文科高校預(yù)算績效管理研究

騫 雨

華東政法大學(xué)財務(wù)處 上海

一、引言

2018年9月中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》指出，全面實施預(yù)算績效管理是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，是深化財稅體制改革、建立現(xiàn)代財政制度的重要內(nèi)容，是優(yōu)化財政資源配置、提升公共服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵舉措。2019年12月《教育部關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》要求，各地各單位各司局必須將思想和行動統(tǒng)一到黨中央、國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的決策部署上來，把全面實施預(yù)算績效管理作為推進教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措，確保各項改革任務(wù)落到實處。

全面預(yù)算績效管理包括事前預(yù)算績效設(shè)計、事中預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督和事后改進總結(jié)三個階段，實現(xiàn)全過程管理。同時，績效管理覆蓋所有的財政資金。在目前雙一流和地方高水平大學(xué)的建設(shè)背景下，高校只有全面實施預(yù)算績效管理，優(yōu)化學(xué)校資源配置和支出結(jié)構(gòu)，正確引導(dǎo)學(xué)校科學(xué)、規(guī)范、合理、合規(guī)地使用各項財政資源，才能不斷提升高校整體辦學(xué)水平和治理能力。

不同高校基于自身特性建立了相應(yīng)的管理機制。在高校全面實施預(yù)算績效管理背景下，文科高校基于其自身特點、定位、目標(biāo)和辦學(xué)治校內(nèi)容等，在預(yù)算績效管理方面與綜合性大學(xué)、理工科院校等存在差異。在文科高校實施預(yù)算績效管理過程中，也存在一些比較具有代表性的問題。人文社會科學(xué)人才培養(yǎng)和學(xué)術(shù)研究對于推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義，提升文科高校經(jīng)費使用績效是推進文科院校教學(xué)和科研的有力舉措。在建設(shè)現(xiàn)代化教育體系導(dǎo)向下，以《新時代深化教育評價改革總體方案》精神為指引，增強問題意識，把握文科高校預(yù)算績效管理存在問題的成因并形成解決方案，具有現(xiàn)實意義。

二、文科高校預(yù)算績效管理存在的問題

文科高校預(yù)算管理內(nèi)涵豐富，這一方面是因為人文社會科學(xué)專業(yè)人才培養(yǎng)任務(wù)的復(fù)雜性，另一方面與人文社會科學(xué)研究的開放性有關(guān)。因此，在編制文科高校預(yù)算過程中，除了各類高校共有的預(yù)算內(nèi)容，具有文科高校屬性的專門預(yù)算需要重點關(guān)注，也更容易出現(xiàn)問題。這些問題主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

1.預(yù)算績效管理的概念不清晰，績效管理意識較薄弱

績效管理是現(xiàn)代大學(xué)治理的重要模式，但是在文科高校實施比較精確的預(yù)算績效管理存在困難。許多人文社會學(xué)科的發(fā)展需要一個相對比較漫長的過程，雖然能夠形成階段性目標(biāo)，但很多目標(biāo)都具有抽象性，難以直接具體評價。因此，在文科高校預(yù)算績效管理中一般采取“剛?cè)岵钡墓芾砟Ｊ剑从尘唧w和抽象兩類目標(biāo)。對于抽象的目標(biāo)，因為無法直接衡量，因此績效管理難以做得很實。

在這樣的條件下，部分文科高校的項目，特別是學(xué)科建設(shè)、人才培養(yǎng)、科學(xué)研究項目的績效管理往往流于形式，沒有真真正正落實到項目的管理中。很多項目預(yù)算編制時無法明確績效目標(biāo)，或者績效目標(biāo)與預(yù)算實施時的績效目標(biāo)不一致。預(yù)算執(zhí)行過程中，更多關(guān)注項目執(zhí)行情況，而不是績效目標(biāo)的完成情況。這雖然體現(xiàn)過程化管理，但卻忽視了績效目標(biāo)的指引作用。過于宏觀的績效目標(biāo)能夠起到的指引意義有限，預(yù)算績效管理就存在難度。

2.預(yù)算績效管理與實際操作脫節(jié)

當(dāng)前，我國的高校預(yù)算只是財務(wù)收支預(yù)算，目的局限在保證高校一年內(nèi)的正常收支運行，表現(xiàn)為簡單的資金流量控制，沒有對一年內(nèi)不同時段的資金需求量和供給量進行合理預(yù)測。未聯(lián)系長遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)編制的高校預(yù)算，使高校的資金供給計劃與學(xué)校發(fā)展計劃嚴(yán)重脫節(jié)，財務(wù)部門只能被動付款。

在文科高校預(yù)算管理中，有些項目由于時間較為緊迫，項目研究和論證不充分，績效目標(biāo)沒有明確。這一方面與撥付單位管理要求有關(guān)，另一方面也和預(yù)算執(zhí)行院校在預(yù)算編制和管理方面的規(guī)劃不夠有關(guān)。為了能按時申請經(jīng)費，特別是人才培養(yǎng)、學(xué)科建設(shè)等大筆經(jīng)費，有時不得已在績效目標(biāo)方面存在編造的情況。

完成績效方案之后，上報財政主管部門，待經(jīng)費批復(fù)之后，再根據(jù)實際需求進行經(jīng)費使用。這種“先斬后奏”的方式體現(xiàn)出管理上的薄弱項和短板，但卻長期存在于公辦高校中。這種現(xiàn)象對于各類院校預(yù)算編制均會產(chǎn)生影響，但對文科高校影響尤其明顯。預(yù)算申報人員對該項目實際情況不了解，導(dǎo)致事后績效評價時才發(fā)現(xiàn)項目的績效目標(biāo)和項目實際支出不匹配。

3.預(yù)算績效指標(biāo)缺乏針對性

文科院校辦學(xué)治校有其自身特征，經(jīng)費投入和績效考核應(yīng)當(dāng)構(gòu)建一套適用于文科高校的專門機制。但是在實踐中，許多公辦院校財政性經(jīng)費的績效評價通常采取標(biāo)準(zhǔn)化模式，而且以理工學(xué)科專業(yè)為基礎(chǔ)。許多績效目標(biāo)的設(shè)計并不符合文科高校辦學(xué)和發(fā)展的實際情況。

事實上，文科高校預(yù)算投入和產(chǎn)出有其自身的內(nèi)涵，并不是簡單的經(jīng)費成本投入，不能簡單通過成本產(chǎn)出模式來計算。尤其是文學(xué)、歷史、哲學(xué)等基礎(chǔ)學(xué)科，幾篇論文、基本專著當(dāng)然是顯性的成效，但是真正能夠影響經(jīng)濟社會發(fā)展的可能是更深層次的成果。但是目前績效管理和考核并未對于這一類成效做專門規(guī)定，導(dǎo)致文科高校預(yù)算績效管理在實際操作過程中存在諸多錯位，許多績效無法真實反映出來。

三、文科高校預(yù)算績效管理問題的成因分析

文科高校預(yù)算績效管理出現(xiàn)問題的成因，既有外部條件制約，也有大學(xué)治理過程中存在的漏洞和不足。分析代表性問題的成因，能夠為我們形成對策提供支撐。概括來說，有三方面成因。

1.績效管理意識不夠充分，未能實質(zhì)性影響文科高校辦學(xué)

在開展預(yù)算績效管理過程中，首先需要高校在管理意識層面重視這一舉措，將其作為管理的主要抓手。目前，文科高校預(yù)算管理受制于多方面原因，還沒有形成比較充分的績效意識，因此在管理上無法充分發(fā)揮績效管理作用。

一方面，文科高校績效目標(biāo)設(shè)定存在困難，部分目標(biāo)難以具體表達，抽象目標(biāo)又無法直接精確考核，無法切實發(fā)揮指引作用，導(dǎo)致高校績效意識不強。

另一方面，文科高校許多預(yù)算績效與一般預(yù)算績效周期不能完全同頻，如學(xué)科建設(shè)、人才培養(yǎng)等往往需要長時間才能見效，甚至投入不能形成成效，但鑒于基礎(chǔ)學(xué)科意義，依然需要投入。現(xiàn)行預(yù)算績效管理體系與文科高校辦學(xué)目標(biāo)和內(nèi)容的差異，也使得高校對于全面推進績效管理存在疑惑。

2.績效管理的機制不夠科學(xué)，未能體現(xiàn)文科高校需求

公辦高校發(fā)展主要依靠財政投入，目前公共財政支持高等教育力度很大，但在細(xì)節(jié)方面卻存在不足。由于公共財政收入和支出涉及方方面面，在投入高校方面，往往在時間節(jié)奏和經(jīng)費額度上都存在張力。比如，有些地區(qū)經(jīng)費申報和下?lián)茌^晚，導(dǎo)致經(jīng)費執(zhí)行存在困難。

在這種情況下，理工科高校相對較好，特別是在購置設(shè)備方面，預(yù)算編制和績效管理比較明朗。文科院校則需要考慮績效考核、預(yù)算執(zhí)行、實際可能完成工作等多方面事項，因此在預(yù)算編制過程中對于績效目標(biāo)部分一般采取比較寬松模式，給項目執(zhí)行留有余地。這種管理體制直接削弱了文科院校在編制績效目標(biāo)過程中的主動性和積極性，使許多績效目標(biāo)流于形式，無法發(fā)揮引領(lǐng)作用。

3.績效指標(biāo)的設(shè)計不夠準(zhǔn)確，未能反映文科高校特征

文科高校建設(shè)績效有自身獨特性，在績效管理指標(biāo)設(shè)計中應(yīng)當(dāng)反映其內(nèi)涵和特點，而不能簡單套用一般性指標(biāo)。人文社會科學(xué)發(fā)展有三方面特征：一是建設(shè)周期比較長，往往需要培育相當(dāng)長的時間才能產(chǎn)生成效。二是成效比較多元，有些成效可能是隱形的，如提升文化自信、陶冶情操等，但量化具有難度。三是其成效難以直接計算。一種能夠?qū)ι鐣l(fā)展產(chǎn)生積極作用的理念，其影響之深遠(yuǎn)難以估量，但這種成效的投入產(chǎn)出無法用通常模式計算。

為了推動人文社會科學(xué)發(fā)展，建設(shè)一流文科大學(xué)，在績效管理方面必須把握住文科高校辦學(xué)的關(guān)鍵指標(biāo)，有的放矢，設(shè)計真正有利于文科高校建設(shè)的評價體系，讓預(yù)算績效管理和學(xué)校辦學(xué)融合。

四、文科高校預(yù)算績效管理的優(yōu)化建議

為了解決文科高校預(yù)算績效管理中存在的代表性問題，必須立足于大學(xué)治理現(xiàn)代化和教育體系現(xiàn)代化導(dǎo)向，圍繞治理體系和治理能力兩方面發(fā)力，不斷提升大學(xué)內(nèi)部治理的質(zhì)量和水平。結(jié)合代表性問題的成因，針對目前存在的代表性問題，可以從以下三方面提出解決思路。

1.提高站位，增強預(yù)算績效管理意識

文科高校在管理過程中，要充分意識到全面預(yù)算績效管理不是單純的財務(wù)管理或者大學(xué)治理問題，而是教育體系現(xiàn)代化的要求和內(nèi)容。只有切實推進預(yù)算績效管理，才能建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)治理體系，推進建設(shè)世界一流大學(xué)和高等教育強國，這是國家戰(zhàn)略的反映。學(xué)校各級管理部門要強化預(yù)算管理績效意識，只有在思想上意識到績效管理的重要性和地位，才能夠在具體管理機制、管理舉措和管理方式上有所提高。

文科高校在績效管理方面存在著一定的不足和短板，但是這并不能影響文科高校開展預(yù)算績效管理的目標(biāo)和動機，要提高認(rèn)識，將全面績效管理作為大學(xué)治理現(xiàn)代化的重要工作，要在管理思維、管理理念、管理風(fēng)格上彰顯績效底色，讓全面績效管理貫穿整個學(xué)校資源配置、管理和評估，成為基本的治理機制。

2.聚焦治理現(xiàn)代化，建設(shè)財務(wù)績效評價體系

績效導(dǎo)向的意義在于更加精準(zhǔn)地把握住高等學(xué)校發(fā)展的實質(zhì)性問題，能夠推動高等教育實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。目前，文科高校預(yù)算績效管理在體制機制方面存在錯位脫節(jié)，這需要我們更加科學(xué)地設(shè)計財務(wù)績效評價和管理體系。

一是管理部門要提高管理服務(wù)水平，為高等學(xué)校發(fā)展提供更全面的資源保障。作為各級教育主管部門，在預(yù)算下?lián)芎凸芾磉^程中，要更加細(xì)致，分類管理和評價，特別是要關(guān)注文科高校自身特征、屬性和功能。要立足于文科高校發(fā)展需要，完善財務(wù)績效管理制度，以符合高校辦學(xué)規(guī)律。

二是高等學(xué)校要提高預(yù)算績效管理執(zhí)行水平。將績效意識轉(zhuǎn)化為學(xué)校辦學(xué)治校的方式和規(guī)范，建章立制，反映績效管理任務(wù)和內(nèi)容。

三是加強制度設(shè)計與實踐的銜接。各類財務(wù)績效評價機制要符合文科高校辦學(xué)實際，不宜脫離辦學(xué)需求、辦學(xué)任務(wù)自行設(shè)計評價模式和程序。只有符合文科高校需要的績效評價機制才能發(fā)揮作用，提供發(fā)展動能。

3.注重管理細(xì)節(jié)，制定符合文科高校特征的評價指標(biāo)

績效評價落實在各類指標(biāo)，而指標(biāo)的內(nèi)容關(guān)系到評價的結(jié)果。當(dāng)前文科高校預(yù)算績效管理推進的效果不盡如人意，一個重要原因在于指標(biāo)設(shè)計與文科高校辦學(xué)實際脫節(jié)，不能反映出文科高校辦學(xué)成效。特別是沒有反映出育人、科研、社會服務(wù)的成員效益。這個問題不僅在財經(jīng)、語言、政法等文科院校，在綜合性大學(xué)和理工科院校人文學(xué)科專業(yè)也同樣產(chǎn)生消極影響。

鑒于此，建議國家教育管理部門可以設(shè)計適用于文科高校、文科專業(yè)的績效評估指標(biāo)示范版或標(biāo)準(zhǔn)版，經(jīng)過論證后，形成更加符合文科發(fā)展的基本評價體系。各省區(qū)市教育管理部門根據(jù)當(dāng)?shù)匚目聘咝＝ㄔO(shè)需要，在標(biāo)準(zhǔn)版上進行相應(yīng)調(diào)整。評價指標(biāo)建議涵蓋人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會服務(wù)、文化傳承、經(jīng)費執(zhí)行等維度，量體裁衣，有的放矢，反映文科高校發(fā)展的基本情況和發(fā)展指向，使績效管理成為文科高校發(fā)展的助推器。