廊坊北三縣與通州一體化創新發展共享耦合機制研究

□高遠秀 董水生

國家“十四五”規劃中提到，高質量建設北京城市副中心，促進與河北省三河、香河、大廠三縣市(即北三縣)一體化發展。北京市“十四五”規劃建議要求，抓好通州區與北三縣協同發展規劃落地實施，推動一體化發展。從這些相關規劃政策可以看到廊坊北三縣與通州一體化發展已經在頂層設計中規劃。然而，北三縣與通州一體化的實現僅僅靠規劃和政策的推動是遠遠不夠的，要想落實好一體化發展，需要兩地政府建立一體化創新發展機制體制，合理調配和優化使用資源。

一、廊坊北三縣與通州一體化發展的現狀

北三縣與通州一體化的發展主要體現在交通、教育和醫療等方面，其中交通一體化最為突出。

(一)北三縣與通州交通一體化現狀。目前北三縣與通州在交通一體化發展方面最為深入，通州區與北三縣聯通道路已達到10條，其中高速公路3條、國道4條、市道2條、縣道1條，聯通橋梁5座。同時，兩地已有21條通達公交線路。隨著軌道交通平谷線的開工建設，使北三縣與通州交通一體化更進一步。

(二)北三縣與通州教育一體化現狀。在兩地教育一體化方面，兩地政府也有比較深入的發展。日前，廊坊市政府與北京市教委簽署了《北三縣地區教育發展合作協議》，北京政府相關部門每年選派20余名北京教育專家赴北三縣開展教育教學交流活動，同時組織教育教學水平比較高的學校接收北三縣教師進京跟崗研修，兩地中小學也廣泛開展教學研討、師生交流和干部教師掛職交流等活動。在職業教育合作方面，為了深化職業院校辦學合作，北京財貿職業學院與廊坊燕京職業技術學院開展聯合辦學。

(三)其他方面一體化的現狀。通州區與廊坊市共同強化燃煤鍋爐、機動車和重點工業行業大氣污染治理，嚴格控制揚塵和工程機械污染。推動建設跨界生態綠洲，運河公園一期工程已經啟動，潮白河森林生態景觀帶三期工程完成70%。還建成一批污水治理工程，修復河道水生態功能。

通過北三縣與通州一體化發展的現狀可以看出，北三縣與通州區一體化的發展主要體現在交通、教育等方面，在其他方面涉及較少。并且交通一體化主要表現在修建公路、橋梁軌道，這在一定程度上可以緩解交通不便，實現兩地交通互聯，但是收費站的存在卻是造成交通擁堵最根本的原因，如果這一問題不解決，那么兩地的交通一體化必然會大打折扣，而收費站存在的根本原因是機制體制方面的因素造成的。除此之外，兩地教育醫療方面一體化也存在相同的問題。因此，要想從根本上解決問題，真正實現一體化深入發展，需要從創新發展共享機制的角度出發從多方面入手來解決問題。而要解決問題，首先要理清廊坊北三縣與通州一體化創新發展共享機制存在哪些障礙因素。

二、廊坊北三縣與通州一體化發展共享機制存在的問題

廊坊市“十四五”規劃提出，加快推動北三縣與通州區高質量協同發展，完善各層次對接合作長效機制，推進人員流、物資流、信息流等要素市場一體化。北京市規劃提出深入推進通州區與河北省三縣市一體化高質量發展。從這些可以看出北三縣與通州之間的區域合作由市場主導下的企業自發合作發展到政府間的整體規劃，這對北三縣來說無疑是一個良好的發展機遇。但是政策規劃雖好，僅僅靠規劃和政策來推進兩地一體化發展是遠遠不夠的，還需要通過創新發展共享機制才能解決發展過程中出現的新矛盾和新問題。

(一)區域經濟差距較大，資源要素流動不暢。廊坊北三縣在地理位置上處于北京、天津之間，與廊坊不相連，是一塊飛地。多年來，因為廊坊北三縣與北京之間距離較近、房價較低，使得很多無法在北京安家的年輕人來北三縣居住，北京工作，北三縣成為了很多在京工作人員的“睡城”?！八恰边@一定位，使得北三縣多年來產業發展結構失衡，對房地產業的依賴過多，傳統產業多，新興產業少，產業層次低，就業吸納能力不強。而北京通州區由于隸屬北京，定位北京副中心，發展勢頭強勁，產業布局合理，工業產業創新能力強，對于人才的吸納能力也比較強，這就導致大量資源要素難以流入北三縣，缺乏良好的要素資源，北三縣各個方面的發展都受到一定程度的影響，與通州一體化發展的進程相對緩慢。

(二)行政區劃嚴重，區域合作困難重重。行政區劃是資源和要素流動的邊界，雖然說經濟的發展是市場自由調節的結果，但是經濟發展所需要的這些資源和要素從根本上來說是受行政區域、行政權力的影響和限制的。行政區劃就像一座無形的墻，在一定程度上影響著資源和要素的自由流動。北三縣和通州區隸屬不同的行政區域，在產業規劃、政策標準等方面都有自己的目標和利益。不同的行政主體在利益目標的驅動下會導致兩地區域的資源和要素流動不暢，也會使兩地區聯動和一體化發展受到一定的影響。因此，深入推動北三縣與通州區一體化發展，需要在行政區域經濟發展模式下加強區域合作，消除資源和要素自由流動的無形邊界。

(三)北三縣和通州區兩地合作激勵性政策不強。國家“十四五”規劃第三十一章專門提到高質量建設北京城市副中心，促進與河北省三河、香河、大廠三縣市(即北三縣)一體化發展，北三縣與通州一體化發展正式列入國家戰略。為了實現這一戰略目標，國家成立了京津冀協同發展領導小組，北京市和廊坊市也都成立了發展領導小組。目前，政府之間的協調機構組建已經完成，相關部門開始按照規劃，分解目標，逐步實施。但是在現有的行政區劃體制下，通州區和廊坊北三縣在基礎設施建設、社會保障、財稅收支、金融等各個方面都是獨立運轉的，兩地政府都有自身區域經濟發展和經濟增長的目標，尤其各方面都具有明顯優勢的通州區。如果沒有高層制定良好的合作激勵機制，具有較強優勢的通州區不會輕易改變自身的發展動機，北三縣和通州區很難實現一體化的高質量發展。

(四)不同行政主體下的制度障礙。不同地區的行政主體在制度政策的制定方面是有差異的，每個行政主體都會根據本區域擁有的資源要素，制定自己的發展目標，同時匹配相應的制度保障。如果分散的行政權力沒有更高一級的協調制度做支撐，那么兩地在發展的過程中必然會出現各種各樣的矛盾。京津冀合作發展起始于1986年，在時任天津市市長李瑞環的倡導下，環渤海地區15個城市共同發起成立了環渤海地區市長聯席會，被認為是京津冀地區最正式的區域合作機制。2011年3月，國家“十二五”規劃綱要提出“打造首都經濟圈”。2014年2月26日，習近平總書記主持召開京津冀三地協同發展座談會，將京津冀協同發展上升為國家戰略。經過多方共同努力，京津冀三方在交通、醫療、教育等一體化方面取得了一定的進展，三地的區域合作協同化程度越來越高。在國家“十四五”規劃綱要中，更是提到通州與北三縣一體化發展要實現深入、高質量發展。其實兩地一體化深入發展的核心是一體化的制度，但是打破制度一體化的進程是非常緩慢的，這已經成為北三縣與通州一體化高質量發展的主要障礙。

三、廊坊北三縣與通州一體化創新發展共享耦合機制的構建

不同行政區域下的經濟發展模式必然會帶來資源、市場要素分割，區域合作過程中也必然會出現各種各樣的問題。北三縣與通州一體化藍圖的實現，必須要破除狹義的發展思維，通過建立區域協調發展機制體制，實現資源的有效流動。

(一)完善區域協調發展的組織管理機制。北三縣和通州區在地理位置上雖然緊密相連，但是屬于不同的行政區域，存在著行政割據等問題，兩地的發展呈現的是碎片化的發展，而不是一體化的發展。國家“十四五”規劃提出通州與北三縣要實現一體化高質量發展，要實現這個目標，需要打破這種局面，處理好行政區域和經濟統籌發展的關系。打破行政機制體系，首先，要加強政府間的橫向協調。政府間的橫向溝通包括宏觀方面的統一規劃引導和微觀方面的資源要素流動協調。通過合理規劃、正確引導，推動兩地區域的產業合理布局。其次，兩地政府盡快建立一套制度化的協商機制體系。通過建立完善的銜接工作機制和暢通政策動議的渠道實現兩地常態化溝通協商，更好地實現北三縣與通州的一體化發展。同時，還需要加強兩地產業的頂層設計和規劃。北三縣與通州區發展具有一定的系統性和整體性，需要從兩地一體化發展的角度出發對兩地產業進行合理規劃布局。

(二)完善區域發展的政策引導機制。完善區域發展政策引導機制，首先要打破一畝三分地的觀念，使通州和北三縣的各項規劃相銜接。同時建立政府和市場共同推進的發展模式，消除地方政策保護主義，破除兩地一體化發展的行政壁壘，保證兩地資源要素自由流動。其次，建立兩地合作組織框架，完善北三縣和通州兩地區域現有的合作平臺，構建區域層面的協調指導機構，在兩地一體化發展的過程中起到積極引導的作用。

(三)完善北三縣與通州一體化發展的利益共享機制。北三縣與通州一體化發展的主要障礙是不同行政主體下的機制體系，而解決機制體系問題的核心在利益協調方面。不同區域主體協調發展，如果不能正確處理兩地之間的利益關系，明確不同區域的職責定位，必將出現一系列問題。因此，北三縣和通州區應該從政府層面建立利益共享和成本分擔機制，不斷推進兩地互聯互通，推動兩地環境聯防聯控連治，促進資源要素自由流動，基礎設施共建共享。具體的來說，構建合理的利益共享機制可以從以下幾個方面來入手：一是建立合理的利益補償機制。建立利益補償機制，使損失的利益合理地實現補償，是北三縣和通州一體化深入發展的關鍵。通州與北三縣相比，各方面都具有比較大的優勢，在沒有任何利益補償的條件下，通州區很難割舍自己的利益，來推動兩地一體化發展。二是達成雙方共羸的利益共享機制。北三縣和通州相比在各個方面都處于弱勢地位，在一體化發展的過程中，不能僅僅只考慮對通州區的補償，同時也要考慮到北三縣的利益共享，廊坊市政府也應該充分表達其利益訴求，實現北三縣和通州區雙方共贏的利益共享，然后在此基礎上進行利益協調，形成長期持續的緊密合作關系。

(四)完善區域產業優化整合機制。北三縣與通州一體化的發展離不開區域產業優化整合，從宏觀層面上來說，兩地政府應該不斷加強產業統一規劃合作，實現兩地產業的有效對接，加快一體化的進程。兩地產業如何優化整合，本文認為應該從以下幾個方面著手：一是要分別明確通州和北三縣的產業定位，在規劃發展的過程中做好加減法。通州區作為北京副中心，應該不斷疏減首都功能，將不符合首都功能的職能向外轉移。作為主要承接區的廊坊北三縣，也要做好自己的產業優化，實現高質量發展。二是要有相應的疏解和承接保障政策作為支撐保障。對于疏解到承接區的高校、醫院、產業要有稅收方面的優惠，對于承接地來說，要有良好的公共服務基礎設施和生活環境。

四、結語

打破行政區劃的利益分割，不斷創新發展共享機制體系是廊坊北三縣與通州一體化高質量發展的根本保證。經過多年發展，北三縣與通州兩地政府在組織框架、協商機制等方面有了一定的進展，但是目前的共享機制體系還存在一定的局限性，兩地政府需要不斷完善和推進才能得到進一步提升。