極穩(wěn)妥開(kāi)展以農(nóng)用地、建設(shè)用地為主要內(nèi)容的全域土地綜合整治，有序盤(pán)活存量，促進(jìn)國(guó)土空間節(jié)約集約利用，提升國(guó)土空間的品質(zhì)和價(jià)值。突出耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)，大力實(shí)施高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)工程和各類(lèi)農(nóng)用地整治，加強(qiáng)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)田防護(hù)設(shè)施建設(shè)，在增加有效耕地面積同時(shí)提高農(nóng)用地利用效率和整體效益。針對(duì)鄉(xiāng)村地區(qū)廢棄、閑置、低效的建設(shè)用地，積極推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地整理，加強(qiáng)散亂、閑置、廢棄、低效利用的村莊用地整治，配套和完善村莊的道路交通、給水排水、電力電訊、污水及垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施和公用設(shè)施，不斷完善村莊基礎(chǔ)設(shè)施功能。著力加強(qiáng)鄉(xiāng)村生態(tài)修復(fù)，積極開(kāi)展小流域綜合治理、礦山地質(zhì)環(huán)境治理、毀損林地修復(fù)、污染土地和水體恢復(fù)治理、沙化及水土流失治理、海岸帶生態(tài)修復(fù)等工程，全面優(yōu)化調(diào)整水系、林網(wǎng)、綠道等生態(tài)空間布局，不斷提高鄉(xiāng)村生態(tài)空間質(zhì)量。

4.以政策引導(dǎo)約束為支撐，積極探索促進(jìn)國(guó)土空間高效利用政策措施，為推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和可持續(xù)發(fā)展提供法治保障

國(guó)土空間既是鄉(xiāng)村重要的自然資源，又是重要的生產(chǎn)要素，切實(shí)利用好、發(fā)揮好農(nóng)村土地的功能作用，充分釋放農(nóng)村土地的市場(chǎng)價(jià)值，對(duì)鄉(xiāng)村振興至關(guān)重要。創(chuàng)新用好用活集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地“三權(quán)分置”、農(nóng)村宅基地自愿有償退出機(jī)制等政策“工具箱”，在堅(jiān)持最嚴(yán)格的資源管理制度、最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的資源節(jié)約制度的同時(shí)，積極探索鄉(xiāng)村振興視角下“點(diǎn)狀供地”、設(shè)施農(nóng)業(yè)用地復(fù)墾、宅基地二次流轉(zhuǎn)開(kāi)發(fā)模式等系列促進(jìn)國(guó)土空間高效利用的制度細(xì)則，切實(shí)轉(zhuǎn)變農(nóng)村粗放低效國(guó)土空間資源利用模式，實(shí)現(xiàn)全面節(jié)約和高效利用國(guó)土空間資源，為推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落地和實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)的國(guó)土空間保障。