作業預算績效評價的瓶頸、機制與策略探析

方國安

（上海市地質調查研究院，上海 200072）

2018年9月中共中央、國務院印發的《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》，是我國關于預算績效管理的綱領性文件，開啟了我國預算管理的新時代。2019年上海市委市政府發布了《中共上海市委市政府關于我市全面實施預算績效管理的實施意見》（以下簡稱市委12號文件）及相關管理辦法，明確提出上海實施全面預算績效管理的總體要求、目標任務和具體舉措，標志著上海開啟了全面預算績效管理新體系建設的新征程。基于作業成本法的作業預算及作業預算績效評價，是全面預算管理體系建設的核心內容。作業預算績效評價主要是運用科學的標準、程序、方法，從業務作業層面對預算使用效果進行客觀公正的評價。作業預算績效評價既是全面預算管理及預算績效評價在業務管理層面的應用示范，也是對績效管理評價理論體系的豐富和完善。開展作業預算績效評價探索研究對加強單位資金資源的合理配置和精細管理，推進發展戰略目標的實現將起到重要的作用。

1 作業預算績效評價的內涵與目標

1.1 作業成本法與作業預算

（1）作業成本法的內涵

作業成本法是將間接成本和輔助費用精確地分配到產品（或服務）的一種成本計算方法。作業成本法以作業為核心，在合理選擇成本動因的基礎上，對耗用單位的人力、財力、物力等經濟資源的進行確認、計量和歸集；將所有作業成本分配給成本計算對象產品（或服務）的一種成本計算方法。

在作業成本法中，作業泛指實現產品與服務目標的基本環節、基礎工序等等；資源指每一個作業耗費的人力、財力、物力；成本動因是指誘導成本發生的因素，是對作業活動耗費資源的歸集量化，成本動因也是成本分配的依據。作業成本法把直接成本、間接成本（包括期間費用）作為產品（和服務）作業的消耗，拓寬了成本計算范圍，提高了資源配置效率。

（2）作業預算的內涵

作業預算是以作業管理為基礎，以“作業消耗資源，產品消耗作業”為編制原理的預算管理方法。作業預算開展時，根據單位發展戰略和發展要求預測各作業中心的工作量（或服務量）；然后按作業類別確定所需的資源消耗；再根據確定的作業種類和費用預算計算各作業成本消耗的資源，并分配到相關產品（或服務）。作業預算主要適用于作業種類較多，且作業鏈較長、管理基礎好、組織形式嚴密，且間接或輔助資源費用所占比重大的公司或企事業單位。

1.2 作業預算績效評價的內涵

作業預算績效評價是建立在作業層次上的一種預算管理過程，具體是指在確定作業和流程的基礎上，對應單位的發展戰略和經營目標，將業務活動中的各個作業環節的預算計劃、編制、調整等任務與績效評價相關指標進行融合，對預算實施的效果進行定性或定量分析，對一定期間預算管理的成效進行整體評估，并以此開展績效考核激勵，提出完善預算管理水平建議與措施。

1.3 作業預算績效評價的目標

作業預算績效評價是單位開展內部控制的一種重要方法，對提高資源配置效率，促進企業的持續穩定發展具有重要作用。健全作業預算績效評價制度，可以有效的解決業務環節責、權利重構問題，促進單位業務開展過程中作業與支出、權利與責任、決策與執行的深度融合，注重從每一個環節、每一道工序提高財務資金使用效率，形成“全員全程成本觀”，推進全方位、全過程、全覆蓋的全面預算績效管理體系的建設。

2 作業預算績效評價的主要瓶頸

近年來作業預算績效評價的探索與實踐取得了一些成效，但從總體上看，我國的作業預算績效的編制和評價工作仍處于起步階段，與市場經濟改革發展的要求相比，還存在以下瓶頸：

2.1 作業預算績效評價指標體系不夠完整

缺乏系統性的指標體系構建的原則與指南，指標的選擇大多以財務指標為主，忽略了非財務指標的作用。在確定指標權重時，更多的采用定性方法，弱化了績效評價的應用價值。

2.2 作業預算績效評價的統籌機制不夠完善

作業預算管理覆蓋單位財務、業務、技術、人事等管理領域，是一項重要的程序性基礎性工作，需要有完善的組織機構和明確的工作職責。同時，各個專業領域的評價工作需要緊密的銜接，形成多專業、多學科的績效評價融合機制，提升績效評價的精準性和及時性。

2.3 作業預算績效評價的績效目標不夠權威

預算績效目標設定的科學性、合理性、可量性不足，評價指標的設定與戰略目標實現、年度重點工作匹配不嚴密。評價結果的時效性、嚴肅性不足，常常未能及時調整資源配置以實現優化作業流程，提高資金使用效率的管理目標。

2.4 作業預算績效評價的重要認識不夠長遠

單位內部對績效評價的重要性認識存在差異，部門之間、員工之間執行效率、實施標準、實施進度不一致，有些部門對提供的評價數據不夠嚴謹，影響評價的實施效果。

3 作業預算績效評價的機制

3.1 作業預算績效評價的主要原則

作業預算績效評價開展一般應遵循以下原則：

（1）戰略導向原則

作業預算績效評價應以單位戰略目標的實現為導向。作業預算績效評價的方法程序、評價指標及結果應用應與單位的發展戰略、重點工作任務、主要工作計劃相銜接。

（2）突出重點原則

作業預算績效評價覆蓋單位產品（或服務）的各個管理層級、關鍵環節、重要工序及工作流程，涉及的業務類別、部門、人員很多。在全面梳理作業方向、資源動因、成本動因等要素的同時，更要根據績效評價的目標，突出重點產品或服務領域、重大支出項目、重大耗費對象，實現績效評價的目標。

（3）成本效益原則

作業預算績效評價涉及繁多作業種類的確認、成本中心的劃分、成本動因的選擇及大量原始數據的采集整理分析。同時在組織實施過程中需組建專業團隊，并借助第三方技術力量推動績效目標的精準設立，整體評價成本很高。因此，需對績效評價人財物的投入進行事先評估，并與評價結果應用所產生的綜合效益相比較，合理確定績效評價的規模、程序及實現目標。

（4）操作可行原則

作業預算績效評價在實施過程、指標構建及結果運用時應遵循可行性、應用性、可持續性原則。在作業的劃分、評價指標的選擇、評價方法的確認、評價數據的效果、評價實施機制的建立等方面都能被評價主體準確把握和高效獲取。績效評價的結果應與績效目標一致，促進單位分析原因差距，完善相關措施。

3.2 作業預算績效評價的關鍵程序

作業預算績效評價是對作業管理從資源消耗到成本支出的分析評估，也是對作業環節管理效率情況的檢驗與考核。作業預算績效評價的一般程序如下：

（1）確立評價目標和評價主體

依據單位制定的戰略發展目標、重點工作方向及績效目標，確立作業預算績效評價的目標。績效評價目標應對單位的客戶需求、市場狀況及行業主導地位進行分析，促進作業預算管理工作更好的服務于單位發展戰略。組建獨立的評價工作機構，明確評價主體。評價主體以審計、財務、質量等相關人員組成，并可借用第三方的專業力量，促進評價主體獨立客觀公正的開展工作。

（2）確定評價重點和評價流程

根據單位作業種類的數量、作業鏈的長短與重要程度、管理決策層的管理需求、作業需求量和資源消耗量的總量與結構等要素確定績效評價的重點。從作業管理關系的梳理、原始數據的采集、作業價值鏈的分析、評價指標的設立、評價結果的分析、評價成果的應用等程序明確評價工作流程。

（3）選定評價方法和評價指標

根據評價目標和評價重點，結合成本效益原則選擇合理的評價方法，并建立有效的績效評價指標體系。評價指標既要突出經濟性，又要兼顧程序性及公眾滿意度等要求，形成定量分析與定性分析相結合的復合評價方法，全面驗證作業預算的實施效果。

（4）強化評價實施和評價監控

評價主體加強作業預算績效評價的系統培訓，加強績效評價的全過程統籌，不斷優化內部分工，挖掘工作潛力，提高績效評價工作的效率。同時，要加強對績效評價實施過程的監控，確保符合評價規范要求，提升評價工作的質量。

（5）推進結果應用和評價反饋

完善績效評價結果的應用機制，延伸評價結果的應用領域，將評價結果與預算安排，資金配置，業績考評等作業管理有序銜接，及時修正與績效目標的差異，及時優化作業環節，持續提高作業管理水平。同時，要積極關注評價工作的反饋，及時完善評價方法程序優化指標體系建設，促進作業預算績效評價發揮更大的成效。

4 作業預算績效評價的策略

4.1 加強作業預算績效評價制度建設

作業預算績效評價工作的有效開展，需要完善的制度做支撐。我國的作業預算績效評價處于起步階段，應制定適用于作業預算績效評價要求的規范條例制度，制定面向評價主體的操作規范與指南，建立和完善評價質量控制體系，進一步規范作業預算績效評價的實施流程、指標設置、成果應用等，進一步提高作業預算績效評價的質量。

4.2 完善作業預算績效評價工作機制

建立和完善系統融合的評價工作機制。作業預算績效評價業務鏈長，價值鏈層級多，作業環節分解及動因分析復雜，整個過程涉及財務管理、技術管理、大數據管理等多種專業，是一項多學科、多專業、多領域、多層次的綜合性工作，需要按系統理論統籌組織，形成連接績效評價各個流程（縱向維度）和各種專業性技術力量（橫向維度）深度融合的工作機制，推動績效評價工作的順利開展。

4.3 加強作業預算績效評價信息化建設

作業預算績效評價工作從作業劃分、結果應用到評價反饋，在框架構建、環節驗證、資源量分解、指標計算、結果驗證都會產生大量的數據及復雜的數據分析。加強信息化建設，建立作業預算績效評價的信息平臺，既可加強內部信息共享，保證數據的真實，又可運用大數據算法技術加強績效評價的分析應用，完善對作業預算績效評價的監測監管。

4.4 完善作業預算績效評價指標體系建設

按照系統性、關聯性、經濟性等原則構建作業預算績效評價指標體系，統籌效益類、產出類指標設立及指標賦權等綜合評價工作：

（1）設立效益類指標

構建反映經濟效益和社會效益的評價指標組合，包含兩個方面：

其一，經濟效益評價指標。應綜合反應各項作業預算對整體經營活動的貢獻，包括預算執行率、資產利潤率、作業勞動生產率、作業利潤貢獻率、作業成本結構比等財務指標，以及市場占有率、顧客滿意度、創新能力等非財務指標，從效益效率層面檢驗作業預算管理能力，加強作業預算績效全面評價；

其二，社會效益評價指標。主要反映承擔的社會責任、法律責任、公眾責任，包括作業稅收貢獻率、作業耗能率、員工流動率、員工健康率、安全生產率等評價指標，綜合評價作業環節對社會發展、環境保護、員工關懷等方面的應承擔的社會責任。

（2）設立產出類指標

從產出數量、產出質量、產出時效、產出效果四個維度構建產出類（以環境監測作業為例）指標組合，包含四個方面：

其一，產出數量指標。主要包括監測作業完成率、水質分析完成率、設施更新完成率等；

其二，產出質量指標。主要包括作業方案完成率、設施維修率、數據檢查合格率、作業驗收合格率等；

其三，產出時效指標。主要包括作業成果按時提交率、數據入庫率、報告提交及時率等；

其四，產出效果指標。主要包括作業信息共享程度、作業數據完備性、上級部門滿意度等，對作業管理的績效情況進行評價。

（3）設置評價指標權重

作業預算績效評價涉及的對象和內容廣泛，評價指標種類很多，應結合績效目標和評價重點等要求優化評價指標賦權，綜合評價作業預算績效狀況，提高績效評價的應用價值。

綜上所述，通過構建完善的績效評價指標體系，全方位、全過程、全覆蓋、全作業提高資金的使用效率，不斷提升單位管理能級，持續增強單位的核心競爭力。

4.5 推進作業預算績效評價結果考核應用

發揮作業預算績效評價結果的應用價值，強化績效評價結果的剛性約束。實施績效評價結果與預算調整、政策保障聯動機制，完善評價結果反饋、考核、整改等制度，實現從績效評價、結果反饋、調整完善、績效提升的良性循環，探索建立預算決策、編制、評價及考核應用全過程的預算管理新機制。

5 結語

本文對作業預算及預算績效評價的理論基礎、目標原則、現狀瓶頸、評價機制及實施策略開展了探索研究，對作業預算績效評價指標體系建設提出了初步構想。由于研究方法范圍所限，本文對績效評價理論、評價指標集成及實施機制建設等研究還有待進一步深化。總之，開展作業預算績效評價的探索研究，實現 “預算決策有評估、預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、預算結果有應用”的預算管理目標，不僅是優化資源配置、建立現代財政管理制度的必然要求，也必將為單位高質量發展發揮重要作用！