水電移民生計空間重構與可持續發展

朱運亮

(中國三峽集團上海勘測設計研究院有限公司，上海 200335)

截至2019年底，中國已建成各類水庫(水電站)98 000多座，由此產生水庫移民共計2 486余萬人[1]。20世紀90年代以來，伴隨社會經濟發展進入新階段，國家高度重視水庫移民工作，制定了較為完善的移民安置政策，因地制宜創新移民安置方式，實現移民妥善安置。采取前期補償、后期扶持等多項措施，移民的生產生活條件取得較大改善。但值得關注的是，在全面脫貧的時代背景下，依舊存在部分移民生計困難、生活質量不高、抗風險能力較弱等問題。

移民搬遷前后出現地理區位的空間變化，生產生活處于時間與空間變化的歷史維度上，這啟示筆者從空間社會學角度認識移民生計的變化。空間是社會群體居住生活的地理區域，是各利益相關方之間存在客觀關系的社會網絡，也是社會行動者活動而形成的生存區域。生計空間是在生計實踐中生成的包含自然地理、經濟、社會、文化在內的系統[2]，呈現出整體性、復雜性、建構性等特性。移民生計空間受工程建設、搬遷活動、移民政策、安置規劃等的影響較大，既存在生計空間結構優化、生計空間質量改善，也潛在生計空間變化過程中生計斷裂等風險。

增強移民生計能力，實現移民生計妥善安置與可持續發展，減緩潛在的生計變化風險，是檢驗水電工程是否融入工程社會的有效“法寶”。我國水電移民自20世紀90年代來在安置政策、安置管理、安置實踐方面進行了大量創新，為認識生計空間變化提供了可參考的經驗與教訓；同時，也要認識到工程社會的差異性，在日漸差異化的水電移民社會，如若簡單照搬統一的經驗做法，則容易出現“水土不服”的癥狀，需要根據工程社會特性“對癥下藥”，構建更加可持續的移民生計空間，讓移民共享水電開發效益。

1 移民安置前的生計空間

1.1 生計空間現狀：傳統穩定的農業空間與空間貧困

水電工程多建于高山峽谷的腹地，地理位置偏遠，具有海拔高、山地起伏、谷坡陡峭的地貌特征。水電工程所在區域的自然地理環境決定了受影響移民從事的產業主要為不適合規模化、集約化的傳統農業。這種產業形態受自然天氣影響，不受市場等外界環境影響，具有一定的封閉性和排他性。此類傳統穩定的農業空間現狀既是前期能夠以較小補償代價完成移民安置的條件，也是當前制約移民安置規劃實施和后續發展的重要因素。

庫區大量土地分布在兩岸陡峻的高坡上，傳統粗放型的耕作方式以及對水資源不合理的開發利用造成較嚴重的水土流失，生態環境退化現象較為突出，土地承載力與產出皆受到限制。水電開發主要集中在長江上游、黃河上游、大渡河、雅礱江流域，與貧困集中連片區域呈現高度的耦合性。從空間貧困角度看，水電移民安置能夠全方位改變貧困人口所擁有的地理空間資本及其構成[3]，為拓展、優化移民生計空間提供了契機。

1.2 生計發展需求：建構多元的空間形態與空間優化

傳統穩定的農業空間帶給依附于其的居民基本生計資料，但空間單一封閉、落后貧困特性使得發展路徑受阻，多元發展的可能性受限；由于空間缺乏流動性，生計空間質量也呈現“慣性疲憊”式下降。隨著社會經濟發展與移民生計水平的改善，移民對生計的需求逐步從溫飽轉向質量提升，從自給自足的穩定向發展的可能性轉向，從單一的空間形態向多元的空間建構轉型，對空間質量改善與優化的需求逐漸強烈。

水電工程建設征地使得移民的生計空間破裂，移民安置旨在恢復受影響人的生產生活，為移民的生計空間形態演變提供了契機與外部動力，選擇何種安置方式將形成差異化的生計空間形態。不同地域、不同發展階段、掌握不同資本的個體對生計空間形態的需求存在較大差異，需要在充分“理解”移民生計空間需求的基礎上，通過梳理分析移民搬遷前后生計空間結構變化、生計質量改變的經驗，識別生計空間變化過程中的潛在風險，并采取相關措施將風險降至最低，以實現生計空間的可持續發展。

2 移民安置后的生計空間

2.1 生計空間結構變化

2.1.1生計空間的置換：空間在異地的原功能恢復

不論是補償性移民還是開發性移民方針，移民生產安置方式的首選都是農業安置，通過開發、整理和調劑土地，發展種植業和養殖業，使移民擁有與移民安置區居民基本相當的土地等農業生產資料，具備恢復原有生產生活水平的必要條件。農業安置方式實現了傳統農業活動生計空間在異地的原標準與原功能恢復，生計空間形態沒有發生變化，而是空間位置“隨人異地搬遷”。

在社會經濟發展相對滯后的時期，庫區產業結構通常以農業為主，種植業收入基本上是移民的唯一收入來源。農民的生產技能相對單一，受教育水平較低，不掌握農業技能之外的其他生存技能。城鄉二元結構以戶籍制度為基礎形成了城鄉壁壘，嚴格限制農村人口向城市流動，容易造成城鄉間的區隔。在此背景下，農業安置為主的生計空間置換符合移民與地方意愿，能夠實現較為妥善的安置。隨著農業安置環境容量愈發不足，完全采取農業安置的難度越來越大。隨著社會經濟發展與人的發展需求提升，農業安置為主的生計空間置換逐步呈現空間質量不高、空間貧困的困境，要求對生計空間進行拓展、優化。

2.1.2生計空間的拓展：從單一型向復合型轉變

隨著水電開發逐步向偏遠地區、上游地區推進，由于優質土地資源受淹沒影響，后靠農業安置環境容量呈現愈發不足的趨勢，在依賴土地之外的安置方式主要包括二、三產業安置，投親靠友安置，自謀出路安置，自謀職業安置，城鎮化安置等。此外，各類無土安置與配置少量土地形成一種復合型的“少土安置”方式。

鑒于傳統農業安置難度越來越大，水電移民安置探索和出臺了新的城鎮化安置方式。P水電站利用復建的新縣城的區位優勢，規劃新建經營門面房。在電站建設過程中，流動人口眾多，市場需求量大，移民能從門面房中獲利；電站建成后，城鎮化率提高了25%，推進了當地生計空間的快速優化升級，呈現多渠道、多途徑、多元復合特性。

探索創新的城鎮化安置等安置方式能夠有效適應區域經濟、社會與文化環境，拓展移民的生計空間寬度，豐富生計空間內容，提高生計空間質量，使其生產生活水平達到或超過原有水平。需要注意的是，復合型的移民生計空間需要發育完善的市場，移民具有一定的專業技能與資金，這決定了復合型生計空間具有一定的適應性要求，其推廣具有一定的適用性。

2.1.3生計空間的建構：從有形向無形轉變

受區域歷史傳統、自然地理環境、社會經濟發展水平、民族宗教等因素影響，目前，配置“有形資源”式的移民安置難度越來越大，有形的生計空間受到的制約性逐漸“浮出水面”，貧困移民生計恢復難度大，脫貧攻堅任務艱巨，要求探索新形勢下“無形資產”式的持續生計空間，廣西、福建、四川、云南、貴州等地陸續探索長期實物補償、長期逐年支付現金、集體建設用地流轉、養老保障安置、逐年貨幣補償、土地入股分紅等安置方式，此類安置方式構建的生計空間具有長期性、持續性、動態性特征。

M水電站移民生產安置大膽創新，所有生產安置移民均選擇了逐年貨幣補償安置，化解了人地矛盾，減緩了資源環境壓力，移民滿意度提高；打破了原有的“以土定搬遷”的安置模式，加快了移民搬遷安置進度，推動了工程的建設，為電站提前下閘蓄水創造了條件。同時，由于移民搬遷安置不再受生產安置限制，實施階段形成的集鎮新址、集中安置點均緊鄰國道或縣道，具有得天獨厚的區位優勢，為移民后續從事運輸業、零售業和旅游業等提供了極大的便利條件，進一步拓寬了移民生計空間。

為了適應市場經濟發展的需要，移民安置模式也由補償性移民向開發性移民轉變，強調把移民安置當作一次發展的契機，通過促進移民安置區的社會經濟發展，實現恢復和提高移民生活水平的目標。創新“無土”安置方式，創建無形生計空間，能夠在一定程度上解決傳統有土安置、有形生計空間潛在的問題，把水電開發和促進當地經濟發展相結合，讓地方和移民共享水電發展成果。

2.2 生計空間質量改善

2.2.1基礎設施改造縮短了地理空間差距，為生計空間質量改善創造了條件

在邁進偏遠高山峽谷的征程中，逢山開路、遇水架橋、修建電力、保障通信是水電開發前期工作的重點，在為水電建設創造基礎設施條件的同時，也極大地改善了地方落后的交通狀況，縮短了當地的地理空間距離。庫區基礎設施項目的恢復重建、出資建設地方發展促進項目，為當地經濟社會的更快發展、人們生活質量提高提供了設施保障。

P水電站建成之前，當地的交通設施較為落后，沒有一條二級以上公路。隨著復建移民工程的逐步完成，建成了國道、省道、庫周公路等共計約170 km，在庫區周邊形成了環形交通網，縣城、集鎮、各居民點進行了串聯，保障了庫區內居民及企業便利的交通出行，形成了一個暢通的地理空間網絡，為當地農產品外運、產業園區建設，及優化當地投資環境創造了有利條件。

2.2.2產業結構調整豐富了生計空間層次，為生計空間質量改善創建了渠道

移民工程帶來大量資金投入，帶動地方農業養殖、建材建筑、交通運輸、勞務輸出、旅游觀光、餐飲娛樂等行業發展，帶動庫區從安置前相對單一的小農結構向一二三產業融合發展轉變。逐步推廣的“無形資產”式移民安置方式解放了勞動力，移民在獲得持續無形資產的同時，可以繼續通過外出務工等途徑豐富生計空間層次。移民安置助推生計空間層次實現量化提升、寬度延展，為生計空間質量改善創造了有利條件。

為改善安置區生產條件，給移民創造優良的安置環境。H水電站移民安置規劃以餐飲、休閑觀光、娛樂、農耕文化體驗為亮點打造鄉村觀光休閑旅游景點，移民可以從事服務、經營，達到增加收入的目的。通過移民安置新建一批特色小鎮，提升旅游接待能力，促進了區域經濟社會發展。

2.2.3人力資本建設增強了生計空間深度，為生計空間質量改善提供了動力

為了強化移民的人力資本建設，地方政府組織農牧等專業機構開展了大量產業技能、手工制作、勞務輸出培訓，以及法律維權、健康講座等公共知識教育，并通過配套建設學校、衛生院、體育活動場所等，提高移民的身體素質與綜合素質。

開展的各項人力資本建設活動，一方面直接提升了移民的產業技能，拓展了生計空間寬度和深度；另一方面，技能和公共知識的培訓教育作為一項集體活動，可以加速減緩移民對于新環境的不適應感，綜合素質的提高為其后續發展儲備了“助燃劑”，能夠進一步拓展個體的生計空間層次，進而改善生計空間質量。

2.2.4城鄉互聯互通延伸了生計空間廣度，為生計空間質量改善提供了更多可能性

移民安置通過規劃集中安置點，復建交通、通信等基礎設施，實現了城鄉之間在地理空間的互聯互通；移民二、三產業安置，城鎮化安置及自主安置等安置方式，能夠直接實現城鄉在“人”之間的互聯互通；勞動力技能培訓、新建學校醫院等公共服務設施，實現了城鄉之間在生計空間上互聯互通。城鄉之間的互聯互通將大幅度延伸移民的生計空間廣度，為生計空間質量改善提供了更多可能性。

通過移民工程建設，S電站庫區12座縣城建成區面積近260 km2，常住人口280余萬人，分別是20世紀90年代初的6.5倍、3.6倍；城集鎮功能跨越式提升，工程建設帶動了鄰近區域性中心城市的功能逐步完善，輻射能力顯著增強；城鎮化率明顯加快，由20世紀90年代初的10.7%提高到2013年的52.2%；區域中心基礎設施條件全面改善，城鄉之間的人口流動更加暢通，職業選擇更加自由與市場化。

2.3 生計空間變化過程中的潛在風險

水電移民安置是利用社會力量對移民的生計空間因素進行改造，這種改造也存在一定的潛在風險。

2.3.1生計空間萎縮風險：生計資源因移民搬遷而受損

不同地理空間孕育了各異的生計資源，除了家庭聯產承包的耕園地外，國家或集體的林下資源、漁業資源、牧業資源通常也是高山峽谷地區移民的重要收入來源。在金沙江上游，蟲草等林下資源收入占藏民收入比例達到50%以上；在雅礱江中下游流域，家庭放牧收入也是彝族的重要收入來源。移民搬遷后不僅要失去肥沃的土地，還將被動放棄原本享有的經濟空間資源，獲得林下資源等生計資源的機會減少，從而引發生計空間萎縮的問題。

2.3.2生計排斥風險：移民安置與社會發展的脫嵌造成生計排斥

隨著國家全面深化改革和依法治國重大決策的推行，現行的移民安置與國家社會發展、其他行業存在脫嵌現象。以原有生活水平為基準的移民安置原則，實質上對移民原有資源和財產的補償，未充分考慮社會可持續發展的需求；水電移民安置與其他行業被征地農民安置政策差異大，可能存在補償安置標準較低的問題；在新型城鎮化、農業現代化快速發展的社會背景下，傳統的農業安置方式與社會發展需求現實存在矛盾，表現為農村移民市民化過程與土地交由誰來經營的矛盾，配置土地分散經營的方式同農業現代化需要連片規模經營的矛盾，配置土地分散經營的增值空間有限性同移民迫切要求實現全面小康目標的矛盾[4]。由于移民安置未嵌入到社會發展空間之中，這將使得移民成為更特殊的群體，其生計活動因特殊性受到社會的排斥，引發生計排斥風險。

2.3.3生計能力降低風險：社會資本不足與社會空間斷裂造成生計能力降低

搬遷對移民的生產生計的沖擊，本質上是移民的可持續發展能力在搬遷中受到損害，原有的能力在新環境中已經不在適用[5]，搬遷后生產生活方式可能發生改變，移民原有的生產技能和生活經驗失去了作用，需要花費成本學習新的生計活動。受教育水平較低，掌握的生計技能比較少，生計層次比較低，無法借助知識與技能增強發展能力。

從社會空間角度看，移民安置有可能造成社會關系網絡的斷裂與重組、社會支持力量的衰弱。空間是社會互動的產物，社會互動也受時空因素的制約，在居住空間發生改變的情況下，移民以往習慣和熟悉的社會互動方式與結構都將發生變化。發展過程離不開社會資本的幫助，無論是日常生活中的困難，還是外出務工等，移民對社會關系資源都有較高程度的依賴[3]。空間具有生產能力，社會空間的斷裂導致移民慣有依賴的社會資源受到限制，移民共同體的價值生產能力難以維持，生計能力隨之降低。

2.3.4生計空間不可持續風險：缺乏利益共享機制

受區域歷史傳統、自然地理環境、社會經濟發展水平、民族宗教等因素影響，水電移民安置難度越來越高。為突破移民安置難度，在安置方式方面進行了切實有效的探索實踐，并創新了養老保障、逐年貨幣補償等安置方式，構建了“無形資產”式的移民生計空間，但卻始終未得到法律層面的認可，缺少有力的政策支持。

現行的移民補償與安置模式對移民生計的保障受外部市場環境、移民資本積累約束較強，尚不具備可持續性，沒有真正體現移民分享工程效益的內在要求，無法通過移民安置促進地方社會經濟發展。存在移民安置后返貧問題，貧困移民生計恢復難度大，脫貧攻堅任務艱巨，需要創新移民安置方式與利益共享機制。

3 優化移民生計空間結構、提高生計質量的建議

3.1 加強頂層設計與政策創新，建立健全水電開發利益共享機制

移民承擔著水電開發帶來的貧困風險，理應分享水電開發效益，利益共享超越了補償與收入恢復，是推動移民生計可持續發展的關鍵。為進一步優化移民生計空間結構，構建健康持續的利益共享機制，建議：①通過完善政策制度，規范養老保障、逐年貨幣補償等安置方式的實施標準及做法，統籌考慮電站運行結束后土地恢復、移民穩定發展措施等，以最大程度減緩實施過程中的風險；②創新資產收益扶持方式，探索扶貧開發、收益分配、移民安置的創新改革，實現資源開發與脫貧致富有機結合，讓更多移民分享資產開發收益；③對于移民收入結構多樣、市場發展成熟地區，可以探索建立留地安置，共享經營性建設用地入市收益[6]。

3.2 精準識別移民的生計空間需求，擬定切實可行的移民生計恢復與發展方案

隨著國家移民政策的不斷完善和“以人民為中心”發展理念的逐步深入，社會各界對移民安置工作提出了更高的要求。由于掌握不同社會資本的移民面臨著的生計困境不同，有的缺乏資金，有的缺乏產業技能，有的缺乏支持性的社會關系網絡，需要精準識別移民不同的生計空間需求。對此，建議在實物指標調查階段，調查區分不同移民家庭的生計現狀與生計發展需求；在移民安置規劃階段，結合地方資源現狀，根據生計發展需求擬定差異化、針對性的生計恢復與發展方案；在移民安置實施階段，對生計恢復進展情況進行跟蹤監測、評估指導；在移民后期扶持階段，通過采取幫扶措施支持生計后續持續穩定發展。

3.3 通過加強移民社區建設，提高移民生計行動能力

移民生計可持續發展問題，并不單純是經濟問題，也是一項社會問題、政治問題。社會關系網絡、傳統生活共同體的瓦解對移民生計能力造成影響，移民安置迫切需要重塑社會空間，要加強移民社區公共服務基礎設施建設，提高社區公共服務水平[7]。社區公共空間是移民社會行動的“場域”，能夠為開展社會行動提供動力，需要合理規劃建設文娛室、活動廣場等公共設施，為移民尤其是老年人、婦女等脆弱人群提供社會交往的空間，通過重塑社會關系網絡培育移民的生活共同體與社區歸屬感，增強移民與社區之間的信任，并借助社區空間力量以提高移民的生計行動能力[8]。

3.4 加強移民人力資本建設、發展主體性塑造，推動實現“人的現代化”

對人的投資，特別是對人的健康和教育的投資，與經濟增長之間聯系密切。社會發展的現代化在于“人的現代化”，人力資本建設主要包括基礎教育、健康衛生、職業技能等，獲得更好的教育是切斷貧困代際傳遞最有效的手段，建議在移民后期扶持政策中納入對移民兒童教育的幫扶；為移民提高基本的醫療保障，加強健康知識宣傳，提高健康意識，降低移民后期發展過程中的患病風險；將技能培訓切實納入移民安置規劃與后期扶持政策，以適應特色產業發展需求，提高少數民族的人力資本存量[9]。尊重和發揮移民的主體性，相信他們的自我教育和自我管理能力，鼓勵其積極參與公眾活動，充分利用他們的本土資源，提升社會資本存量。

3.5 依托庫區稟賦特色資源，將特色產業規劃與工業化、城鎮化有機銜接，統籌城鄉發展空間

水電移民安置新縣城H縣花椒產業化發展等實踐經驗表明，農村移民生計的健康可持續發展無法脫離工業化、城鎮化，移民生計空間無法脫嵌于城市空間、工業空間而“游離式”存在。高山峽谷地區有差異化的特色資源，移民安置應最大限度發揮其資源優勢，通過特色資源優勢彌補地理位置、時間距離的先天不足，并與工業化、城鎮化發展需求有機銜接；轉變傳統的農業發展方式，開展特色產業規劃，統籌移民生計空間與城市發展空間，搭建利益共同體[10]。

4 結 語

本文借鑒空間社會學分析視角，基于水電移民安置實踐，對移民安置前后生計空間變化情況對比分析，發現移民生計空間結構存在置換、拓展與建構的變化，以及生計恢復的“不變”與生計轉型的“變”。移民安置為生計空間質量提供了契機，基礎設施改造縮短了地理空間差距，產業結構調整豐富了生計空間層次，人力資本建設增強了生計空間深度，城鄉互聯互通延伸了生計空間廣度。同時，在生計空間變化過程中，也存在生計資源萎縮、生計排斥、生計能力降低及生計空間排斥風險，應通過頂層設計政策創新、精準識別生計空間需求、社區建設、社會資本開發、統籌城鄉空間等方式重構一個可持續的生計空間，實現水電開發與移民利益共享。

移民生計空間嵌入到社會經濟發展的歷史維度之中，具有系統性、復雜性、立體性特征。全國范圍內推進實施鄉村振興，為移民生計空間重構提供了新的機遇與可能性。鑒于工程社會與鄉村振興都具有各自范圍內的差異性，如何讓二者有機互嵌則是筆者下一步研究的落腳點。