公益性事業單位資產管理研究

□龐潔峻 趙 丹 祝 燁 何佳琦

公益性事業單位資產管理是其財務管理的重要組成部分，更是公共財政管理的重要組成部分。公益性事業單位資產管理的有效性、全面性和準確性，是維護國有資產安全完整、促進國有資產優化配置的重要保障，是減少國有資源浪費、推進國有資產保值增值的重要途徑，也是提高公益性事業單位社會服務效益的必要前提。隨著改革開放的不斷深入，市場環境呈現出前所未有的多元化和復雜化。公益性事業單位的價值創造、社會效益與良好高效的國有資產管理存在密切聯系。隨著黨中央關于加快事業單位改革決定部署的不斷推進，摸清其家底，以及實現國有資產核算的真實性、準確性、完整性等目標已迫在眉睫。

一、某省省直公益性事業單位資產管理現狀分析

為進一步貫徹落實省委省政府關于省直公益性事業單位改革的工作部署，某省審計廳組織開展省直公益性事業單位資產管理審計調查工作。調查工作以各省直公益性事業單位的內部審計部門(人員)作為實施主體，以廳內工作人員和抽調的省內其他單位內審人員作為調查小組，在充分調動省內各級內審力量的同時，實現“以審代訓”。調查小組負責督促、檢查、指導被調查單位內部審計人員開展審計工作，反饋審計過程中存在的問題并進行匯總。從而使審計調查工作得以在規定的時間內保質保量地完成，更進一步強化了內部審計在各組織機構里的監督作用，使內部審計職能得到發揮。基于此次審計調查數據及反饋的問題，本文對該省省直公益性事業單位資產管理現狀進行分析，并聚焦以下幾點資產管理現狀。

(一)往來款項現狀。根據此次審計調查工作結果可知，各省直公益性事業單位賬面均存在累計金額較大的往來款項，且10年及以上的長期往來款項占比較大。在新政府會計制度全面實施之前，事業單位大部分業務采用收付實現制進行核算，基于此類核算原則，事業單位不應存在大量長期掛賬的往來款項。根據調查過程中的信息反饋發現，事業單位長期往來款項的掛賬時間、單筆金額、交易項數之間沒有必然聯系，但未及時清理債務或未按時收回債權，以致形成往來呆死賬的現象會導致事業單位無法使其占用的國有資產保值增值，甚至導致國有資產流失。在省直公益性事業單位改革的大背景下，崗位人員調整、債權債務主體變化已成為事實，無法清理的長期往來債權債務將為新機構未來的生產經營、財務監督管理、運營風險控制等方面帶來可預見的困難。

(二)房產核算、土地核算及其使用現狀。

1.房產核算及其使用現狀分析。調查小組在實地調查過程中發現，該省省直公益性事業單位在單位房產信息化管理過程中存在三種情況：賬內核算房產、賬外房產及有爭議房產。在房產產權管理上有兩種情況：有產權證和無產權證房產。房產使用狀態有六種情況：自用、出借、閑置、出租、有賬無物及無所有權。

2.土地核算及其使用現狀分析。審計調查所涉單位的土地屬于單位擁有或控制的重要性資產。其中，農林用地面積最大、其次為商業用地。調查小組在調查中發現，各省直公益性事業單位的賬外土地面積要遠大于賬內核算的土地面積，究其原因是各單位的土地取得一般以劃撥為主。再者，大部分土地的取得時間距今久遠，經濟事件發生在十幾年甚至幾十年以前，期間經歷土地會計核算科目調整、資產以名義價值入賬的條件細化、財務信息系統及大數據從無到有的建設、過往交接手續不全或其他情況下的資料毀損丟失、崗位工作人員調動、固定資產管理內控制度不健全、崗位人員對國家資產管理的相關制度掌握不完整等因素，都導致單位對土地等大型資產的核算、監管不到位，無法滿足國有資產管理完整性的要求，無法準確核實單位實際擁有或控制的國有資產價值。

(三)對企業投資的現狀。根據審計調查結果可知，部分省直公益性事業單位存在對企業投資的情況，在冊投資企業近百家。其中，超過半數的被投資企業為存續企業，其他可查企業狀態為僵尸企業、注銷或吊銷企業。審計調查人員在統計調查數據的過程中，分別比對了省直公益性事業單位賬面長期股權投資的金額、被投資企業在2018年的利潤總額、自成立(可追溯日)起累計上繳利潤總額，綜合考慮各省直公益性事業單位對各被投資企業的投資期間，發現該部分投資的資產回報率普遍較低。

此外，調查過程及調查結果顯示,被調查的省直公益性事業單位對其投資企業的控制力相對薄弱，特別是控股、參股的企業。省直公益性事業單位基本不參與控股、參股企業的“三重一大”決策和日常經營活動，更因二者適用會計制度的差異——事業單位適用事業單位會計制度，被投資企業適用企業會計制度，導致投資主體一直不關注被投資企業的財務信息，久而久之演變為無從獲取被投資企業的經營決策、財務管理等相關信息。這些現象導致省直公益性事業單位對其投資資產的管理、被投資企業經營動態變化等方面的跟蹤管理存在較大漏洞，極有可能帶來國有資產使用效率低下，甚至國有資源流失的隱患。

二、內部審計在公益性事業單位資產管理中的作用

內部審計是內部控制的重要組成部分，內部審計依托內部控制制度，在維護機構運行的合規性、監督機構資源的安全性、提高機構資金的使用效益和促進決策領導層的廉潔建設等方面起到不可忽視的作用。如各單位能夠充分利用內部審計力量，合理安排內部審計在資產管理環節的專項審計任務，使內審及時發現該環節存在漏洞和缺陷，單位根據內審結論及時整改、彌補漏洞、修正缺陷，可有效降低資產管理環節的風險。內部審計并非資產管理工作的主要決策者和實施者，但單位管理層如果能夠充分認識內審力量、合理發揮內審作用，內部審計可為單位資產管理提供強而有力的助力。

會計崗位的工作職責在于如實記錄經濟業務的發生情況；資產管理崗位的工作職責在于如實記錄資產的實時使用狀態及其價值；而審計崗位的職責則需整合二者的信息資源、結合單位資產的管理制度、依據機構內部控制制度、在合法合規的條件下，全面履行審計監督職責，將資產管理過程中存在的問題如實反饋給機構的決策管理層。

優化整合審計資源，實施審計的有效覆蓋，便于摸清家底、反饋問題、揭示風險。充分合理地發揮內審作用，既便于管理層更好地統籌使用、優化配置國有資源，又能促進機構各級權力的規范運行，有利于國有資源的保值增值，為反腐倡廉、規范權力運行再上一道“防護鎖”。

三、加強公益性事業單位國有資產管理的對策及建議

(一)完善資產信息化管理體系，全面貫徹落實新政府會計制度下的資產核算管理規定。2019年1月1日開始實施的政府會計制度對公益性事業單位資產核算和監管提出新的要求。核算主體應根據政府會計制度的要求，運用互聯網+大數據，完善自身的信息化技術和網絡技術，為資產實現信息化核算、監督、管理提供有效手段和有力保障。在某省的省直公益性事業單位資產管理審計調查中發現,大部分事業單位在新會計制度實施和新機構組建伊始，就根據自身需要構建了新的會計核算系統。建議各單位應在構建財務信息化系統的同時，完善資產管理的信息化系統。

(二)積極落實崗位責任制，加強資產管理在崗人員的專業培訓。因歷史原因，我國事業單位體系內、外部都比較重視經營主體的財政收支情況而忽視資產管理環節。建議在公益性事業單位改制的大背景下，各單位應抓住機遇，積極落實崗位責任制，針對諸如往來債權債務賬崗位、固定資產管理崗位等資產管理崗位，制定崗位職責手冊，明確各崗位的職責、流程及權限，并將責任落實到人。對資產管理崗特定的工作環節，比如債權債務管理人員定期對賬、固定資產管理人員定期實地盤點、實時更新房產使用情況系統信息等，應明確具體的操作時間間隔、工作流程和參與人員等細節。定期對相關崗位人員進行專業培訓，使其切實掌握國家、地區及單位內部的資產管理制度，增強其崗位責任心和事業心，提高其崗位業務能力，通過相關崗位人員合法合規地履行崗位職責，進一步保障國家和集體財產的安全完整。

(三)有效實施內部審計，建立健全內部控制制度，發揮內審在資產管理中的助力。公益性事業單位作為財政撥款性機構，占用著大量的公共資金和國有資源，是政府審計的主要對象，是國家審計全覆蓋的重要領域。有效利用內部審計資源，尋找內部審計和政府審計的契合點，有利于構建全覆蓋、權威高效的審計體系，減少審計盲區，保障公共資金和國有資源的安全。以問題導向和目標導向為前提，充分發揮內部審計在機構運行中的監督作用，有利于公益性事業單位進行科學化的經濟決策、規范化的內部管理和常態化的風險防控。內部審計是內部控制的重要手段和重要組成部分，通過內部審計發現內部控制的缺陷，有利于事業單位進一步建立健全內部控制體系，有效防范單位經營過程中的各類風險，增強單位的風險預警、風險防范、風險應急能力。建議各單位應認真學習、貫徹落實習近平總書記在中央審計委員會第一次會議中的講話精神，充分認識、調動內審力量，建章立制，完善內控制度，發揮內審在資產管理中的監督作用，為資產的保值增值提供助力。