綜合減災示范社區創建現狀與對策研究

楊雨蒙 馬運佳 任衍淦 陳思佳

引言

全球氣候變化背景下，極端天氣事件主導著21世紀災害格局。近年來世界各地的極端災害事件越來越頻繁，如澳大利亞連綿數月的森林火災、蔓延東非和中亞地區的蝗災、中國河南暴雨洪澇災害等。2022年更是接連發生了如湯加海底火山噴發，夏季東亞、歐洲和美國同步高溫熱浪，巴基斯坦特大洪災等（圖1）。目前如何有效提高社區韌性、減輕災害風險已成為一個熱點問題。

圖1 巴基斯坦特大洪災，救援隊為災民臨時搭建的帳篷

綜合減災示范社區是集應急知識宣傳、應急避難場所設立、居民自救互救能力提升于一體的城鄉建制社區。自2008年汶川地震以來，民政部、應急管理部逐年開展綜合減災示范社區創建工作。截至2020年底，累計有14512個社區入選“全國綜合減災示范社區”名錄。通過開展社區風險評估、隱患排查、預案演練、物資儲備、宣傳教育等活動，示范社區在提升自身減災能力的同時，也充分發揮了示范引領作用。然而截至目前，綜合減災示范社區相關研究極為匱乏。示范社區自開始創建至今，其時空格局呈現何種演變特征，創建面臨哪些問題，未來分布趨勢和優化策略等有待進一步研究。

現有研究多分析示范社區的時空格局，即重點關注創建現狀，極少分析其演變規律并據此提出針對性的優化策略。因此，本文基于第一批至第十四批“全國綜合減災示范社區”名單，分析了我國東、中、西部地區及省域不同空間尺度下綜合減災示范社區的創建現狀、創建歷程與年度演變規律，剖析了我國示范社區創建面臨的問題，并據此提出了針對性的優化對策。以期為防災減災資源優化配置、綜合減災示范社區規劃布局、社區韌性提升等提供決策支持。

研究數據

本文使用的數據主要來自于國家減災委員會、民政部、應急管理部發布的第一批至第十四批“全國綜合減災示范社區”名單，其在一定程度上體現了各地區的防災減災能力；行政區劃數據依據2003年國家統計局發布的我國東、中、西部地區的劃分；此外，《全國綜合減災示范社區標準》《全國綜合減災示范社區創建規范》等標準與規范文件，可為分析各地區示范社區的防災減災能力提供參考，并據此提出優化對策。

表1 數據來源與描述

全國綜合減災示范社區創建現狀

（一）全國綜合減災示范社區創建歷程

自2008年以來，國家減災委員會、民政部、應急管理部在全國范圍內開展了14次“全國綜合減災示范社區”的評選活動，目前截至第十四批，累計有14511個社區入選全國綜合減災示范社區名單，是第一批入選的100個社區的130倍。綜合減災示范社區的創建歷程嚴格按照國務院辦公廳定期出臺的《國家綜合防災減災規劃》中的目標和要求，“十二五”“十三五”期間全國綜合減災示范社區新增數分別為7426個、6398個，分別超額完成了《國家綜合防災減災規劃（2011—2015年）》和《國家綜合防災減災規劃（2016—2020年）》中共同要求的“增創5000個全國綜合減災示范社區”的目標。“十四五”期間，《“十四五”國家應急體系規劃》提出要“增創全國綜合減災示范社區3000個以上”，預計未來全國綜合減災示范社區的創建將會繼續嚴格按照國家要求，發揮引領帶動作用。

（二）全國綜合減災示范社區年度演變規律

已有的全國綜合減災示范社區的數量逐年增加，但增長速率在逐年降低。增長率最大值出現在第二批期間，為65%，其中，第四批至第六批期間增長率下降幅度最大，后又趨于平緩，直至第十四批降至最低點，為7%（圖2）。

圖2 2008—2020年全國綜合減災示范社區數量及增長率變化

全國綜合減災示范社區的創建經歷了“先東后西，中部崛起，東、中、西共進”的時空演變格局，并且呈現顯著的區域差異。示范社區集中分布在首都圈、長三角、珠三角、山東半島、遼寧半島、川渝等地區；西部地區的西藏、寧夏、青海以及海南省的示范社區分布零星（圖3）。

（三）不同地區綜合減災示范社區年度數量變化

第一批到第十四批中國東、中、西部綜合減災示范社區逐年數量變化如圖4所示，總體上，從第一批到第十四批綜合減災示范社區年度數量由東部地區向中部地區、西部地區逐漸遞減。十四個批次間東、中、西部地區綜合減災示范社區增長趨勢大致相同，逐年增長數量變化波動較大，變化范圍為1～272個。其中，2018年的第十二批均出現了最大值，東、中、西部地區示范社區數量依次為726個、471個、291個。從第五批到第十二批期間變化幅度均趨于穩定，東、中、西部地區最大增幅依次為121個、116個、28個。

（四）省域綜合減災示范社區創建現狀

1.東部各省綜合減災示范社區創建現狀

中國東部地區包括海南、天津、廣西壯族自治區、上海、福建、河北、遼寧、北京、山東、江蘇、浙江、廣東12個省（直轄市、自治區），占全國總面積的13.5%。改革開放后，東部地區的經濟活動蓬勃發展，為防災減災提供的經濟基礎和物質支撐比較充足。

東部地區應對的主要災種為臺風、洪澇、干旱、森林火災等。其中，東北地區的低溫凍害破壞較大，東南沿海地區頻發的臺風、風暴潮、暴雨等自然災害，對近岸和陸地環境均有影響。東部地區是我國人口最密集的地區，同時東部地區綜合減災示范社區數量也最多，截至2020年底綜合減災示范社區達7241個，占到全國總數量的50%。其中，廣東省的綜合減災示范社區數量最多，為1372個，約占東部地區總示范社區數的18%，海南省的綜合減災示范社區數量最少，為100個，約占1%（圖5）。總體上，東部地區的綜合減災示范社區集中分布于珠江三角洲（廣東）、長江三角洲（浙江、江蘇、上海）以及京津冀地區，約占整個東部地區綜合減災示范社區總數的69%。

圖5 中國東部各省（自治區、直轄市）示范社區數量

2.中部各省綜合減災示范社區創建現狀

中國中部地區包括內蒙古自治區、山西、吉林、黑龍江、河南、安徽、江西、湖南、湖北9個省（自治區），占全國國土面積的29.3%。自國家實施中部崛起戰略以來，中部地區的社會經濟得到快速發展，但由于中部地區農村數量的集中性，導致受災人口也集中于此。

中國中部地區綜合減災示范社區數量達4301個，占全國綜合減災示范社區總數的30%。中部地區各省份綜合減災示范社區數量較均勻，集中分布于湖北、湖南、江西、安徽等南部地區，其中湖北、湖南兩省份綜合減災示范社區數量最多，分別為678個、645個，約占整個中部地區綜合減災示范社區總數的31%；江西、安徽、河南、黑龍江、吉林次之，綜合減災示范社區數量在400～500個；山西、內蒙古綜合減災示范社區數量最少，為269個、268個，僅占中部地區的12%（圖6）。

圖6 中國中部各省（自治區、直轄市）示范社區數量

3.西部各省綜合減災示范社區創建現狀

中國西部地區包括西藏自治區、寧夏回族自治區、青海、云南、重慶、貴州、甘肅、陜西、新疆維吾爾自治區、四川10個省（自治區），占全國國土面積的56.4%。一直以來，由于西部地區自然條件的制約以及社會經濟發展水平的落后，其防災減災基礎設施建設、減災宣傳教育與培訓活動、減災資金配置等遠不如經濟發達地區。

中國西部地區綜合減災示范社區數量最少，為2969個，僅占全國綜合減災示范社區總數的20%。其中，四川綜合減災示范社區數量最多，為687個，約占整個西部地區綜合減災示范社區總數的23%。這與四川所處的自然孕災環境下地質地震災害頻發有關，大部分居民和管理者切身經歷過大災大難，居民防災減災意識較高、防災減災宣傳教育到位、組織管理機制完善。除四川省外，新疆、陜西、甘肅、貴州綜合減災示范社區數量在100～400個，西藏綜合減災示范社區最少，僅為33個（圖7）。但這些區域生態環境脆弱，災害頻發，面臨綜合減災示范社區數量普遍與災頻不匹配的問題。

社區減災優化策略

創建綜合減災示范社區是提升國家綜合防災減災能力的必然之舉。基于示范社區創建現狀，剖析了我國東、中、西部地區示范社區創建面臨的問題，據此提出了針對性的社區減災對策如下。

（一）東部地區——資源整合與獨立作戰困境雙突破

中國東部地區人口眾多、經濟發達，示范社區創建數量也最多，截至2020年東部地區共建有示范社區7241個，占全國總數的50%。雖然防災減災基礎設施和居民生活配套等防減災硬件支撐得到了長足發展，但仍面臨軟件配套不足的問題，如政府災害風險管理體制、機制不健全，導致社區防災減災資源整合力度不夠，使得東部地區硬件基礎雄厚的優勢無法物盡其用，同時社區面對緊急救援時獨立作戰，跨部門之間的信任度和協作能力不足。對此，東部地區要注重資源整合力度與獨立作戰困境雙突破。

一要健全災害風險管理體制和機制，注重社區資源整合。社區可與當地企業、NGO組織、高等院校等簽訂戰略合作協議，在消防救援隊伍、救災物資儲備、危險源識別排查、志愿者隊伍等方面助力共建，提升社區應急救災效率。

二要突破社區獨立作戰困境。社區作為抗險救災的排頭兵，必須提升應對重大自然災害的指揮協調、分工協作、群眾動員等能力。社區應在做好應對突發事件應急預案的基礎上，統籌好各個部門的救援工作，積極配合來自社會和國家的多方救援力量。此外，還可以依托東部地區重視教育與經濟發達的優勢，積極開發科普教育產品，利用傳統媒體和新媒體平臺廣泛宣傳防災減災知識和應急技能，實現防減災軟件實力的新提升。

（二）中部地區——防災減災與可持續發展共前進

自從中國中部崛起政策出臺以來，中部地區經濟和人口迅速增長，截至2020年示范社區數增加到4301個，占全國總數的30%。但與東部地區相比，中部地區自然災害頻發，農村人口眾多，“農村不設防”問題突出，嚴重制約了其可持續發展。因此，中部地區要重點關注廣大農村地區，將防災減災規劃納入可持續發展戰略。

一要因地制宜完善防災減災體系。隨著社會經濟的發展，傳統的防災救災模式已經不能適應所有農村社區防災減災建設工作的需要，必須因形就勢、因地制宜，切實根據不同社區的情況，有針對性地形成具有地域性特征的防災減災體系。例如，湖南臨澧采取城鄉社區防災減災公共服務標準化建設和均等資源模式，堅持智慧化源頭防治路徑，打造了中國縣級防災減災創新模式。

二要將防災減災規劃納入可持續發展戰略。防災減災是國家可持續發展的基礎，要將資源、環境整合于一體，提高綜合防災減災能力。因此社區和政府應依托當地資源環境特征，結合國家的宏觀政策和微觀指導，確保在防災減災建設過程中可持續發展戰略實施的質效性。

（三）西部地區——國家幫扶與公眾配合齊努力

西部地區是中國生態薄弱地區，自然環境惡劣，創建綜合減災示范社區十分必要，但其示范社區的建設進程緩慢，創建數量僅占全國總數的20%，示范社區的建設任重而道遠。因此，西部地區應給予政策傾斜和資金幫扶，同時注重提升公眾在防災減災工作中的參與水平和自救能力。

一要適當降低示范社區創建門檻。政府部門應綜合考慮西部各省的人口、GDP和災頻，尤其對災害風險高且人口密集的地區，可適當降低示范社區的創建門檻，撥發減災專項資金，增加示范社區數量。

二要培育公眾參與意識，提升社區防災減災能力。社區的主體是公眾，服務對象也是公眾，國家頒布實施的各項防災減災政策最終也需要落實到居民身上。可通過加強社區災害教育與宣傳、頒布弱勢群體的災害救助專項等策略，構建公眾參與的韌性社區建設，改善西部地區普遍存在的公助大于自助的救災模式。

結論

本文基于第一批至第十四批全國綜合減災示范社區目錄，分析了不同空間尺度下全國綜合減災示范社區的創建歷程、創建現狀和演變規律。結果表明，13年間全國綜合減災示范社區的數量逐年增加，但各年的增長率逐漸降低。其中經濟較發達的東部地區示范社區數量最多，占全國綜合防災示范社區總數的50%，經濟較為落后的西部地區數量最少，占比僅20%。全國綜合減災示范社區的創建經歷了“先東后西，中部崛起，東、中、西共進”的時空演變格局，并且呈現顯著的區域差異。示范社區集中分布在首都圈、長三角、珠三角、山東半島、遼寧半島、川渝等地區。

此外，基于綜合減災示范社區的創建現狀，剖析了我國東、中、西部地區示范社區創建面臨的問題，并據此提出了針對性的優化對策：（1）東部地區經濟發達，且綜合減災示范社區數量最多，但仍面臨防災減災軟件配套不足、社區面對緊急救援時協作性差等問題。所以東部地區應做到資源整合和獨立作戰能力雙突破。（2）中部地區災害頻發，近年來中部地區經濟和人口迅速增長，但廣大農村地區“不設防”問題仍然突出，生態環境破壞嚴重。對此，中部地區要保持防災減災與可持續發展共前進。（3）西部地區綜合減災示范社區數量與災頻不匹配。應適量放低示范社區創建標準，協同國家幫扶與公眾配合齊努力。