高職院校所屬企業體制改革實踐探索與再思考

張曉湘

湖南工業職業技術學院 湖南 長沙

改革開放以來，我國公辦高校依托自身發展優勢，獨立創辦或與其他社會組織合作開辦企業，在籌措教育經費、促進科技成果轉化和增強專業人才培養能力發揮了重要作用。對于高職院校而言，校辦企業更是產教融合、校企合作以及專業觸角延伸的基本載體，也是技能型人才成長的重要場所。然而，由于高校自身組織及治理特征的先天原因，以及社會發展對經濟組織的顛覆性要求，高校所屬企業面臨著經營風險加劇、廉政風險居高不下以及拖累高校聚焦主業不強等突出問題。在此背景下，加強公辦高校所屬企業體制改革，成為當前確保高校持續穩定健康發展的重要課題。湖南工業職業技術學院作為全省開展所屬企業改革工作的省屬高職院校之一，在對校辦企業的摸底、清查清理和整體推進中開創了一條“高效、安全、穩定”的改革道路。

一、深刻領會貫徹所屬企業體制改革的政策要求

國務院辦公廳《關于高等學校所屬企業體制改革的指導意見》明確了高校所屬企業的四種改革方式，并以列舉方式確定了不同類型企業適合采取的改革方式，為高校所屬企業改革方式選擇提供了基本指引。為加強對湖南高校校辦企業改制的引導工作，湖南省省級財政、教育等部門協調配合，制定了詳細的工作方案及工作指引。湖南省人民政府辦公廳印發了《湖南省高校所屬企業體制改革實施方案》，明確了基本原則、改革范圍、實施方式、改革步驟等。湖南省教育廳下發了《關于全面完成國有企業公司制改革有關事項的通知》，要求各高校和廳直單位為所管理國有企業公司制改革的責任主體，負責改制工作組織實施、指導督促和審核把關，明確工作部門，壓實工作責任，抓好組織實施。學校認真領會貫徹上級文件精神，深刻認識到建立高校企業退出機制，將所屬企業轉變為承擔有限責任、自主經營、自負盈虧、依法納稅的市場主體，是學校“雙高”建設和舉辦本科高職教育背景下安心教書育人、深化辦學內涵的必由之路。為此，學校按照“講政治，講政策”的原則，將所屬企業體制改革作為提升學校治理體系和治理能力現代化、改革完善學校科技成果轉化機制和促使學校聚焦教學科研主業的大事來抓。

一是建立健全組織領導。學校成立了書記、院長任組長的經營性國有資產改革工作領導小組，組建了辦公室和三家企業體制改革專班，設立了改制工作專門經費，堅持目標導向、堅持問題導向，嚴格執行“三重一大”決策程序，多次召開體制改革專項會議專門研究解決改制過程中的問題。

二是開展專項政策研究。設立所屬企業體制改革專項研究課題，組織改革工作領導小組辦公室成員及企業管理人員，開展有關政策學習和鉆研，深入理解政策意圖，向教育主管部門、財政部門、稅務部門匯報并咨詢有關政策解釋。

三是組織專題學習。由學校資產管理處牽頭，組織財務、人事、后勤處及改制企業人員對照教育部財政司發布的《高等學校所屬企業體制改革工作指引》逐項明確政策規范、操作程序和時間要求。根據職業院校成果技術價值低、成熟度不高，轉化平臺功能不完善和校辦企業技術含量相對較低的特點，研究制定針對性的所屬企業體制改革策略。

二、細致梳理明確所屬企業狀況及改革方向

職業院校所屬企業具有成果技術價值低、成熟度不高，轉化平臺功能不完善和技術含量相對較低的特點，針對性的體制改革策略應該據此制定。通過認真清查梳理，我校為投資主體的企業有三家，均由學校全額控股，無其他自然人或法人投資，分別為××機床廠（以下簡稱“實習工廠”）、××教育投資有限公司（簡稱“投資公司”）、××資產經營有限責任公司（以下簡稱“資產公司”）。其中實習工廠成立于1981年，學校出資287.90萬元，占比100%，有土地使用權證的劃撥土地35 692.4m2，廠房6775.52m2，所有者權益總額為90.45萬元。由于長期經營不良，已于2017年12月停業。該企業產權關系清晰，屬于長期虧損且扭虧無望的企業，決定進行清理關閉；投資公司成立于2003年，資產公司出資2000萬元，占比100%，有劃撥土地46 456.3m2，經營建筑面積108 123.22m2，所有者權益總額 892.38萬元。該公司原系社會資本投資的高校后勤服務社會化企業，屬于政策性回購企業，屬于與教學科研關聯度低且收益不明顯的企業，決定進行清理關閉；資產公司成立于2007年，學校出資1000萬元，占比100.00%。該公司持有“投資公司”100%的股權2000萬元，其所有者權益總額為999.4萬元。該公司屬于為學校當初回購后勤服務社會化企業而成立的空殼企業，決定進行清理關閉。

三、全面理順內外部關系推進所屬企業順利改制

所屬企業體制改革涉及面廣，通常這些企業也具有較長的存續歷史，土地使用權、投資主體、在職及離職人員、在途賬款、稅費遺留、資產歸屬等錯綜復雜的內外部關系糾葛，學校針對這種情況，從全面清理嚴密基礎數據入手，穩步依照《指引》規定程序實施全面改制。

1.先行做好全面清理

學校所屬企業體制改革工作自2019年6月如期啟動以來，對改革企業進行全面的清理，通過清理，掌握了企業的財務狀況、資產情況、稅務情況、勞資情況，以及歷史遺留問題，為制定企業改革方案打下良好基礎。此前，對長期虧損的實習工廠，從2017年開始即實施停業停產，在崗編制員工逐步在學校后勤服務、實訓中心和各專業實訓教師崗位進行內部消化，對社會招聘人員，依法依規分步進行解聘。

2.謀后而定科學方案

在對企業全面清理的基礎上，用4個月時間研究改革政策研究，進行大量的市場調研，用1個月時間起草并經學校黨委會研究審核通過《所屬企業體制改革工作總體方案》及三家企業“一企一策”具體方案。及時向主管部門呈報學校方案，實時跟蹤審批結果，呈報方案如期在省黨政機關和事業單位經營性國有資產集中統一監管聯席會議審議一次性通過，方案部署了一步到位的全部改革程序與步驟。

3.不等不靠主動作為

學校在收到湖南省教育廳、省財政廳聯合下發的所屬企業體制改革方案的批復前，就已按照既定總體方案及“一企一策”具體方案，按現有政策規定依程序妥善完成三家企業人員安置，全面完成資產清查、專項審計、股東權益評估等專業性報告的審定，以及企業注銷備案及公開媒體登報公示、企業涉及反不當競爭和反壟斷案的銷案、經營期間稅費清理、補辦實習工廠國土證件、變更實習工廠不動產權證等企業注銷準備工作。學校所屬改革企業共有企業人員65人，其中事業單位編制混崗人員62人，勞務派遣人員1人，臨時聘任人員2人。企業清理關閉后，兼職崗位自動解除，事業單位編制人員崗位由學校統一安排；企業職工為學校勞務派遣人員的，原企業職務自動解除并按勞務派遣人員管理規章制度執行；企業臨時聘任職工，依勞務合同法相關規定依法解除勞動合同。

正式收到批復后，在前期扎實工作基礎上，用39天時間，完成不動產測繪、國土審批、紅線圖確認、土地權籍落宗、稅收優惠政策的銜接，以及不動產無償劃轉、投資公司等兩家企業經營期間稅費清算、市場監督管理局準予注銷登記工作。不動產無償劃轉實現了減免契稅、土地增值稅、增值稅等5個稅種稅額5300余萬元。提前3個半月全面完成三家企業注銷工作，分別取得省、市、區三級市場監督管理部門準予企業注銷登記通知書。

四、認真反思所屬企業體制改革成果和不足

所屬企業體制改革是推動高校與企業分離，增強高校財務風險防能力，促使高校回歸教學科研主業的當然之舉，也是觸及多方利益、涉及多個領域的復雜工程。在長達3年的所屬企業體制改革過程中，學校在工作規劃及實施方面主要有以下經驗。

1.多方協調配合才能有序推進改革工作

改制涉及工商、稅務、國資、財政、教育、金融、產權交易等多個部門，需要在改制進程中加強組織和協調。學校各部門、相關政府機關等多方人員，要圍繞中心大局，嚴格按照國家、省級改革工作要求，堅決把思想和行動統一到學校決策部署上來。各部門必須切實把握大局大勢，從中找準工作的切入點、著力點，壓實工作責任，細化工作措施，加強協調聯動，密切協作配合，才能形成推進改革工作合力，全力推動改革工作。資產管理部門必須加強監管嚴防國有資產流失，組織資產評估，調節、盤活所屬企業閑置資產。財務部門要協助并指導所屬企業做好賬務清理工作，根據清查報告及時做好并賬處理等工作。監察審計部門要全程跟蹤改制過程中各類經濟行為及職工安置等重大事項，為改制工作提供堅強支持和安全屏障。

2.發揮企業主體作用、做好基礎工作才能防患未然

改制企業一般隱藏著許多可預見和不可預見的風險，也必然有一些歷史遺留問題，因此需要全面、準確、充分挖掘企業的歷史信息。要重點對登記注冊時間、注冊資本、股東及注冊資本變更情況、人員及其人事關系、總體經營現狀進行細致自查，防止因年代久遠和經營者變更導致的企業信息缺漏或者失真。要通過市場監督管理局、稅務等部門取得企業近期的基本信息及財務資料，采取倒推倒查方式備份企業資料，并通過第三方機構進行鑒證，確保不再產生新的經營風險。一般情況下，高職院校所屬企業的土地及經營場所設置在校園內，因此必須明確土地、房產產權，厘清產權屬性。高職院校校辦企業人員比較復雜，董事長、法定代表人、監事等人員一般為學校在編人員，即改制中的混崗人員，而其他從業人員則可能既有校內人員，也有企業聘任人員，因此必須將企業人員信息準確到人。為切實維護好企業職工利益，穩定推進改制工作，各所屬企業要召開企業職工代表大會，充分討論人員安置問題，宣講改革精神，講解具體實施方案，以及企業清理關閉后職工去留問題。

3.扎實開展資產清查才能扭住改制工作的牛鼻子

為避免國有資產流失并及時完成所屬企業清理關閉，應依據預判的清產核資、資產評估、產權登記的風險點，采取針對性措施。企業改制必須對資產負債情況進行專項財務審計。為確保財務審計工作能順利完成，所屬企業要建立健全內部控制制度，保護資產的安全和完整，嚴防國有資產流失，保證會計資料和資產清查資料的真實、合法、準確和完整。稅務清算報告要依據稅收政策合理確定增值稅、城建稅、教育費附加、企業所得稅計稅方式及金額，對于企業按規定可免征契稅、土地使增值稅、增值稅及附加稅，均要按政策每個稅種一一落實。基于關閉企業普遍存在的多年經營狀況不良的實際情況，合理計算應交稅費，應對往年應繳未繳的稅費進行補提申報。

4.挖掘政策空間才能突破改制工作的疑難雜癥

在推進所屬企業體制改革過程中，學校面臨“三大攔路虎”，分別是實習工廠和投資公司的國有土地增值導致的無償劃轉的增值稅、土地增值稅、契稅、附加稅問題，投資公司的產權變更登記問題，以及三家企業的關聯性影響問題。為此組織改革工作領導小組辦公室人員開展了大量的調查研究工作，依據三家企業的特點，有針對性地研讀國家稅收政策，分析理解政策意圖，向湖南省自然資源廳、不動產交易中心、稅務局呈報改制專項報告并爭取其理解支持。如依據《財政部稅務總局關于繼續支持企業事業單位改制重組有關契稅政策的通知》（財稅〔2018〕17號）、《關于繼續執行企業、事業單位改制重組有關契稅政策的公告財稅公告》（2021年第17號）關于“同一投資主體內部所屬企業之間土地、房屋權屬的劃轉，包括母公司與其全資子公司之間，同一公司所屬全資子公司之間，同一自然人與其設立的個人獨資企業、一人有限公司之間土地、房屋權屬的劃轉，免征契稅”的規定，以及《財政部稅務總局關于繼續實施企業改制重組有關土地增值稅政策的通知》（財稅〔2018〕57號）關于對不改變原企業的投資主體，并承繼原企業權利、義務的整體改制行為“將國有土地使用權、地上的建筑物及其附著物轉移、變更到改制后的企業，暫不征土地增值稅”的規定，《財政部國家稅務總局關于全面推開營業稅改征增值稅試點的通知》(財稅〔2016〕36號)關于“單位或者個人向其他單位或者個人無償轉讓無形資產或者不動產，但用于公益事業或者以社會公眾為對象的除外”的規定，申請實習工廠和投資公司免征土地增值稅、契稅、增值稅及附加稅。依據其他相關政策法規，及時申請撤銷了湖南省市場監督管理局對投資公司的反不正當競爭和反壟斷處理預警案件并為原股東解封凍結10年之久的資金70多萬元，及時解決投資公司不動產建設期在湘江新區落宗的歷史遺留問題，解決了實習工廠不動產權證遺失問題，等等。

5.“等靠要”嚴重遲滯改革整體進程

高校特別是高職院校所屬企業體制改革目前尚沒有什么成功經驗可以借鑒，而且各個學校所屬企業類型、投資主體資本構成、經營狀況及歷史淵源千差萬別，無法套用一個共同的模式、適用幾個通用的政策法規來解決企業體制改革的個性化問題。在學校啟動體制改革之初，個別部門、個別人員的觀望思想也非常強烈，希望相關政府部門集中統一拿出一攬子方案，從而導致體制改革工作在一段時期內進展緩慢甚至停滯不前。事實上，高校企業改革的依據是國務院辦公廳《關于高等學校所屬企業體制改革的指導意見》和中共中央辦公廳《關于推進中央黨政機關和事業單位經營性資產集中統一監管試點的實施意見》，只有吃透文件，做好政策的相互銜接，并結合本單位實際，主動積極做好政策落地工作，才能不走或少走彎路，減少迷途風險。