基于第三次全國國土調查成果談耕地“非糧化”工作

王麗軍

（錦州市自然資源服務中心，遼寧錦州 121000）

耕地“非糧化”要實現精準、可持續治理，摸清全國耕地“非糧化”現狀家底很重要。開展全國耕地“非糧化”專項調查龐大復雜，耗時長、消耗資源多，在疫情大背景條件下實現十分困難。利用已有成果進行數據挖掘并采用衛星監測系統進行補充更新，能較好的實現這一目標。

第三次全國國土調查（以下簡稱“三調”）成果含有全國耕地“非糧化”現狀信息，準確、詳實、及時的調查出全國耕地種植現狀基礎數據、近十年全國耕地調整為其他農用地的基礎數據、全國耕地中與生態保護有嚴重沖突的基礎數據，“三調”成果將為耕地“非糧化”治理提供強大數據支撐并產生深遠的影響。

一、從“三調”分析耕地“非糧化”的現狀

1.摸清了全國耕地的家底，掌握了耕地“非糧化”的基礎數據

“三調”主要數據公報顯示：我國耕地總面積19.18億畝，比第二次全國土地調查的20.31億畝凈減少了1.13億畝。其中，水田4.71億畝，占24.55%；水澆地4.82億畝，占25.12%；旱地9.65億畝，占50.33%。

耕地分布出現北增南減趨勢，耕地質量總體下降、優質耕地流失、耕地“非糧化”問題凸現。調查發現我國64%的耕地分布在秦嶺—淮河以北，秦嶺—淮河是我國南方與北方的氣候分界線，也是我國一月份0℃等溫線、800毫米等降水量線、暖溫帶與亞熱帶分界線、濕潤區與半濕潤區分界線、溫帶季風氣候與亞熱帶季風氣候分界線、水稻與小麥的分界線、亞熱帶常綠闊葉林與溫帶落葉闊葉林的分界線。我國耕地大部分坐落在我國較為干燥、寒冷的北方。

自然環境對耕地質量影響很大，農業農村部種植業管理司研究顯示，我國中低產田面積占全國耕地總面積比例70%，耕地地力總體偏低，2019 年全國耕地質量等級情況公報顯示，我國中低等地（耕地利用等別5~10） 占全國耕地總面積的51.46%。

積溫決定耕地的光溫生產潛力（積溫決定了作物熟制），是耕地產能的“天花板”，我國從南到北作物熟制劃分為一年三熟區、一年兩熟區、一年一熟區。“三調”成果公布我國一年三熟制地區的耕地2.82億畝，占全國耕地的14.73%；位于一年兩熟制地區的耕地7.17億畝，占37.40%；位于一年一熟制地區的耕地9.18億畝，占47.87%。

降水決定作物的氣候生產潛力，“三調”成果公布位于年降水量800毫米以上（含800毫米）地區的耕地6.70億畝，占全國耕地的34.96%； 位于年降水量400~800毫米（含400毫米）地區的耕地9.44億畝，占49.24%；位于年降水量200~400毫米（含200毫米）地區的耕地1.92億畝，占10.01%；位于年降水量200毫米以下地區的耕地1.11億畝，占5.79%。

耕地的地形不光對降水的再分配有影響，耕地的大小和平整度也會影響勞動生產率。“三調”成果顯示：2°以下坡度（含2°）的耕地11.88億畝，占全國耕地的61.93%； 2°~6°坡度（含6°）的耕地2.94億畝，占15.32%；6°~15°坡度（含15°）的耕地2.57億畝，占13.40%； 15°~25°坡度（含25°）的耕地1.16億畝，占6.04%；25°以上坡度的耕地0.63億畝，占3.31%。

“三調”過程中對耕地“非糧化”情況進行全面數據采集，從而獲得了全國耕地種植現狀數據。通過標注耕地種植屬性種植糧食作物、種植非糧作物、糧與非糧輪作、休耕、林糧間作和未耕種來實現，其中“種植糧食作物”指種植谷類、豆類和薯類作物，種植非糧作物指種植蔬菜、棉花、油料、糖類、飼草、煙葉等作物，糧與非糧輪作指糧食作物與非糧作物輪種、間種和套種等情況。初始調查成果按2018年種植情況進行標注，統一時點更新成果按2019年種植情況進行標注。

全部耕地圖斑均標注種植屬性，對細化調查為河道耕地、湖區耕地、林區耕地、牧區耕地、沙荒耕地和石漠化耕地的耕地也同步標注了種植糧食作物、種植非糧作物和糧與非糧輪作屬性。

通過以上技術手段全國第三次國土調查實現了統一時點耕地“非糧化”基礎數據完整入庫。

2.摸清了全國園地、林地、草地等的家底，為耕地“非糧化”流轉去向及科學治理提供了強大的數據支撐

全國“三調”將臨時種植園木、臨時種植林木、臨時坑塘、觀賞園藝、速生林木和綠化草地的耕地，按實地現狀調查為果園、茶園、其他園地、喬木林、灌木林、其他林地、坑塘水面等地類，標注“即可恢復”屬性，即清理后即可直接恢復耕種。對第二次全國土地調查時的耕地及其后的新增耕地，而實地為種植園用地、林地、草地及坑塘水面的，按現狀調查地類，標注“工程恢復”屬性，即清理后仍需要采取工程措施才能恢復耕種。通過這些標注實現了農業結構調整流向分析空間數據采集，為耕地“非糧化”精準治理提供數據支撐，如高質量平原耕地種樹挖塘等“非糧化”是經濟因素引起？還是務農人口流失引起？或者其他因素引起？可以根據具體情況因地制宜的開展耕地“非糧化”治理，實現治理政策的彈性和可持續性。

資料顯示黃土高原“非糧化”率30%，主要種植蘋果，黃土高原近些年生態改善十分明顯，氣候變的濕潤，整體色彩由黃變綠，前幾年筆者到延安發現部分廢棄土窯洞由于土地變濕潤而坍塌，與十多年前到延安黃土崖直立如柱對比十分明顯。有學者論證近年果樹品種改良根系變小，對耕作層負面影響越來越小，施加農家肥反而改善土壤質量，這種可明顯改善生態的耕地“非糧化”，解決思路可以納入應急耕地加強管理，嚴禁破壞耕作層，在果樹間套種中草藥等非糧作物，減少人工種植中草藥對耕地的占用，并可根據復耕計劃隨時種植糧食。

3.摸清了全國濕地、城鎮村及工礦用地、水域及水利設施用地的家底，為解決耕地“非糧化”問題提供了思路

耕地“非糧化”不能只采取非糧作物一退了之的簡單作法，存在即合理，除去經濟和務農人員流失因素外，人民生活水平提高，食物多樣性需求不斷提高也是重要原因。在耕地總面積不變的情況下，如何滿足非糧作物的全國人民需求，不破壞生態的輪耕和套種是一種思路，工廠化的無土栽培也是一種思路，在我國人口流失嚴重的小城鎮、空心村存在大量的閑置建設用地，可以采取工廠化方式生產非糧作物，如杏鮑菇工廠化生產已較為成熟，可節約大量耕地，較適合工商資本下鄉的資金流向引導。

二、從國土調查角度觀察耕地“非糧化”特點

1.經濟重心南移，耕地“非糧化”呈現出不同的地域特征

我國耕地“非糧化”與地理氣候分區及近年迅速發展的農業專業化生產密不可分，呈現出因地制宜、產業拉動的特點，初步形成東北平原、華北平原、長江中下游平原、四川盆地糧食；華東茶葉、柑橘；華南熱帶水果；西北棉花、蔬菜、油料、瓜果；西南油料、烤煙、茶葉，并逐步形成完整產業鏈，區域優勢不斷加強，這種優勢傳導到種植環節，就是耕地“非糧化”能獲得更高的經濟效益。

有學者統計，全國耕地“非糧化”率約27%，西南地區耕地“非糧化”率46%，主要種植烤煙、花卉、茶葉、柑橘等 ；華南地區耕地“非糧化”率41%，主要種植橡膠、香蕉、火龍果、甘蔗、菠蘿等熱帶水果；華中地區耕地“非糧化”率34%，主要種植油料、茶葉、稻田蟹等；西北耕地“非糧化”率32%，主要種植蘋果、香梨、哈密瓜等；黃土高原“非糧化”率30%，主要種植蘋果；華東地區耕地“非糧化”率21%，主要種植茶葉、油料、柑橘；華北地區耕地“非糧化”率10%，主要種植蘋果、板栗、梨等；東北“非糧化”率7%。

從國土調查角度觀察，氣候光溫降水條件越好的地區，耕地“非糧化”率越高，因為我國南部地區能夠實現一年三熟，北部地區只能一年一熟，同樣耕地“非糧化”地理位置越偏南收益越大。同時也發現經濟越活躍地區，耕地“非糧化”問題越突出，這也與我國經濟重心南移，耕地重心北移，北糧南運大背景完全一致。

2.農業人口大規模流動，耕地“非糧化”與空心村現象交織在一起

我國近年經濟發展迅速，大量農民工生活在城市當中，農村大多是無法外出打工的留守老年人，成為空心村。耕地種植收入遠低于打工收入，加之務農人口嚴重外流，很多耕地被轉包，南方地區甚至有棄耕情況，被轉包的耕地，很多用于收益更高的非糧作物生產。解決耕地“非糧化”要考慮農業勞動力的問題，農業種植無人化、信息化、生態化是一種思路，可以探討國有農場等農墾集團拓展業務，承包全國無人耕種的耕地，實現有田必有耕，解決農業人口大量流失問題。

3.大豆國際貿易部分改變了傳統耕種結構，對耕地“非糧化”有影響

大豆進口導致東北地區逐步減少大豆種植而改種玉米和水稻，東北地區水資源并不豐富，水稻種植以地下水為主，進而加劇了東北地下水壓力。由于糧價低和一年一熟，為保持收益，不斷擴大面積增加產量，加劇了對生態用地的威脅。北糧南運，導致更多的南方務農人口流失，南方耕地“棄耕化”“非糧化”更加明顯。

三、利用“三調”成果輔助耕地“非糧化”治理的思路

1.對全國耕地種植情況開展衛星遙感監測，實施耕地全生命周期信息化管理

農業與自然資源部門共享三調成果，建立全國耕地種植情況監測管理系統，綜合運用衛星遙感等現代信息技術，實現遙感信息農作物種植屬性自動提取，數據庫自動入庫，人工現場核實的方式實現監測信息每月更新一次，并預留園地、林地、草地等農用地種植屬性數據庫接口。按照主糧熟制時點開展定期評價，建立耕地“非糧化”情況通報機制。實現轄區內耕地從備耕、種植、管護、收獲到整地的全生命周期監測，并與種子、農藥、化肥、氣象、糧食收儲等各部門信息共享，實現涉農物資的信息化、精細化管理，實現國家對耕地種植情況的全程監測，為天災人禍造成的糧食減產、耕地“非糧化”現狀等提供準確、詳實、及時的空間數據，為糧食安全的全國統籌打下堅實數據基礎。

2.對標注為即可恢復和工程恢復的農用地持續跟蹤，作為應急耕地加強管理

“三調”過程中將耕地中臨時種植園木、臨時種植林木和臨時坑塘，分別細化調查為現狀地類，并在圖斑中標注“即可恢復”屬性。“即可恢復”代表耕地耕作層沒有破壞，可隨時種植主糧，這類農用地要按照耕地標準管理，根據實際情況逐步恢復耕地種植。

“三調”過程中對第二次全國土地調查時的耕地及其后的新增耕地，實地為種植園用地、林地、草地及坑塘水面的，按現狀調查地類，標注“工程恢復”屬性，這類土地宜分類處理，對耕種自然條件好的地塊納入應急耕地中，根據各地復耕規劃逐步恢復耕地種植，對生態條件脆弱地塊，種林、種草等更有利于生態修復的，經專家論證后可納入生態退耕地塊。

加快對南方地區耕地“非糧化”“棄耕化”治理，提高南方省份糧食自給率，可降低對北方特別是東北黑土區的耕作壓力，推動東北地區耕地輪耕恢復大豆種植、退耕還林還濕，對黑土地修復和提高國產大豆自給率意義重大，對國家糧食安全有積極的意義。

3.對標注為河道耕地、湖區耕地、林區耕地、牧區耕地、沙荒耕地和石漠化耕地的耕地從生態安全角度進行全面論證，按照生態修復規劃分批分期退出耕地種植

耕地“非糧化”是生態系統的一部分，保糧食產量，一方面要有足夠的耕地面積，另一方面耕地質量要高，“藏糧于地”“藏糧于技”都要求高質量的耕地和高質量的種植技術，改善耕地的生態系統十分重要，通過專家科學論證，生態退耕能明顯提高附近大部分耕地質量的地塊要堅決退耕地還林、還草、還水、還濕等，統一制定退耕計劃，分批分期完成生態系統修復。

四、結語

“三調”作為自然資源調查部門成立后的第一次重大國情國力調查，深刻地改變了我國傳統的自然資源按主管部門獨立調查的局面，以“山水林田湖草是一個生命共同體”這一生態系統為核心的調查體系，使我國各領域——特別是自然資源領域全過程生命周期監測成為現實，為包含耕地“非糧化”治理在內的精細化、可持續化政策制定提供了準確、詳實、及時的數據支撐。