民生性財政支出項目績效評價研究
——以S省殘疾兒童搶救性康復救助項目為例

●張 雷 張 旭

一、引言

民生性財政支出是政府用于促進社會公平、優化資源配置的重要工具，與民生建設的成果息息相關，直接影響政府績效滿意度和居民幸福感。S省殘疾兒童搶救性康復救助項目作為民生性財政支出項目，同時又是省對下轉移支付項目，具有一定代表性。在全面實施預算績效管理的背景下，S省財政部門組織人員力量，全面考察和評價省、市、縣三級殘疾兒童搶救性康復救助情況，對提高民生資金績效管理水平具有一定的現實意義。

二、項目簡介

（一）項目實施背景

為全面貫徹落實黨的十九大關于“發展殘疾人事業，加強殘疾康復服務”的重要部署，S省先后發布《殘疾人事業發展“十三五”規劃》《關于建立殘疾兒童康復救助制度的通知》《殘疾兒童康復救助實施辦法》等文件，在全國率先將殘疾兒童救助年齡由0—6歲擴大至0—17歲，康復救助標準由1.2萬元/年人提高到1.5萬元/年人，同時鼓勵有條件的地區再適當提高康復救助標準，切實減輕殘疾兒童家庭經濟負擔。S省設立殘疾兒童搶救性康復救助資金，旨在保障殘疾兒童康復基本需求、改善殘疾兒童康復狀況、促進殘疾兒童全面發展，對減輕殘疾兒童家庭負擔，構建與經濟社會發展相協調的康復服務體系起到了積極的推動促進作用。

（二）項目基本內容

該項目的主管單位為S省殘疾人聯合會，具體實施單位為各定點康復機構，項目實施內容主要是對全省0—17歲視力、聽力、言語、肢體、智力和孤獨癥等六類殘疾兒童提供集中康復訓練救助、“機構+社區+家庭”康復訓練救助，免費實施人工耳蝸救助手術、肢殘矯治救助手術以及基本型輔助器具適配等。

（三）項目資金情況

項目資金總額2.22億元，其中：中央預算資金1.11億元，省級預算資金1.11億元，按因素法切塊分配至S省各市及直管縣。

（四）項目績效目標

1、總體績效目標。到“十三五”期末，S省有需求的殘疾兒童接受基本康復服務的比例達100%，基本實現殘疾人“人人享有康復服務”的目標。

2、年度績效目標。為視力、聽力等殘疾兒童配置人工耳蝸、助聽器、助視器等輔助器具，顯著改善殘疾兒童功能狀況；為5000名腦癱、孤獨癥、智力、聽力殘疾兒童提供康復訓練服務；為10000名肢體、視力等殘疾兒童提供基本型輔助器具適配和適應性訓練服務，使有需求的殘疾兒童均能得到康復救助，努力提高受助殘疾兒童生活自理和社會參與能力。

三、績效評價實踐路徑

（一）評價設計

一是堅持以“準確真實”為底線，確立了公平、公正、客觀反映項目實施效果和預期目標實現程度，全面評價項目資金支出效益的總體工作目標。二是堅持以“項目特色”為重點，針對省以下轉移支付項目資金滲透率高、覆蓋面廣以及管理方式各異等特點，與業務主管部門充分溝通交流，“量身定制”工作實施方案，增強評價的科學性、精準性和有效性。三是堅持以“專業專注”為核心，注重問題導向，做到點面結合，按照“上下聯動、穩妥試點、有序推開、精準核查”思路，探索實施“財政部門+第三方機構+行業專家”的評價模式。四是以“深入實際”為手段，前期深入三級殘疾部門調研了解情況，反復調整完善績效評價指標體系和調查問卷。綜合考慮項目地域分布、資金投向、項目實施單位資金規模等因素，科學設置評價路線和現場評價點，盡可能多地實地勘查項目現場，全面摸清底數。

（二）評價對象與內容

評價對象是省級以上財政安排的殘疾兒童搶救性康復救助專項資金，涉及省本級、地級市、各縣（市、區）三個層面。評價內容包括決策、過程、產出、效益4個部分。決策包括項目立項、績效目標和資金投入3個方面；過程包括資金管理、組織實施2個方面；產出包括產出數量、產出質量、產出時效、產出成本4個方面；效果包括社會效益、可持續影響、受益對象滿意度3個方面。

（三）評價過程

一是做好前期準備，打好評價基礎。S省財政部門組織相關人員力量組建績效評價工作組，對項目相關信息進行收集整理。認真開展評前培訓，同時與省殘聯充分溝通，詳細了解績效目標、組織機構、實施內容、管理流程等基本情況。按照評價工作需要，將評價工作組細分為現場評價組、非現場評價組和社會調查組三個專業組別。依照項目實施內容，合理設置績效評價指標體系和社會調查問卷，其中績效評價指標體系由共性指標和個性指標組成，通過小組綜合分析研判，確定非現場評價與現場評價的側重點、評價標準等。在此基礎上，制定詳實可行的實施方案。

二是職責分工到位，做好組織實施。為更好地提升評價的合理性、科學性，分別選取一個市、一個縣、一個項目實施單位進行試評價、預調研，合理調整績效評價指標體系的部分指標和調查問卷中部分問題后，進行評價工作的全面推開。工作組分工明確、各盡其職，科學運用比較法、因素分析法、專家評議法、公眾評判法等方法，遵循“科學規范、績效相關、公開透明”的原則，通過對決策、過程、產出、效果的比較和分析，對資金績效進行綜合評定、科學賦分。非現場評價組主要對各單位報送的數據核查表和相關證明材料進行審核，對照績效評價指標體系對各市、縣（市、區）殘聯進行評分；現場評價組通過座談交流、查閱資料、現場勘察、隨機問詢等多種方式，摸清定點康復機構、縣（市、區）殘聯、市殘聯、省殘聯項目情況，根據項目特點進行綜合評分；社會調查組對回收的問卷進行分析，形成社會調查報告，總結項目實施存在的問題。

三是撰寫評價報告，科學合理研判。依據綜合分析結果，按照S省《省級項目支出績效財政評價和部門評價工作規程》的要求，全面客觀分析項目支出績效狀況，做出具體績效分析和結論，撰寫績效評價報告。報告初稿形成后，評價工作組召開由財政、殘聯等多個部門，以及各領域行業專家參與的績效評價報告論證會。根據論證意見，績效評價工作組對績效評價報告進一步修改和完善，形成報告終稿，并做好評價資料的整理和歸檔工作。

（四）評價結論

總體來看，S省殘疾兒童搶救性康復救助項目整體運行情況良好，各級黨委、政府認真落實中央精神，制定一系列政策措施，實施多種類康復項目，積極擴大救助范圍、創新救助模式、提高救助標準、簡化救助流程，努力改善殘疾兒童康復狀況。各級殘聯救助工作經辦能力顯著增強，康復機構服務水平有效提升，更多的殘疾兒童通過參加康復救助服務，走進學校、走向社會，過上了正常人的生活，促進了社會的和諧穩定。但同時也存在績效目標編報質量不高、殘疾兒童康復救助配套制度不健全、項目管理不規范等問題。經綜合評價確定，殘疾兒童搶救性康復救助項目的評價等級為“良”，評價組總體認為該項目能嚴格落實“兜底線、織密網、建機制”要求，各級殘聯能有序開展殘疾兒童康復救助工作，基本滿足了殘疾兒童基本康復服務需求，減輕了殘疾兒童家庭經濟負擔。

四、項目績效評價總結

（一）“全面+深入”，實現三級全覆蓋、全滲透

本次評價始終堅持問題導向、結果導向、目標導向的原則，精準把握項目“資金覆蓋面廣、涉及市縣區域多、管理方式各異”的特點，創新實施省、市、縣三級聯動評價模式，即業務主管部門組織市、縣開展績效自評，省級再進行重點評價，有效保證了評價的覆蓋面。具體評價過程中，靈活采用“試點+全面”“現場+非現場”評價方式，對S省的16個市、136個縣（市、區）殘聯項目開展情況進行綜合評價。期間，評價組認真審核項目基礎數據，詳細把握項目資金的績效目標、資金投入、資金管理與項目管理等情況，并通過電話調查與網絡調查，對受助兒童監護人開展問卷調查，共獲得受助兒童監護人有效問卷15000余份，民意采集充分有效。經統計，評價組共對省本級、16個市、42個縣（市、區）進行了現場評價，隨機抽取了42家定點康復服務機構進行現場勘查和問卷調查，縣區現場評價覆蓋率為31%，項目資金現場評價覆蓋率超過60%。

（二）“嚴格+真實”，推動評價高質量、高標準

為嚴格把控績效評價標準，確保真實客觀全面反映項目整體情況，評價組注重做好各項評前準備工作，在深入了解項目基本情況、集體討論研究的基礎上，明確總體評價思路，制定詳細實施方案，精心設計調查問卷，特別是圍繞評價目標，采取“核心指標+正向導向指標”的模式，構建起科學合理的績效評價指標體系，盡可能地把“評價標尺”做細做準，為評價工作奠定堅實基礎。評價過程中，緊緊圍繞主管部門和項目實施單位在制度建設、項目管理、資金管理、績效管理、日常監督等方面的情況，嚴格對照評價指標、評價標準進行評價打分，全方位、多角度反映真實情況，確保評價結果經得起檢驗。針對評價發現的問題，評價組深入剖析原因，提出針對性強、可操作的建議，在保證評價質量的同時，促進評價結果“好用管用”。

（三）“產出+效益”，聚焦項目保民生、保穩定

評價組以開展財政重點績效評價為抓手，聚焦殘疾兒童搶救性康復救助項目的產出情況、效益情況兩個重點，深度了解殘疾兒童搶救性康復救助資金在“救早救小”和“應救盡救”上發揮的實際效果和預期目標實現程度，不但關注獲得配置輔助器具適配殘疾兒童人數、輔助器具質量達標率、康復救助時間達標率、康復救助完成及時率等項目產出指標，還從社會效益、可持續影響、受益對象滿意度等方面，全面評估資金支出效益和項目綜合效果，在分析研判資金保障的精準性、有效性的前提下，考慮項目投入產出比，把握項目運行成本和實際產出效益之間的匹配關系，關注受助殘疾兒童生活自理和社會參與能力提升情況，切實發揮好項目對殘疾兒童康復救助的保障作用。

五、啟示與建議

（一）在加快制度機制配套建設上再突破、再提升

項目主管部門要繼續細化殘疾兒童康復救助配套制度建設，以體系全面、制度完善、機制有效的頂層設計，讓符合救助條件的殘疾兒童享受政策紅利、感受政策溫暖。一是制度為先，高質量推動制度體系建設。根據最新形勢要求，加快完善定點康復服務機構管理辦法等規章制度，持續健全機構財務、專項資金管理等制度，細化殘疾兒童康復救助配套政策和實施細則，優化調整康復訓練年度和費用結算方式，擴大救助效率和資金使用效益。二是質量為要，高標準培育康復服務機構。堅持標準先行原則，推進“機構+社區+家庭”康復訓練規范和殘疾兒童康復服務質量標準，突出標準的針對性和可行性，全面指導定點康復機構規范內部管理、改善服務質量、加強風險防控，從而提高康復救助服務質量，真實保障受益群眾。三是考核為基，高水平打造科學評估機制。繼續打造康復救助“階段和終期并行、常規和抽查并舉”的評估機制，將殘疾兒童康復有效率作為項目實施產出效益的重要指標，著力提升殘疾兒童的獲得感、幸福感。針對康復機構硬件設備、人員配置等情況進行科學考核，確保機構資質與服務的優質性。建立以殘疾兒童家長為評價主體的滿意度測評制度，以有效康復率為項目實施的第一產出要素，探索建立殘疾兒童康復服務動態監測評價機制。

（二）在推動項目管理精細規范上再突破、再提升

項目實施單位應不斷提升項目實施的規范化、信息化、共享化程度，保證項目開展實效，控制實施成本，提高產出效益，切實保障民生。一是突出監督指導，營造“上下同步”新格局。加大具體實施單位的督導檢查力度，加強對項目實施單位的日常監督管理，嚴格落實準入、退出機制，指導下級部門有效開展預算績效管理工作，定期向社會公布檢查考核信息，提高康復救助的透明度，提升殘疾兒童康復救助工作科學化、精細化管理水平。二是突出數字管理，走出“信息賦能”新路子。積極運用互聯網技術、大數據手段，完善殘疾兒童康復服務全方位、全過程跟蹤監控，采集康復服務全鏈條數據，對每例殘疾兒童從發現確診開始，建立個人檔案，詳細記錄其診斷、評估、康復、教育、轉銜等相關服務信息并納入信息系統，主動對采集數據進行分析研判，實現數據資源互聯互通、各部門共享共用，為殘疾兒童提供精準服務，優化各種資源配置，提高康復服務質量和效率。三是突出鼓勵引導，構建“共建共享”新局面。進一步發揮財政資金引導作用，創新殘疾兒童康復救助資金使用方式，充分利用財政救助資金的引導性作用，探索吸引社會資本參與殘疾人康復訓練中心建設，撬動更多社會資源投入殘疾兒童康復救助事業，鼓勵引導社會捐贈、慈善捐助，支持社會力量投資殘疾兒童康復機構建設，推動更多殘疾兒童康復項目納入醫保基金支付范圍，改變目前主要依靠財政投入的現狀，形成社會各方共建共治共享格局。

（三）在發揮績效管理改革優勢上再突破、再提升

各預算部門、單位要明分工、強素質、同提升，全面發揮預算績效管理改革效能，提高資金使用效益，減輕財政支出壓力，將有限的資金花在民生保障的“刀刃”上。一方面，對內調動、對外聯合。充分調動業務人員績效管理積極性，形成業務人員與財務人員分工明確的部門績效管理內部溝通協調機制，提升績效管理的專業化水平。嚴格落實“績效自評+部門評價+財政重點評價”的績效評價機制，積極聯合衛生健康、民政等相關業務部門協同開展殘疾兒童康復救助項目績效管理，強化績效評價結果應用，以高質量的績效管理推動項目建設提質增效。另一方面，以學促行、建好隊伍。牢牢樹立起“績效管理是衡量民生性財政支出效益的重要工具”的理念，強化民生支出項目績效管理知識學習，準確把握民生支出項目特點，有針對性地開展績效管理業務，促使民生性財政支出項目績效管理更上臺階，綜合提升民生項目管理和績效管理水平，充分發揮績效管理改革提效率、增效益的優勢，真正做好民生福祉的“加法”。