全球糧食危機背景下中國糧食安全問題研究

羅 雁，毛昭慶，陳良正

（云南省農業科學院 農業經濟與信息研究所，云南 昆明 650205）

民以食為天，糧食是關系國計民生和國家安全的重要戰略物資，也是人民群眾最基本的生活資料。糧食安全是與社會和諧、政治穩定、經濟持續發展息息相關的頭等大事。縱觀華夏五千年文明史，歷朝歷代無不把糧食問題擺在治國安邦的重要位置。雖然全球糧食安全問題一直以來都是各國關注的重點，但是近幾年來，受地區沖突、極端天氣、惡性通脹、新冠肺炎疫情等因素的影響，全球重度糧食不安全問題持續加劇，在此形勢下，中國的糧食安全問題也將面臨嚴峻的挑戰。本文將重點從糧食生產的角度討論糧食安全問題。

1 影響全球糧食安全的主要因素

目前，國際上通用的糧食安全概念準確來說是食物安全。據聯合國糧農組織（FAO）2011年將糧食安全定義為“所有糧食需求者在任何時間都能在物質層面、經濟層面和社會層面上獲取數量充足、安全并富含營養的食物，從而進一步滿足人民對健康的飲食需求以及對食物不同偏好的需求”［1］。從該定義可以看出，糧食安全包括4個具體目標：一是糧食供應量要有保證；二是保證民眾要有能力購買；三是購買的糧食是符合食品衛生要求的；四是要避免竭澤而漁，即要同時兼顧數量安全、質量安全以及生態安全［2］。從生產量來看，目前全球食物總產量足夠養活全球人口。聯合國糧農組織的統計數據表明，近年來，全球谷物產量在310 kg/人以上，薯類產量近50 kg/人和約44 kg/人的肉類產量（表1）。可以說，目前全球的食物產量足夠養活地球上的全部人口，但饑餓人口也在增多。“總體平衡，貧富不均”形勢是出現饑餓人口的主要原因［3］。據全球應對糧食危機網絡（GNAFC）最近發布的《2022年全球糧食危機報告》顯示，2021年，53個國家或地區約1.93億人經歷了嚴重的糧食危機，與2020年創紀錄的人數相比，又增加了近4000萬人［4］，需要緊急糧食援助和生計支持的人數繼續以驚人的速度增長。預計糧食危機將在2022年進一步惡化，全球嚴重饑餓人口將增加至3.23億人，而且所有這些數據中并不包括那些營養不良的人。

表1 2016—2020年全球人均谷物、薯類及肉類擁有量

目前，影響全球糧食安全的因素主要包括以下3個方面。

1.1 極端天氣和氣候影響糧食生產

糧食生產受氣候條件影響較大，近年來氣候變暖引起的嚴重干旱、洪澇災害、冰雪災害等自然災害嚴重威脅到糧食生產，農作物生產因極端氣候的頻繁發生而有所減產，糧食和肉類面臨短缺的情況。聯合國政府間氣候變化專門委員會（IPCC）發布的一項報告稱，人為因素導致的氣候變化正給自然界造成危險且廣泛的破壞，影響著全球數十億人的生活，聯合國糧農組織發布的《2022年全球糧食危機報告》指出，極端天氣作為全球糧食不安全程度急劇上升背后的關鍵驅動因素之一，在2021年影響超過2300萬人，高于2020年受影響達1570萬人。隨著全球氣溫升幅逼近1.5 ℃，今后20年世界將面臨著不可避免的多重氣候災害。

1.2 疫情危機下全球糧食安全危機加重

自2020年新冠肺炎疫情在全球暴發以來，隨著各國防控措施的不斷升級，部分糧食出口國限制出口貿易、港口停運或物流受阻，全球糧食供應鏈受到沖擊，對糧食進出口依存度較高的國家和地區帶來了消極影響。疫情沖擊帶來全球需求萎靡、經濟停滯，致使世界上最貧困地區的糧食安全形勢雪上加霜，貧困人口實際收入減少，購買能力下降，糧食不安全狀況進一步惡化。據聯合國5家機構發布的《2022年世界糧食安全和營養狀況》報告指出：在疫情影響下，2021年全球受饑餓影響的人數已達8.28億人，較2020年增加約4600萬人，自新冠大流行暴發以來累計增加1.5億人。數據顯示，2021年全球約有23億人（占總人口的29.3%）面臨中度或重度糧食不安全狀況，較疫情之前增加了3.5億人；全球近9.24億人（占總人口的11.7%）面臨著嚴重糧食不安全狀況，2年間增加了2.07億人［5］。聯合國糧農組織發布的《2022年全球糧食危機報告》顯示，截至2021年，全球出現嚴重糧食短缺問題的國家達到了53個，波及人口約為1.93億人。因為糧食短缺而導致的饑餓和營養不良的人口，也已經達到了1.28億人。為了確保自身的糧食供應，全世界20多個國家實施了糧食出口的禁令，進一步加劇了世界糧食市場的稀缺性，推高了糧食價格，最終降低了糧食進口國和需要糧食援助國家獲取糧食的能力［6］，給全球糧食安全造成了威脅，突發性饑餓正在飆升至前所未有的水平，全球糧食安全形勢在不斷惡化。

1.3 俄烏沖突使全球糧食安全危機加劇

俄羅斯和烏克蘭都是糧食等重要農產品的生產和出口大國，2021年，俄羅斯糧食總產量1.3億t、烏克蘭糧食總產量0.8億t，這2個國家農產品出口量占全球出口量的比重為：小麥28%、大麥29%、玉米15%、葵花籽油76%［7］。這2個國家的大麥供應合計占全球的19%、小麥供應合計占全球的14%、玉米供應合計占全球的4%，這3種谷物出口量占全球谷物出口量的1/3以上；葵花籽油的供應占世界葵花籽油出口市場的比重更是高達52%。在同樣高度集中的全球肥料供應格局中，俄羅斯是主要生產國，其化肥產量占全球化肥產量的13%，其中氮、磷、鉀3種肥料出口貿易額均位居世界前三。自俄烏沖突以來，化肥價格飆升了40%，創下歷史新高。烏克蘭和俄羅斯糧食、油籽生產供應鏈與物流中斷以及歐美國家對俄羅斯出口的制裁措施，將對世界糧食安全產生重大影響。當前約有50個國家依賴從俄羅斯和烏克蘭進口以保障本國30%或以上的小麥供應，多數為北非、亞洲和近東地區的最不發達國家或低收入缺糧國。《2022年全球糧食危機報告》顯示，目前世界突發性糧食不安全水平創新高，全球形勢也在不斷惡化，若不采取有效措施，這場全球性的糧食危機將演變成一場災難。造成這種局面的因素是多方面的，包括氣候、環境、地區沖突、經濟與健康危機等，但俄烏沖突仍然是影響目前全球糧食不安全的主要原因。

2 影響中國糧食安全的主要問題

2.1 耕地數量減少、質量堪憂

糧食是國之重器，耕地是糧食生產的前提條件，是保障糧食安全的根本。守住了耕地，才能保住14億人口的飯碗。但隨著城市化和工業化非均衡發展，我國人、地、糧的空間分化與集聚趨勢加劇［8］，城市建設、高速公路建設、鐵路建設等非農建設占用耕地的態勢依然不減，城市周邊的大批優質農田被水泥建筑所占。雖然國家政策要求占多少，補多少，做到占補平衡，但占補平衡所補償的耕地耕植層和肥力皆不足，只是數量意義上的占補相對平衡。此外，退耕還林、生態保護（綠化、濕地建設等）等占用耕地的情況逐漸增多。第三次全國土地調查結果顯示，10年間我國耕地地類減少了約753.34萬hm2；凈流向林地約746.67萬hm2，凈流向園地約420.00萬hm2，有超過413.34萬hm2坡度2°以下的平地被用來種樹［9］。據耕地問題調查最新數據顯示，現存25°以上坡耕地以及分布在河道、湖區高水位線下的耕地還有533.34多萬hm2，屬于不穩定利用耕地，需要逐步退出［10］。

同時，耕地質量下降的問題也令人擔憂。長期以來，由于耕地過度使用、重用輕養或只用不養等問題，導致耕地基礎地力呈下降態勢，土壤層變薄，土壤酸化、沙化、鹽漬化加劇；水土流失嚴重；長期過量施用農藥、化肥，致使土地板結，土壤養分結構失調，物理性狀變差，部分地塊有害金屬和有害病菌超標，導致土壤理化性狀惡化；南方耕地酸化、北方耕地鹽堿化等突出問題［10］給糧食安全和生態安全帶來潛在的風險，我國耕地后備資源不足，且質量較差、開發難度大，實現耕地占補平衡、占優補優的難度日趨加大，耕地保護面臨新的挑戰。

2.2 糧食結構性短缺問題凸顯

在黨中央的堅強領導下，中國人民經過艱苦努力，用占世界不足9%的耕地、6%的淡水資源，養活了世界近1/5的人口，從過去4億人吃不飽到現在14億多人吃得飽，正向“吃得好”努力，對世界糧食安全作出了重要貢獻。目前，我國糧食連續19年保持增產豐收，產量已連續7年保持在0.65萬億kg以上，糧食儲備充足，口糧實現自給，谷物自給率保持在95%以上。糧食總產量增加，但稻谷和小麥面積和產量（或占比）在下降。據統計，我國2021年人均糧食占有量為483 kg，超過聯合國糧農組織人均400 kg糧食安全線的21%，吃飽不成問題。中國實現了以低于世界平均水平的人均資源占有量獲得了高于世界平均水平的人均食物消費量［11］。但中長期來看我國糧食供求仍是緊平衡態勢，糧食品種結構性短缺的矛盾依然突出，在耕地吃緊、城鎮人口逐年增長的趨勢下，如果未來糧食產量一直得不到顯著提升，中國的數量型糧食安全優勢將會逐漸弱化［12］。

一方面，谷物雖然保持了較高的自給水平，稻谷連續多年產大于需，口糧在數量上已經得到保障，但是玉米已連續幾年出現產需缺口，大豆自給率不足20%。海關總署發布的數據顯示，2021年全年我國累計進口糧食16454萬t，同比增加了18.1%。大豆全年進口9652萬t，占糧食進口總量的58.7%。谷物及谷物粉全年進口6536萬t，同比增加82.9%，占糧食進口總量的39.7%，其中玉米累計進口2835萬t，占糧食進口總量的17.2%；小麥、稻米累計進口量達到1473萬t，占糧食進口總量的9%。從這些數據可以看出，大豆對外依存度較高，來源地高度集中，90%以上從巴西、美國和阿根廷進口，“卡脖子”隱憂長期存在，一旦發生國際經貿摩擦和沖突，將影響我國糧食進口的穩定性。

另一方面，城鄉居民糧食消費水平大幅度提高，對優質糧食需求持續增加，而國內優質糧食供給不足，“口糧可自給，吃好靠進口”就是目前中國糧食供應的現狀。

2.3 需求剛性增長，資源約束趨緊

“中國14億多人口，每天就要消耗70萬t糧食、9.8萬t油料、192萬t蔬菜和23萬t肉類。”隨著城市化進程的持續加快，我國城市人口將以更快速度增長，大批農民工進城后由糧食生產者轉變為糧食消費者，也將增大糧食消費數量。經濟增長帶來的糧食消費結構的變化將更為明顯，飼料用糧和工業用糧的消費需求將保持快速增長，進而顯著增大糧食消費比重［13］，而作為不可再生資源的耕地和水資源減少的趨勢是不可逆轉的。在我國可開墾耕地后備資源十分有限的條件下，城鎮化和工業化持續推進帶來耕地面積大規模減少的趨勢仍在繼續，通過增加耕地面積從而增加糧食播種面積的可行性極小。我國的水資源總量位居世界第六，但人均占有量位居世界第110位，接近中度缺水水平。隨著城市化和工業化的發展，工業和城市用水需求也呈急劇上升的趨勢。而在農村，由于資源性缺水和工程性缺水并存，水資源短缺一直以來都是中國農業發展的一塊短板，水源工程建設滯后，用水過程浪費嚴重，平均重復利用率較低，遠遠低于發達國家的平均水平，水資源供求失衡矛盾更趨尖銳。目前我國農村水資源緊缺已成為常態，應對旱災頻發已經成為國內多數地區保障糧食供給能力的艱巨任務［13］。

2.4 勞動力短缺，老齡化嚴重

由于農業生產周期長，投入多，比較效益低，農村的年青一代不愿種地、不會種地，大多青壯年勞動力外出務工以謀求發展。現在留在農村從事農業生產的，多是上了年紀的老人，60歲以上仍然從事農業生產勞動的現象極為普遍。這部分勞動力文化水平普遍較低，掌握現代農業生產技術和農機具使用技術的能力較弱，加之自身的身體原因，從事農業生產僅能滿足基本生活需要。目前中國農村，大多數小農戶由于上述原因依然保持農耕時代的傳統耕作方式，投入大，收獲少，產量上不去。其他諸如土地撂荒、農村空心化等問題也比較突出，成為保障我國糧食供給的短板。

2.5 國際貿易不確定因素多，進口糧食缺保障

糧食歷來都是穩民心、保國家的重器。糧食不僅是商品，更成為可以用來遏制需求國的武器和政治手段。靠別人吃飯，終究會被卡脖子。極端天氣、突發疫情、惡性沖突等因素給國際糧食貿易帶來許多不確定因素，如干旱、洪澇、病蟲害等氣候因素，導致糧食絕收；疫情肆虐下，許多糧食出口國，為保證本國的糧食安全，出臺了糧食出口限制令；俄烏沖突，導致有“世界糧倉”之稱的烏克蘭、俄羅斯這2國的農業受到沉重打擊，產業鏈、供應鏈和交通鏈斷阻等，給我國糧食進口帶來了缺口，勢必影響到國內糧食市場，對保障我國糧食安全產生一定影響。

3 解決中國糧食安全問題的對策建議

農業已成為當今國際競爭的重要政治手段。在糧食武器化、種子殖民化、競爭農業化的背景下，要保障我國的糧食安全，主要從以下幾個方面著手。

3.1 保住農村，守住耕地

保證糧食安全，離不開農業、農村和農民。農業是糧食生產的產業，農村是糧食生產的基地，農民是糧食的生產者，三者缺一不可。據統計我國現有耕地面積1.32億hm2，但可用于機械化大規模耕種的土地并不多，滿足機械化耕種條件的土地主要集中于我國的東北、西北地區，但這些地區水、熱條件較差，耕地生產水平低。在光、熱條件好的南方，好田好地基本上“種”房了，剩余的田地多為山地或是貧瘠的土地。在大力推進鄉村振興的大背景下，要把農村建設興旺起來，就是要保護好耕地，保住農村，也只有把農村建設好了，才能留住農民，引來新農人，為“三農”發展注入活力。

隨著我國城鎮化、工業化進程的加快，我國人多地少的國情決定了今后土地供需矛盾還將持續相當長的時間。實現農業高質量發展，必須堅持最嚴格的節約用地制度，遏制耕地“非農化”、嚴格管控“非糧化”，全面提升用地效率和耕地質量。各地要科學地進行土地利用規劃，改善農業生態條件和生態環境，改良土壤，提高肥力，防止土地污染和退化，著重推進高標準農田建設和中低產田提質改造，確保耕地數量不減少、質量不下降、功能不退化、產能有提升；實施耕地輪休制度和耕地質量提升工程，確保農田綜合生產能力穩步提高；保證流轉土地的“非農化”和“非糧化”，確保“藏糧于地”。在生態脆弱區，發展核桃、榛子、板栗、澳洲尖果等干果經濟林，既可修復生態又能擴展糧食生產能力、做到“藏糧于林”。對現有耕地，必須實行最嚴格的保護制度，并上升至法律的高度，采取“田長制”、首長負責制、離任審核制等措施，對瀆職或為謀私利亂批、亂占耕地的行為實行一票否決，免官去職并追究刑事責任，從嚴從重處罰，唯有如此，耕地保護才能落到實處，也才能牢牢守住18億畝的耕地紅線，為國家和后代子孫留下保命的“根”。

3.2 中國的地種中國的“種子”

“一粒種子可以改變一個世界”。種業是國家戰略性、基礎性的核心產業，種子被譽為農業的“芯片”，是糧食安全的根基。要確保中國人的飯碗牢牢端在自己手中，就必須把種子安全緊緊握在自己手中。目前，盡管我國農作物良種覆蓋率在96%以上，自主選育品種面積占比超過95%，畜禽、水產種源自給率分別超過75%和85%。良種對糧食增產、蔬菜作物、畜牧業發展的貢獻率分別達到45%、40%和40%［14］。但生物育種原創性成果不足，種業科技創新能力不強；種子質量還不能滿足生產和人民生活的需求；部分蔬菜水果和畜禽產品種源仍依賴進口，一些生產用種子還存在短板和弱項，大豆和玉米的產量與國際先進水平有較大差距，部分種源仍依賴進口。因此，要把生物育種上升到強化國家戰略力量的高度，列入科技重大專項。加強農業種質資源的保護和利用，加大國家作物種質資源庫建設的力度，對育種基礎性研究以及重點育種項目給予長期、穩定的支持，實施種質資源保護利用、創新攻關、企業扶優、基地提升、市場凈化等五大行動，逐步實現種業科技自立自強、種源自主可控，打造具有中國特色的“拜耳”“杜邦”農業公司，實現種業的崛起，為種業裝上“中國芯”，實現中國的地種中國的“種子”，為我國的糧食安全提供保障。

3.3 讓科技為糧食安全保駕護航

隨著人民生活水平的提高和膳食結構的調整，人民群眾的糧食消費需求由過去的“吃不飽”，到現在的“吃得飽”，正向“吃得好”努力。我國的糧食生產也從單純的數量增長過渡到了數量和質量“雙提高”的發展階段［15］。要解決14億人口的吃飯問題，保障糧食安全，耕地是根本，種子是關鍵，科技是保障。面對糧食單產低、生產成本高、競爭力弱、產品質量差、部分種子依靠進口等問題，要堅持國家“藏糧于地、藏糧于技”的糧食大戰略，依靠科技創新和科技措施，確保糧食綜合生產能力穩步提高和糧食穩定增產，保證口糧的絕對安全。

首先，要積極開展科技創新。學習發達國家先進的農業生產技術和理念，推動農業向節約化、機械化、智慧化、無人化發展；加強對種質資源的保護，加大對優質、高產、多抗新品種的選育；加大對農業機械特別是適合山區坡地使用的微小型農業機械的研發推廣；積極探索一二三產業融合發展的新技術、新模式；探索和推廣糧食輕簡化生產、精確定量栽培、南方的稻魚（蝦、蟹、鴨等）種養、糧經飼立體種植等高效、循環和可持續發展的新技術、新模式、新機制；持續推動作物科技和品種創新，依靠不斷提高單產實現總量穩步增長，保障國家谷物基本自給、口糧絕對安全［16］。

其次，要加強科學技術的普及推廣應用。擴大良種覆蓋率，推廣集中育苗育秧、糧食作物地膜覆蓋、農作物間套種、測土配方施肥、病蟲害綜合防治等高產技術，強化氣象災害預警預測、病蟲害監測防治；加大對土壤改良技術的研發，促進土壤結構改良和營養成分增加，推行耕地輪作休耕制度，依靠科技提高中低產田的產能，不斷提升耕地質量，落實“藏糧于地”和“藏糧于技”的糧食安全戰略，促使糧食增產增收，提高農民種糧的積極性。

第三，要加強對新型農民的培訓。通過技術培訓、農技推廣等方式，引進更多的新理念、新思想、新模式，推動新品種、新技術、新裝備落地生根，讓農民學得會、用得上，逐步提升農民的綜合素質、職業技能和創業發展能力，培養出一批愛農業、懂技術、會經營的新農人。

3.4 加強糧食倉儲的監管

糧食倉儲是國家糧食安全的“壓艙石”，事關國泰民安，因此糧食倉儲無小事。制度上，建立科學、完善的管理制度和監督體系，實行自上而下垂直管理，內部嚴控，外部監管，定期督查，嚴防“糧倉空倉”“碩鼠災難”等糧食腐敗問題，確保糧食倉儲安全；管理上，進行科學化管理，做到專業化、標準化、數字化，著力構建制度完備、標準統一、管理規范、精準有力的全方位實時動態監管體系，確保糧食庫存數量真實、質量良好、儲存安全［17］。

3.5 拓展境外糧倉的空間

構建糧食保障體系，保障我國糧食安全。首先要抓好糧食生產，穩口糧、穩玉米、擴大豆、擴油料，補足糧食安全“短板”，加快糧食產業高質量發展，提升糧食儲備能力，確保“谷物基本自給、口糧絕對安全”的底線，把飯碗牢牢端在自己手里，牢牢把住糧食安全主動權，以國內供給的穩定性應對國際市場的不確定性。同時，在當前全球糧食安全形勢緊張、國內耕地后備資源不足、海外耕地投資迅猛發展的背景下，中國加大了境外耕地資源投資，成為保障糧食安全、有效緩解國內耕地供給壓力、增加全球糧食供給的重要選擇。要積極實施“走出去”戰略，秉持共商共建共享原則［18］，加強與“一帶一路”共建國家的糧食生產和貿易合作，充分利用好國際國內2種資源、2個市場，積極爭取國家相關糧食貿易政策支持，加強糧食種植、加工、儲運等多種形式的跨國經營，逐步形成糧食直通運輸大通道，穩定海外糧食供應，減少對外依賴，以此作為解決國內糧食結構性短缺的補充手段和途徑。以更加開放的思想、廣闊的視野看待中國糧食安全問題，遵循開放包容、平等互利、合作共贏的原則，努力構建糧食對外開放新格局，與世界各國一道，加強合作，共同發展，為維護世界糧食安全作出不懈努力［18］。