對英國有關財政管理的比較認識和思考

●黃海龍

財政是國家治理的基礎和重要支柱，深化財政體制改革是適應國家治理體系和治理能力現代化的要求，聚焦依法理財、完善財政預算體系、加強政府債務管理、健全績效監督評價機制、推進信息化建設等改革，是建立現代財政制度的基本要求。英國財政體制與我國財政體制有相近之處，且英國財政的公共職能體現突出，對公共財政管理職能的劃分比較清晰，中央和地方財政的財權事權有一定的法定邊界，國家調控機制中財政與金融有機銜接，國家債務嚴格法定控制，本文通過考察學習英國公共財政預算、政府債務、預算績效監督、稅費管理等財政體制的有關政策、機制內涵，以及依法管理的相關程序和措施，重點對財政預算的基礎管理、中央和地方的財政收支劃分、財政收支預算編制及財務信息、財政預算的審批、中央和地方債務風險管理、預算執行目標績效監督與評價及結果運用等進行了解，以期對我國的財政體制改革與發展提出可借鑒建議。

一、英國有關財政管理方面的體制機制

（一）公共財政預算基本體系

英國財政預算主要分為聯邦政府和地方政府預算，具有相對獨立性。財政預算年度為每年4月至下年度4月。英國全系統公共財政管理框架主要有以下特點：

1、預算基礎性管理。包括有關政策的立法、預算的規范性和有效治理、嚴格有序的審查、科學合理的標準和預算公開透明度，幾乎所有收支明細均公開，每年預決算財報成為公民納稅和收益的重要依據。

2、預算制定的目標。財政預算的制定，以保護公眾利益為先，以可持續發展的結果為參照并推進，以優化干預推動預算更加合理有效，以能力建設強化公共管理建設。

3、規制預算的可控性。主要在四項內容上對預算進行控制，包括在戰略和規劃上的控制，在利益者相關報告上的控制，在預算執行過程中的控制，在績效評價結果應用方面的控制等。

4、中央與地方財政收支主項。英國稅收主要以所得稅為主，輔之以間接稅收。中央財政的稅收包括所得稅、資本稅、社保稅，流轉類為增值稅、消費稅、燃油印花稅等稅種，地方商業物業稅實行五五分成；地方政府稅收主要是以財產為主的市政服務稅、商業物業稅，體現房產及其服務而設置的稅收。在取得稅收收入的同時，也得到一定比例的中央財政轉移收入。中央財政支出包括養老、醫療、高等教育、一般中央公共事務、還本付息、外交等；地方財政支出主要包括地方公共事務、中小學教育、公共安全、住房及社區維護及一定投資等。

5、財政預算賬目核算。財政收支核算全部實行權責發生制，在預算編制中各項財務報告均為權責發生制。每個部門都有一個單一零余額賬戶；英國政府設立國庫單一賬戶，英格蘭銀行作現金調賬，內閣部委都有專項賬戶，由財政部統管。預算收支包含所有的稅收、其他收入、基金收入以及債務收入和公共部門運營支出，社會福利、養老、醫療、失業以及固定資產和非固定資產投入。首先，政府確定財政目標，依據英國的國民賬戶制定支出目標，同時把握政府財政赤字。財政支出要與施政考量的四年一周期的方案相符（四年滾動預算），通過四年的支出目標來確定。2010年之前英國實施三年滾動預算，之后實行大量財政緊縮政策，2015年英國保守黨作出財政支出審議，除保留教育、醫療等必需支出外，支出大量核減，2019年新任首相在2021年秋季的預算調整中，追加了138億英鎊的增長，但并不能彌補缺口。此外，需求側不可控的支出需設置上限，如典型的福利開支、養老失業支付等具有不可判斷性的支出。政府全部賬目主要包括收入、支出、資產、負債、結轉等，經審計形成合并報表。改進財務會計信息，提高透明度和信息可比性，以更完整地反映英國財政狀況，此改革涉及8000多個公共部門。

6、財政預算的審查批準。財政預算的審查監管方面形成了一套嚴格的規程和準則，但在實質性監控中的落實相對一般。英國聯邦的預算審查主要由議會在1861年成立的會計委員會（相當于預算監控委員會）實施，以使預算有完整的綜合審查、部門審查，隸屬于議會的審計署（審計委員會）則審計決算質量報告流程。整個預算決算的審查，將涉及內閣部委高層全權負責行政事務及財務的主要負責人、財政部支出管控審查職能、議會（預算應先由財政部批準或認可）審查辦公室和下院的專門委員會。具體包括：一是公共部門預算由相應的內閣部委主要負責人及會計官員編制審查運行支出和項目支出，部門預算報告報財政部門。各部委對財政部的四個要求負責，即合法性（經議會批準及授權上限與各部委達成支出一致性）、規范性（支出計劃與議會所要求的流程一致）、物有所值性（支出產生的效益）和可行性（在任何大的支出項目中保持可持續，項目準確并如期交付）。二是經財政部門審查形成正式部門報告和財政預算綜合報告，報議會。三是議會會計委員會進行具體審查。四是經審查的預算報告提交議會下院專門委員會等就各部門預算和財政預算分別進行審議。五是批準通過預算。中央財政和地方財政預算管理遵照各自法案，同級預算程序基本一致。

（二）政府債務管理

政府債務必然聯系到財政政策和貨幣政策在發揮經濟杠桿作用時的風險問題。

1、中央政府債務管理層面。（1）管理機制。1998年英國政府債務管理職能從英格蘭銀行劃轉至財政部，財政部相應成立了債務管理辦公室，負責執行政府現金管理政策，每年4月發布計劃，為地方政府提供貸款，并管理一些公營機構的基金。而英格蘭銀行則負責利率的確定，英國用調節利息來規避流動性風險，保持債務管理政策和貨幣政策的一致性。

（2）管理原則。中央政府債務性管理的基本原則是：盡量降低長期融資成本，并以最具成本效益的方式管理國庫的總現金需求，兩方面均符合貨幣政策的目標，以及其他更廣泛的政策考慮。

（3）負債情況。英國公債的總債務占GDP的84.2%。根據歐盟《馬斯特里赫特條約》規定，總負債不應超過60%。整體債務包括債券占85%，國債占5%，個人儲蓄產品占9%，稅收存款憑證占1%（以儲蓄方式購買，之后可抵稅款的財政部票據）。分解到公共部門，債務水平也由上升轉為逐年緊縮，以壓縮財政赤字。

（4）借債渠道。中央政府債務除發行債券外，主要向養老基金借債，還有相當于向私營部門提前提取稅收的借債方式等，此外還有可自由在證券市場交易收回本息的“金邊債券”。

2、地方政府債務管理層面。地方政府舉債管理由地方政府所設的債務管理機構負責，地方政府的債務來源主要分為三個部分：一是向財政部借債，其利率相對低于商業利率，中央借款占地方政府資金來源的70%；二是向商業銀行借貸，但商行貸款中不可將國有資產用于抵押；三是自行發債，目前此舉較少。另外，為進行公共設施建設，也可采取資產變現的方式。但聯邦政府對地方舉債以審慎準則予以管理，已在中期規劃中限定。中央給地方提供的借款并非用于彌補赤字，而是用于基本性支出。地方政府舉債在使用方向上具有對應性，自行舉債只能用于資本性投入。總體上，整體債務由地方政府債務管理辦公室決定，除中央借款外，按照相關法規來合理確定債務計劃，綜合考慮債務可支付性、投入的預測和評估、風險控制因素、還款準備金折現等，而還債則與資產的生命周期掛鉤，經常性支出債務和資本性支出債務嚴格分開，使用內容和項目由相應的公共主管部門批準并按程序決定，同時積極有效控制風險，解決資金安全性、流動性、收益性的問題。在政府履行債務管理的范圍內，隱性債務雖不作為政府承擔的事項，但在法定計劃確定程序下，可以間接得到控制。

（三）預算績效監督

英國的預算績效評價及其監督，從管理主體看，已經批準的預算，均已確定了相應的預算執行要求和績效目標，對預算執行的實施情況以及完成既定目標后產生的效益，需先經過預算部門這一責任主體進行評價和監督。從外部監控看，由審計署、財政部、績效監督委員會等，對實施預算的目標進行績效監督和評價。從監督機制看，績效預算分解到各內閣部委，按照不同預算項目內容歸口設置相應的績效目標，預算執行績效目標完成情況直接受預算績效監督委員會和議會的相關機構審查監督。審計署隸屬于議會，審計部門在績效監督中能發揮積極作用，取得一定實效。從績效目標指標看，預算績效目標分財務指標和非財務指標，按照績效監督的規程和主體作用，績效目標財務指標具有同一性；非財務指標具有專有性，成為績效評價的重點。從績效監督結果運用看，英國的預算績效監督由內閣部委內部監督、財政審查監督、審計部門對績效的審計監督組成。各部門在整個預算執行過程中有各自的首席審計師，以促進項目績效的落實。下年度的預算安排與績效目標的實現相銜接。同時，各部委的績效結果接受績效監督委員會的審查、監督、評價，實行績效目標的問責，對財務透支、違規、效益不高或與目標不符的，根據嚴重程度，進行質詢、提醒或降低部門職權，或核減預算，甚至裁撤部門官員等。目前，預算績效監管的不足也不同程度地體現在過程中，問責力度較弱，流于形式的問題仍然存在。

二、中英財政管理比較認識

總體來看，英國在中央和地方實行的收入分稅制及支出事權責任比較明晰，特別是中央地方兩級財政相對獨立的體制，使得權責利實現了各自的對等。通過上述對英國財政預算管理、債務管理、績效管理基本的認識來看國內相關的管理，筆者主要有以下幾點思考：

（一）預算審查機制嚴格規范

一是在預算管理上，雖然中英政治制度不同，但預算規劃、編制、審查、提請、審議、審批的流程基本上具有相同的要素，體現了預算案后審查的細化程度，國內財政已在不斷改進和完善。二是在預算賬目核算和會計委員會的審查監控方面，英國長期堅持一種分離機制，對政府賬目包括各部門的賬目在執行會計準則和規則方面比較規范嚴格，特別是會計賬目成為國民賬戶體系的重要組成，賬目結算（決算）會進入數據網面向公眾進行公布。三是部門預算的審查監督已成為預算監督重要手段，特別是英國議會的下院的各專業委員會監督審查預算，按照各委員會職能分類審查，責任到位，具有針對性。

（二）社會事務稅費相統一

我國1994年實行分稅制改革后，稅種不斷歸并和簡化，又進行了營改增，改革分享體制，中央稅、地方稅、共享稅和轉移支付，形成中央管轄的全國財政體制，財政稅收和政府性收費全部納入預算收入。然而從收費看，我國政府性收費集中征繳和專有性較強，也體現著“費”對“稅”的補充及基礎作用，如車輛通行費、鐵路建設基金收入、教育費附加、城市維護費等，還有不納入非稅收入管理的物業費等，但社區服務地方財政予以保障。而英國除征收財產稅外，對市政服務和商業物業應征費均統一采取稅收方式，如市政物業稅是地方財政收入的主要來源之一，主要用于提供社區服務，包括警察治安、消防、小區保安、垃圾清理、城市維護、政府公房維護等。有利用社會治理和實現合理公平統一的收支機制，使社會公共事務與社區服務管理形成一體。

在預算支出方面，英國實行限額管理，并與之規劃目標相銜接，避免了隨意性，同時，預算隨著經濟增長和國家資本收益情況進行調控，可根據發展變化縮減相關開支。同時，英國財政在事權責任上，尤其是教育、地方公共服務等方面責任劃分較明晰。當前我國稅收政策在優化市場資源配置、進一步強化支出預算的標準化體系建設、打破基礎加增長的安排方式、預算與財務一體化、建立支出預算績效目標、加強結果運用等方面取得實質性進展。

（三）債務管理

在債務管理上，英國基本形成中央和地方兩級債務主體責任的格局。與我國相同的是，英國政府債務的規模需控制限額，但其每年的增量限額是按GDP的比例規定上限，且對隱性債務不承擔責任。同時，舉債與財報和資本周期、資產的折舊變現緊緊銜接，特別是固定資產投入上，嚴格按周期完成時限進行折算和更新，如英國倫敦地鐵基本設施已經歷百年，未完成折舊，尚未更新。而我國建設性投入方面改換遺留的事項較多，需要加快建設；但也存在一些資本資產過度投入、原有的資產未完全按資產周期管理的情況，形成不良資產或造成拆舊建新中的浪費。此外，從債務支出效益看，英國分布在各行業公司的國有資本份額較大，涉及6000多家企業公司，舉債主要向資本性投入傾斜，也保障了財政的可持續性。

（四）預算績效管理

在預算績效管理上，英國的預算績效監督管理從預算編制、提交議會、審查批準到預算執行，均已對項目等支出確定了相應的績效管理目標，按照不同的指標把主要責任落實于內閣部委公共部門。預算績效管理形成了從部門、政府到議會的績效監督體系，而非職責僅落于財政部門；每一個績效目標履行者都要對政府乃至議會負責，問責和結果運用最后都由政府和議會決定。這對于當前我國績效管理來講是值得思考的問題，特別是預算的決策、執行、績效監督之間相互約束制衡，體現出績效監督在財政管理中的法定性和有效性原則。

三、推進和完善我國財政管理的思路

為推進財政體制改革，促進科學規范有效的管理，本文提出以下思路：

（一）建立科學透明的預算賬戶核算反映體系

按照新《預算法》的要求和財政部門的基礎職能，一是促進預算收支核算規范嚴格。在項目收支具體劃分上需要更加明細，使結構性關系嚴密，難以隨意調整和改動；在功能性賬目清晰準確的前提下，滿足社會監督需要和經濟預測需要。二是提升預算賬目宏觀功能。采用權責發生制，實現財政資金資產賬的核算全口徑，并健全國民賬戶體系所需的政府財務指標和影響宏觀經濟的指標分析體系，通過規范的理財機制，促進行政依法依規和科學決策。三是推進預決算公開與監督。與法規要求有機銜接，接受社會和相關部門的監督，特別是在監督責任主體上，切實體現預算編制、審批、執行的責任分解，責任向關聯環節延伸。

（二）完善服務性收費管理機制

當前，我國物業、商業服務等收費一直沒有納入財政管理，而是分布于各行業、單位、小區，且標準不一、使用不規范，實行市場化運行。與此同時，轄區的社區服務機構并未完全發揮管理效能，且需要財政另行承擔服務成本。為此，基于社會管理的特點和土地資源國有的屬性，為強化分片分區的社會管理格局，實現公共管理公平化，建議將物業費、城市服務費改為地方稅或納入政府基金，統一收繳財政。同時，房產稅改革應考慮對物業費的替代作用，避免重復計征、增加稅費負擔。建議將服務管理與社區管理整合為一，依法納入政府管理范圍，由地方管轄區及社區統一管理，制止收費亂象，提高民生保障和社會公平效率。

（三）健全債務周期性規范管理機制

我國中央和地方舉債必須執行中央的限額管理，同時，對債務的使用和清償按照對等原則，分級負責，自行承擔償債義務、化解債務風險。建議我國當前債務管理以經濟發展效益和有利趨勢為前提，進一步研究債務使用有效性和風險防范的周期性。首先，以年度或中期宏觀預測確定與經濟發展相適應的財政運行負債承擔能力，避免以現實需求來確定債務規模計劃。其次，在公共設施投入上，堅持周期、平衡、替代原則，避免短期行為造成的建設效益低下，在建設規劃中將周期性評估前置，突出風險化解的遞延性。再次，推進將政府債務收支作為財政收支組成與統籌的長效機制，逐步減少債券的置換清償方式；加快深化金融改革、完善金融政策，積極研究借貸的生命周期，拉大跨度和延長周期，降低債務運行成本，以可承載為基礎，有效劃定周期段，分期清償。最后，公共投入和資本投入有機銜接，以資本性收益彌補公共建設債務負擔，并在嚴格管理下，加快資本性投入回本，增加新財源。

（四）健全預算績效管理責任機制

預算績效管理正在不斷深入推進，當前已建立了預算績效評價自評、第三方評價、政府系統內上級對下級評價、重點項目績效評價的工作機制，但預算績效評價責任和結果運用管理還有待完善。為構建一個公開透明、規范有序、科學嚴明、責任明確、依法運行的績效監督管理體系，本文建議：第一，推進預算績效法制化。預算績效監督的實施過程、依據、處置等都需要通過立法建章來明確，不斷完善預算績效監督管理的法規規章，增強行政效力。第二，建立分行業分部門的績效管理責任機制。將績效指標規范劃分為財務指標、非財務指標，以經濟和社會效益評價為主，并體現財務指標的常規評價，依次將績效管理責任分解到相應實施預算的行業部門，使其成為第一責任主體。而在財務績效指標方面，財政應作相應評價。第三，建立政府層面的預算績效監管委員會。充分采納人大、政協監督意見，形成相對獨立的預算績效監管運作機制，并將問責處置決策上升到預算績效監督委員會。第四，落實對績效評價結果的運用和問責。把預算績效結果運用和行政問責結合起來，依據績效評價結果優劣，科學制定問責制度，結果依據不足或存在異議的實行再評價，并將結果運用到下年度預算安排等事權中，切實做到預算、執行、績效監督有機分離制衡和相互影響促進。