成渝地區優化營商環境協同立法的必要性與路徑探索

楊麗容 趙靜 林宇燾 郭陽

一、引言

2020年1月3日，中央財經委員會第六次會議提出“推動成渝地區雙城經濟圈建設問題”。由此從國家戰略的高度肯定了發展成渝地區雙城經濟圈的重要意義。作為回應，2020年7月，經川渝兩省市黨委批準，兩省市人大常委會簽訂《關于協同助力成渝地區雙城經濟圈建設的合作協議》，這標志著建設成渝地區雙城經濟圈新階段的開啟。營商環境作為決定兩地經濟發展的重要因素，優化營商環境自然成為兩地協同立法的首要目標。

二、成渝地區營商環境協同立法之深層次原因分析

創造良好的營商環境是實現成渝地區區域協調發展和一體化的必經之路。區域協同理論、成渝地區營商環境法治競爭等問題均迫切要求兩地營商環境步調一致。

1.成渝地區營商環境協同立法是協同理論的外在表征

協同理論，包含兩個層面：其一，作為一種狀態，協同以整體為目標，節奏協調、銜接流暢，達到整體場面有條不紊；其二，作為一種結果，強調整體效應，實現整體功能高于局部功能之和的結果。協同立法是指特定區域范圍內具有立法權的立法主體之間就擬協同立法事項相互配合相互協商，使得區域內的法律規范體系達成統籌協調的狀態。

之所以強調成渝地區間的協同立法，其根本目的是促進區域內經濟的高速和高質量發展，其實現也必將首先落腳于關乎市場準入制度、市場競爭規則、政府簡政放權的營商環境法治化上。因而成渝兩地營商環境的協同立法充分體現了兩地在協同系統中形成優勢互補的整體效應。

2.成渝兩地營商環境協同立法有效規避地方法治競爭

在“成渝雙城經濟圈”概念提出之前，四川和重慶兩地秉承“地方利益至上”的原則，必定會展開營商環境的法治競爭，以引進資本促進本區域經濟發展。成渝兩地為促進經濟發展，在營商環境法律政策的立法、司法、執法等階段形成地方法治競爭，力爭在知識產權保護、市場準入規則、市場競爭環境等營商環境構成要素上形成競爭優勢，增強對經濟要素流入的吸引力。

“成渝雙城經濟圈”戰略提出后，首先要求在營商環境問題上協調統一，進而到兩地協同發展。成渝雙城經濟圈不再局限于各自為政，而是共同制定出營商環境法治發展的目標，既消除兩地為招商引資間的法治競爭，又使得經濟要素在更大的區域范圍內得到流動。

3.成渝地區營商環境協同立法為市場主體進行多元選擇提供實踐平臺

成渝地區協調發展，不僅賦予了營商環境跨區域發展的新含義，更豐富了市場主體的選擇路徑，為市場主體提供多元且公平的實踐平臺。

成渝地區營商環境協同立法的優化可以使得市場主體在辦理兩地市場準入和退出相關事項的手續、時間和成本上具有可預期性，更加便利經商活動，有效降低制度性交易成本，能以低成本和高效率完成進出市場的事項準備。在成渝地區營商環境協同立法之前，市場主體可能就兩地各自的市場準入和退出條件、招商引資條件、政府補貼政策進行衡量和比較后，在某地進行生產要素的投入。在兩地協同推進優化營商環境之后，兩地在推進政務服務標準統一等制度標準上必將進行統一，為市場主體提供了更科學化的選擇。

三、成渝地區營商環境協同立法的區域壁壘

1.傳統立法機制影響營商環境協同立法效力

成渝地區隸屬不同的行政區劃，傳統立法機制的思維阻礙了區域協同立法的模式創新。

第一，跨區域的協同立法在立法權力來源上缺乏跨法律依據的權威性。根據《憲法》與《立法法》在地方性法規關于立法主體及區劃范圍所做的規定可知，只有在本行政區域內的人民代表大會和本行政區域內的常務委員會才有權制定地方性法規。成渝地區如何能在不觸及《憲法》和《立法法》規定的立法權限下協調兩個不同行政區域間對營商環境的立法問題是成渝地區雙城經濟圈得以良好發展的基本保障。

第二，跨區域的協同立法在可供借鑒的地方立法協調樣本中缺乏政策文本的效力性。中國的京津冀區域、珠三角區域、粵港澳大灣區等區域已成為地方協調立法的樣本，但三地發布的相關文件其性質仍是指導性規范，不能被視作區域協同立法的法律依據，而協同立法的法律地位也未被正式界定，缺乏對行為規則的規范。

2.成渝地區之間內部營商環境存在法律制度差異

在營商環境建設上，川渝兩地不僅各自提出了方案，而且也做出了不同的規定。

第一，在產權保護側重點的不同。成都實施了《關于建立重點企業知識產權保護直通車制度的工作方案》，側重于對入庫企業知識產權的保護；重慶則實施《重慶市綠色技術知識產權保護專項行動方案》，側重于推動綠色技術知識產權運用，兩地側重點、理念、政策不同。

第二，在中小投資企業保護和市場經濟監管的不同。川府發〔2019〕15號文件和渝府辦發〔2021〕48號兩份文件中，對中小投資企業的保護問題，在川府發〔2019〕15號文件中更多體現為多策并用提高對企業的融資支持力度；在渝府辦發〔2021〕48號文件中則更多地表現為完善中小投資企業的內部治理和糾紛解決方面；對于市場經濟活動的監管上，川府發〔2019〕15號文件更多強調對某類事務的全程監管，強調介入監管的時間節點；渝府辦發〔2021〕48號文件則更多傾向于監管的評價體系、監管方式等多方面。

3.成渝地區優化營商環境協同立法法律制度供給不足

目前成渝地區在實踐中呈現出法律制度供給不足主要表現在兩個方面。

第一，缺乏對營商環境協同立法的相關配套制度的建設。《四川省優化營商環境條例》和《重慶市優化營商環境條例》這兩個條例實現了兩地優化營商環境在總則、附則與法律責任方面的一致性。但推進營商環境一體化，執行方面也要有力。成渝兩地政府在簡政放權和規范行政執法方面需要明確的監督機制，中小投資企業也需要完善的企業救濟制度，這些就要求兩地在營商環境上需建立一套完備的監督與救濟制度。

第二，未構建統一的法治營商環境評估指標體系。成渝地區營商環境協同發展的好與壞需要一個明確的指標體系進行量化與分析，各個市場主體才能充分利用秩序規則得到最大限度的發展。成渝地區尚未構建兩地之間互通互認法治營商環境評估體系，使得行政機關在簡政放權的過程中有“自由裁量”的空間和減少市場主體對市場活動的可預期性和穩定性。

四、成渝地區營商環境協同立法協調機制的構建

成渝地區營商環境協同立法關鍵就是要建立區域發展的立法協調機制，充分發揮法治的引領和推動作用。可從以下幾個方面來著手：

1.探求兩地利益最大公倍數，創新兩地協作機制

成渝兩地必須探索在地方立法體制的既有規范下對優化營商環境的利益最大公倍數，在明晰利益共同目標之后以協同立法的方式實現優化營商環境的共同發展。

以地方性法規實現協同立法的法律權威。雖法律未對分屬不同行政區域的立法主體進行協同立法的法權賦予，但成渝兩地可對營商環境區域協同立法的問題創新協作機制。如通過建立聯席會議的方式由兩地立法機構就營商環境等問題進行磋商，在取得共識后各自制定內容相同或銜接的地方性法規。

2.正視區域發展差距，實現優勢互補

成渝地區在共同推進營商環境優化的同時必須正視兩地營商環境差距，實現兩地優勢互補。

依托成渝兩地區域協同發展的戰略背景，對兩地進行功能定位和分工，以立法的方式來保障兩地產業進行優勢互補、結構升級、布局優化。成渝兩地應以統一營商環境政策規范為著力點，在規范生產要素流動等方面進行信息共享，在優勢產業進行對口幫扶，讓川渝地區企業在更大范圍內享有政策的保障與支持。

完善政策協同制定機制，統一營商環境政策規范，嚴格政策執行，實現成渝兩地尺度一致。如建立網上信息服務平臺，實現信息共享，企業在網上就可實現立案等操作，部門間實施標準互信和檢測結果等互通互認。成渝兩地在優惠政策上也可實現互通，充分發揮企業自由，實現更大范圍的資源配置。

3.充實營商環境法律制度供給，構建統一評估指標體系

《四川省優化營商環境條例》和《重慶市優化營商環境條例》，都是對營商環境的概括性規定，還應有具體的配套制度來使概括性規定落地并產生實效。

首先，提高法律制度供給水平。條例施行后，兩地首要任務是完善相關配套制度建設、細化條例，防止出現立法沖突或部門權力“把著不放”的現象。成渝兩地跨區域協作中，應減少和簡化不必要的審批，可通過成渝地區“12345”政務服務熱線聯動機制進行異地辦理、審批；建立營商環境監督和救濟部門，對企業遇到的不公平對待進行救濟。

其次，構建統一的法治營商環境評估指標體系。法治營商環境評估指標體系主要包含知識產權保護環境、立法保障環境、司法保障環境以及執法保障環境4個二級指標。成渝兩地可在以下四個方面構建統一的營商環境評估體系：一是對于立法保障環境，在法律法規協同立法上是否做到科學性、民主性、合法性而進行評估；二是在執法保障環境上是否做到政務公開、執法程序公正、執法方式合理進行評估；三是在司法保障環境上，對每個營商案件是否做到公平和正義進行評估；四是在知識產權保護環境上，以取得知識產權標準、知識產權侵權行為懲罰力度等進行評估。