淺析設(shè)施農(nóng)業(yè)用地備案工作中存在的問題

付博

（遼寧省自然資源事務(wù)服務(wù)中心，遼寧沈陽 110032）

隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平不斷提升，設(shè)施農(nóng)業(yè)生產(chǎn)日益增多，用地面臨新的情況和需求。設(shè)施農(nóng)業(yè)用地是適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展需要、推進鄉(xiāng)村振興的重要資源要素。

為改進用地管理，建立長效機制，促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)健康發(fā)展，2019年，《自然資源部 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理有關(guān)問題的通知》（自然資規(guī)〔2019〕4號，以下簡稱4號文件）印發(fā)。為貫徹落實4號文件，《自然資源部辦公廳關(guān)于設(shè)施農(nóng)業(yè)用地上圖入庫有關(guān)事項的通知》（自然資辦函〔2020〕1328號）要求設(shè)施農(nóng)業(yè)用地上圖入庫，納入自然資源“一張圖”監(jiān)管；《自然資源部 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部 國家林業(yè)和草原局關(guān)于嚴格耕地用途管制有關(guān)問題的通知》（自然資發(fā)〔2021〕166號）對設(shè)施農(nóng)業(yè)用地耕地“進出平衡”提出更高、更細致的要求，這對進一步完善設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理工作，促進設(shè)施農(nóng)業(yè)健康有序發(fā)展是需探索的新方向。

結(jié)合遼寧省實踐，筆者就進一步建立完善設(shè)施農(nóng)業(yè)用地備案機制進行了研究和思考。

一、當(dāng)前備案工作存在的主要問題

1.上圖入庫比例偏低

不具備備案和上圖入庫條件項目數(shù)量較多，占各地實際存在設(shè)施農(nóng)業(yè)用地項目的比例較高。

一是政策宣傳不夠到位，設(shè)施農(nóng)業(yè)用地經(jīng)營者對備案事項不知曉、態(tài)度不積極。

二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為備案主體，對于備案工作的認識和管理還不到位，效率偏低。

三是部分地區(qū)相關(guān)備案會簽部門信息反饋不及時。

四是4號文件實施前的歷史遺留項目較多，多部門交叉管理、執(zhí)行標準多元，缺少勘測定界、外業(yè)核查等工作經(jīng)費支持。

五是部分地區(qū)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地上圖入庫工作與其他部門專業(yè)工作同時開展，內(nèi)容存在沖突，如畜牧主管部門正在開展“生態(tài)圈”劃定工作，部分項目位于擬劃定的范圍內(nèi)。

六是耕地“進出平衡”政策實施，設(shè)施農(nóng)業(yè)用地備案細則需要進行細化調(diào)整。

2.部門協(xié)同不夠通暢

一是4號文件為多部門聯(lián)合發(fā)文，備案主體為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，自然資源部門上圖入庫工作協(xié)調(diào)各級政府和各部門存在阻力。

二是各地各部門對備案中各自審核內(nèi)容不夠明確，甚至存在互相扯皮現(xiàn)象。

三是現(xiàn)有備案規(guī)定沒有考慮到生態(tài)環(huán)境部門管理的相關(guān)要求，部分地區(qū)養(yǎng)殖類項目因環(huán)保限養(yǎng)和禁養(yǎng)規(guī)定無法通過地方環(huán)保審核進行備案，或者備案后無法生產(chǎn)經(jīng)營。

四是部分地區(qū)存在使用林地特別是無立木林地辦理設(shè)施農(nóng)業(yè)用地備案手續(xù)繁瑣，補辦手續(xù)時林業(yè)草部門收費且費用偏高。

3.程序相關(guān)規(guī)定的示范性需提升

一是省級備案程序規(guī)定比較原則，把更多自主權(quán)交給各市、縣，由其按區(qū)域情況制定協(xié)議文本、備案文書和表格等。但從目前執(zhí)行效果來看，基層備案過程中各行其是，要求五花八門，有的地區(qū)因為缺少具體操作示范性細則，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對有關(guān)政策把握不準，不敢作為，不予備案，挫傷了設(shè)施農(nóng)業(yè)用地經(jīng)營者依法依規(guī)用地的積極性。

二是各地在備案實施過程中，未將規(guī)?；B(yǎng)殖和農(nóng)民家庭散養(yǎng)等小規(guī)模養(yǎng)殖區(qū)別對待，沒有充分考慮農(nóng)民家庭散養(yǎng)的特殊性，要求編制建設(shè)方案和土地復(fù)墾方案等，致使群眾出現(xiàn)抵觸情緒而不愿備案。

4.歷史遺留項目備案、上圖入庫難度大

一是4號文件實施前的歷史遺留項目，存在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、原國土部門、農(nóng)業(yè)（畜牧）部門多頭管理情況，用地規(guī)模、批復(fù)、建設(shè)方案等基礎(chǔ)資料缺失。

二是部分養(yǎng)殖類設(shè)施農(nóng)業(yè)用地按現(xiàn)有政策征求環(huán)境生態(tài)等部門意見時難以通過。

三是備案位置、規(guī)模與現(xiàn)實際建設(shè)情況不一致，難以上圖入庫。

四是部分項目在衛(wèi)片執(zhí)法查處中被劃定為亂占耕地建房情況，按照省督導(dǎo)組要求需暫緩辦理備案手續(xù)。

五是各地實際存在的未備案歷史遺留項目數(shù)量較多，目前是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責(zé)備案，自然資源部門開展上圖入庫，涉及到的大量勘測定界及外業(yè)舉證費用缺少財政專項資金支持且申請主體不明確。

5.設(shè)施農(nóng)業(yè)用地規(guī)模標準需細化

國家和省級政策對輔助設(shè)施用地規(guī)定了比例和面積限制，沒有對不同輔助設(shè)施用地進行細化，本意是降低門檻、推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興，但目前出現(xiàn)部分經(jīng)營者以“管理服務(wù)用房”為由任意擴大居住、餐飲等設(shè)施面積，甚至占到了整個輔助設(shè)施用地面積一半以上，耕地“非農(nóng)化”“非糧化”傾向性、苗頭性問題亟需關(guān)注。

6.土地復(fù)墾后續(xù)監(jiān)管缺乏抓手

實際已停產(chǎn)、廢棄的設(shè)施農(nóng)業(yè)用地，因政策配套原因，未建立完善的復(fù)墾保證金等制度，難以及時恢復(fù)原用途。

二、相關(guān)對策和建議

1.出臺細則并提高政策發(fā)布層級

建議自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境、林草等相關(guān)部門開展聯(lián)合調(diào)研，適時出臺設(shè)施農(nóng)業(yè)用地備案細則，進一步細化備案要件，完善流程、文本，明確各部門職責(zé)分工，并區(qū)分不同規(guī)模、不同主體的設(shè)施農(nóng)業(yè)項目設(shè)定一般程序和簡易程序。因涉及到行業(yè)主管部門和各級政府間的溝通協(xié)調(diào)，建議以省政府辦公廳名義轉(zhuǎn)發(fā)相關(guān)政策文件，減少工作阻力、提升實施效果。

2.專項解決歷史遺留設(shè)施農(nóng)業(yè)用地問題

建議由省級統(tǒng)籌，各市、縣政府為責(zé)任主體，列支專項經(jīng)費對歷史遺留的設(shè)施農(nóng)業(yè)用地進行統(tǒng)一調(diào)查和變更備案。

3.完善細化設(shè)施農(nóng)業(yè)用地規(guī)模標準

設(shè)施農(nóng)業(yè)涵蓋的行業(yè)范圍廣，技術(shù)性和政策性強，建議參考其他省份做法，由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門照不同設(shè)施農(nóng)業(yè)類型、建設(shè)規(guī)模、功能等牽頭制定細化建設(shè)標準、用地標準，自然資源部門牽頭負責(zé)用地標準的實施和管理，杜絕和減少耕地“非農(nóng)化”“非糧化”傾向性、苗頭性問題的發(fā)生。

4.強化日常動態(tài)巡查和土地復(fù)墾監(jiān)管

省、市級自然資源主管部門應(yīng)根據(jù)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地上圖入庫情況掌握動態(tài)，必要時組織實地核實，及時發(fā)現(xiàn)和解決苗頭性、傾向性問題。利用衛(wèi)星遙感影像等技術(shù)手段加強監(jiān)督檢查。各級自然資源主管部門在耕地保護檢查、土地變更調(diào)查、土地執(zhí)法等工作中，對設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的認定將依據(jù)上圖入庫信息，設(shè)施農(nóng)業(yè)用地未按要求上圖入庫的，管理中不予認可。建議設(shè)立土地復(fù)墾保證金制度，規(guī)?；O(shè)施農(nóng)業(yè)用地備案時預(yù)存土地復(fù)墾費用，保障到期或不再使用設(shè)施農(nóng)業(yè)用地能及時復(fù)墾為原地類。

5.做好選址與村莊規(guī)劃的銜接

村莊規(guī)劃編制導(dǎo)則已印發(fā)，應(yīng)推動各地在村莊規(guī)劃中統(tǒng)籌推進使用農(nóng)用地、未利用地、存量建設(shè)用地發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)的用地布局。