非政府組織參與公共危機管理的困境與對策分析

□王世俊

非政府組織作為一種區別于政府及營利性組織的團體，在公共危機管理中也充當著重要的角色。2008年汶川地震發生后，我國非政府組織第一次憑借其在救援救災及災后重建等方面所發揮的重要作用得到了社會大眾的認可，此后歷經十多年的學習與發展，我國非政府組織取得了可喜的進步與成績，但較之于西方發達國家的非政府組織，我國非政府組織還面臨著自身建設不足、外部資源支持度不夠、參與范圍受限、參與度低等問題，這一定程度上限制了其在公共危機管理中的積極性與能動性。

一、非政府組織參與九寨溝地震援助的實證分析

(一)九寨溝地震及救援情況介紹。2017年8月8日，四川省北部阿壩州九寨溝縣發生7.0級地震，此次地震共造成四川省、甘肅省8個縣受災。九寨溝地震發生后，四川省委、衛計委、新聞辦等政府部門，迅速啟動了公共危機應急響應工作，啟動了地質災害應急預案，第一時間開展救援任務，對震情進行檢測，減少人員傷亡，防范次生災害。除政府部門的應急措施外，許多非政府組織也在第一時間響應，立即投身于救災過程中。如：壹基金組織僅在九寨溝地震發生十幾分鐘內，便聯絡到了四川原點公益慈善中心，在第一時間到達了九寨溝縣政府，與政府進行災情信息與需求溝通；藍天救援隊也搜救到十名深度被困人員和4名遇難人員；地震發生不到兩個小時內，災區自發成立了第一個非政府組織——都江堰岷江應急救援隊，積極參與到災后救援工作中；各類互聯網募捐平臺開通快速渠道，為災區籌集資金，還有當地居民自發、積極地參與救災活動。

(二)非政府組織參與九寨溝地震救援賑災的問題分析。九寨溝地震震級較大、震感較強，卻是近十年來人員傷亡、財產損毀程度最低的一次。究其原因，除了國家及地方政府此次應急救援速度快、效率高，也離不開發揮突出作用的非政府組織。我國非政府組織從之前的救災賑災中獲得豐富經驗促進其成長，另一方面我國非政府組織仍然面臨著眾多困境，限制其發展。

1.志愿者缺乏科學有效的管理。非政府組織在救災過程中除了提供豐富分物質資源，也提供了寶貴的人力資源——志愿者。2008年汶川地震時，非政府組織和志愿者的救災活動如同無頭蒼蠅，不知從何入手；2013年雅安地震時，志愿者報名人數高達3,400多萬人，人數眾多的志愿者自發趕赴災區，由于交通管制命令2小時后才下達,部分災區甚至出現了區域性的交通擁堵。九寨溝地震后，大多數志愿者都是通過專業機構報名選拔后統一趕赴災區，沒有出現大面積零散的志愿者涌入災區，但因為志愿者水平參差不齊，無法保證其接受專業培訓，所以在救援過程中仍存在不足。目前對于志愿者的個人專業能力沒有統一的科學標準，各非政府組織有著各自的用人傾向，在實際救災過程中無法科學整合、調配，容易造成各管各的、各干各的現象。在災情出現的第一時刻，很多志愿者往往是懷著滿腔熱血和助人為樂的心態參加救援活動，他們沒有接受過專業救援訓練，也沒有參加過類似志愿活動的經歷；各非政府組織招募志愿者時，由于時間緊迫，根本無法對志愿者的個人技能要求過多并進行專業培訓，雖然在短期內可以有大量的人力儲備，但這種不專業的儲備也會給未來的管理帶來眾多麻煩。

2.非政府組織管理專業化程度不高。我國非政府組織起步較晚，本身沒有系統完善的管理培訓體系，組織內部人員的專業水平良莠不齊，非政府組織對自然災害類專業知識的缺乏可能會耽誤救援行動的開展，這樣不僅影響救災成效，還會降低社會信任度。

九寨溝地震發生后,非政府組織迅速響應，參與應急救援，各基金會、社會團體、公司企業紛紛捐款捐物。但災情是動態變化的，部分規模較小的非政府組織在供應人力物資時，與當地政府或救援中心缺乏有效溝通,資源分發與所需不匹配，不僅造成資源浪費，還會給救援帶來困難。災情結束后還存在部分非政府組織沒有意識到災后基礎設施與災民心理重建的重要性，留下來進行災后重建的志愿者人數較之于緊急救援時的人數減少了一大半。

二、我國非政府組織參與公共危機管理的現狀總結

九寨溝地震作為我國近年來最為典型的自然災害類公共危機事件，一定程度上反映了我國非政府組織在大災大難面前的特殊力量，同時也體現了非政府組織的志愿者專業程度較低、組織管理能力弱、資金募集渠道不足等問題。

(一)國家缺乏對非政府組織的相關立法。我國目前缺少一部關于非政府組織的身份認證、形式類別、權利義務、監督管理等完整全面的法律法規。現行的與公共危機應對與災害救助有關的政策文件，都沒有詳細地對非政府組織的參與進行規定，有些政策文件雖然體現了非政府組織參與救災的內容，但只是原則性的說明，只強調非政府組織可以合法協助政府進行救援任務，缺乏詳細說明，無法指導具體的實踐活動，非政府組織處于被動地位。

(二)政府與非政府組織難以有效協同管理。大多數情況下，政府與非政府組織是主體和輔助的關系，非政府組織能夠幫助政府分擔處理一些復雜的公共危機問題。但現實中，非政府組織與政府組織協同處理公共危機時，一方面由于非政府組織權限有限，有些非政府組織甚至沒有合法注冊身份，自主能力薄弱，另一方面政府相關部門對非政府組織認可度低或從安全角度考慮，沒有主動積極地與非政府組織進行溝通交流、分工合作，或者存在越位、過度干預、相互推卸責任的現象,導致雙方無法協同管理，從而影響應對和解決公共危機的效率效果。此次參與九寨溝地震救援賑災的大多數非政府組織沒有合法注冊身份，這容易導致在具體救援行動中會與政府產生摩擦，救援賑災結束后非政府組織也難以得到官方宣傳。

(三)非政府組織缺乏高素質人才。在社會不斷發展和變革的新時期，公共危機變得越來越復雜，這使得非政府組織更加需要高素質專業人才、深入熟練的危機應對經驗、科學專業的教育培訓以及管理方法等。

我國非政府組織缺乏科學的人力資源開發與管理機制，許多優秀且愿意從事公共管理的人才更傾向于選擇公務員考試機制以期進入政府部門，非政府組織沒有較好的人才資源也就難以產生強大的領導者。我國非政府組織成員的文化程度和專業水平較低，大都集中于本科或以下學歷，一些非政府組織會尋求政府相關部門人員或大學教授作為掛名領導者，目的是求得合法注冊身份，但對非政府組織的實際發展意義不大。

三、優化我國非政府組織參與公共危機管理的對策

(一)健全非政府組織法律法規體系和監督機制。要優化非政府組織參與公共危機管理，就必須健全非政府組織法律法規體系和監督機制。

1.制定相應法律法規。一是要堅持以人為本的理念，特別在公共危機救援中一定要以受災民眾和救援人員的安全為首要任務，確保救援賑災中道路運輸、房屋基建、物資提供的順暢平穩進行，幫助災區民眾早日重建，恢復正常有序的生活。二是借鑒國際上的非政府組織相關法律法規，結合我國具體國情，簡化我國非政府組織注冊申請程序，降低準入門檻。以廣東省為例，于2006年3月1日起正式實施的《廣東省行業協會條例》，降低各類非政府組織申請注冊的準入門檻，取消了雙重管理機制，很大程度上提高了非政府組織自我發展和完善的積極性。

2.健全監督機制，做好監督管理工作。一是政府認可非政府組織的獨立性，對其實現真正的委托，組建應對公共危機的協同管理模式，監管部門對非政府組織的業務能力和管理工作應定期或不定期地進行評估審核。二是非政府組織內部也要做好監督管理，非政府組織作為非營利的服務組織，同樣需要承擔應有的社會責任。非政府組織內部需要加強對長期或短期成員的監督，建立強力有效的獎懲制度，確保組織的有序運行。

(二)構建和完善政府與非政府組織的協同管理體系。時代的發展和社會的進步使得公共危機的破壞性和復雜性逐漸增強，這也給我國提出了新的要求：在應對公共危機時需要及時形成分工明確、權責清晰、行動有序的應急合作管理體系。一是政府組織要定期舉辦與非政府組織的雙向交流會議，重視聽取非政府組織關于解決社會問題的意見；在應對公共危機事件時，政府組織必須認識到非政府組織在公共危機管理中的重要性，主動聯系非政府組織，保持積極良好的溝通，不斷加強與非政府組織的深度合作和信任，最大程度地提高雙方的合作效率，力爭在最短的時間內制定出科學優化的行動方案。二是非政府組織要對政府的工作進行配合與協作，建立雙向互動的信息交流機制，不是單向地聽政令辦事，也不是孤獨地單打獨斗，而是幫助政府了解其難以接觸的領域，傾聽真正的社會民意，彌補政府工作中的短板。

(三)提升非政府組織參與公共危機管理的能力。組織外部力量對非政府組織的發展起到一定的促進作用，但提升非政府組織自身能力尤其是公共危機管理的能力才是長久之計。第一，非政府組織要建立和完善科學的組織結構，保證其高效、規范、有序運行，力爭突破資金籌集渠道和方式的單一化。第二，高素質的人力資源是非政府組織發展的根本，但非政府組織的非營利性決定了其薪資待遇條件是吸引并留住人才的一大弱點，為此非政府組織可以嘗試通過公益性項目的社會效益性特點來感染、凝聚志愿者，同時加強組織成員的培訓與繼續教育工作，提升非政府組織在公共危機管理中的應對能力。

四、結語

當前社會的多元化、復雜性，必然要求更多的社會主體參與到公共管理中。非政府組織在公共危機管理、社會穩定與發展、爭取國際話語權等方面發揮越來越重要的作用的重要地位，是促進時代發展的中堅力量，在一定程度上彌補了政府失靈和市場失靈所帶來的困擾。我國的非政府組織在自身不斷成長與發展的同時仍然面臨許多困境，研究如何提高非政府組織參與公共危機管理的能力，不但具有重要的理論價值，對現實的指導更具有積極而深遠的現實意義。