新職業(yè)教育法實(shí)施背景下高職院校實(shí)習(xí)生的權(quán)益保護(hù)研究

胡成華

(長(zhǎng)江工程職業(yè)技術(shù)學(xué)院，湖北武漢 430212)

引言

高職院校實(shí)習(xí)工作的規(guī)范化尤其是實(shí)習(xí)生的權(quán)益保護(hù)，一直以來(lái)是社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn)，也是政府的工作重點(diǎn)。教育部、人社部等部門多次發(fā)文予以規(guī)范。在國(guó)家機(jī)關(guān)、高校、實(shí)習(xí)單位等各方的努力下，我國(guó)實(shí)習(xí)生的權(quán)益保護(hù)工作總體尚佳。但遺憾的是，一些頑疾屢治不靈，高職院校的形象受到損害，職業(yè)教育吸引力下降。2022年4月20日，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過(guò)了全面修訂的《中華人民共和國(guó)職業(yè)教育法》。該法全文從原有的40條擴(kuò)充至69條，實(shí)習(xí)規(guī)則從1條(舊法的第三十七條)增加至2條(新法的五十條、六十六條)。

無(wú)論是職業(yè)高等教育還是普通高等教育類型，大學(xué)生實(shí)際上都不同程度地面臨實(shí)習(xí)權(quán)益困境的問(wèn)題。職業(yè)教育由于強(qiáng)調(diào)技能訓(xùn)練，所引發(fā)的問(wèn)題略顯突出。考慮到當(dāng)前我國(guó)中等職業(yè)學(xué)校畢業(yè)生的需求以追求升學(xué)為主(不以就業(yè)為導(dǎo)向)〔1〕，研究如何落實(shí)新職業(yè)教育法的實(shí)習(xí)規(guī)則，筆者暫選取高職院校學(xué)生為研究對(duì)象。按照教育部等八部門2021年12月31日聯(lián)合印發(fā)的《職業(yè)學(xué)校學(xué)生實(shí)習(xí)管理規(guī)定》，實(shí)習(xí)分為認(rèn)識(shí)實(shí)習(xí)和崗位實(shí)習(xí)。而新職業(yè)教育法中使用了“上崗實(shí)習(xí)”一詞，其指向?qū)嶋H等同“崗位實(shí)習(xí)”。現(xiàn)實(shí)中法律關(guān)系復(fù)雜、糾紛頻發(fā)的實(shí)際就是“崗位實(shí)習(xí)”，故本文所研究的實(shí)習(xí)也特指崗位實(shí)習(xí)。

新職業(yè)教育法實(shí)施前，在實(shí)習(xí)生的權(quán)益保護(hù)研究方面，學(xué)界大多遵循了“實(shí)習(xí)生身份界定-實(shí)習(xí)生應(yīng)然權(quán)益列舉-實(shí)習(xí)生實(shí)然權(quán)利考察-研究結(jié)論(立法執(zhí)法完善建議)”的范式。筆者對(duì)前人的觀點(diǎn)進(jìn)行歸納，對(duì)實(shí)習(xí)生的身份，大體有：勞動(dòng)者論〔2〕、非勞動(dòng)者論〔3〕、準(zhǔn)勞動(dòng)者論(特殊勞動(dòng)者、類雇員論)〔4〕、身份不確定論(具體問(wèn)題具體分析)〔5〕等四種立場(chǎng)。新職業(yè)教育法實(shí)施后，尚無(wú)探討職校實(shí)習(xí)權(quán)益保護(hù)的文章。實(shí)習(xí)生身份的界定屬于世界性難題，近年來(lái)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)就業(yè)(網(wǎng)絡(luò)快遞員、外賣送餐員、主播、網(wǎng)約車司機(jī)等)的興起又加劇了認(rèn)定的艱難性。職業(yè)教育法的此次修訂回避了“實(shí)習(xí)生身份界定”這一問(wèn)題，而是對(duì)學(xué)界現(xiàn)有的研究成果采取“提取最大公約數(shù)”的思路，規(guī)定了相關(guān)主體的權(quán)利義務(wù)。新規(guī)則需要認(rèn)真解讀，也需要若干下位法進(jìn)行體系的擴(kuò)充。筆者對(duì)此進(jìn)行探討，期望為相關(guān)立法的完善、學(xué)校的實(shí)習(xí)規(guī)范化管理提供些許借鑒。

一、新職業(yè)教育法實(shí)習(xí)生權(quán)益保護(hù)規(guī)則內(nèi)容的解讀

高職院校實(shí)習(xí)的場(chǎng)域內(nèi)，一般涉及四方主體：國(guó)家監(jiān)管部門、學(xué)校、實(shí)習(xí)單位、實(shí)習(xí)生。雖然有關(guān)政府文件一再?gòu)?qiáng)調(diào)“準(zhǔn)確把握實(shí)習(xí)的本質(zhì)是教學(xué)活動(dòng)，要堅(jiān)守實(shí)習(xí)育人初心”，但各方的利益關(guān)注點(diǎn)并不一致。新職業(yè)教育法以“實(shí)現(xiàn)實(shí)習(xí)生的權(quán)益”為重點(diǎn)進(jìn)行了制度設(shè)計(jì)，體現(xiàn)了以下原則：

(一)國(guó)家支持原則

“國(guó)家鼓勵(lì)企業(yè)、事業(yè)單位安排實(shí)習(xí)崗位，接納職業(yè)學(xué)校和職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的學(xué)生實(shí)習(xí)。”這一表述是國(guó)家主持原則的體現(xiàn)。實(shí)習(xí)活動(dòng)包含技能傳授的繁重任務(wù)，且實(shí)習(xí)生的最終去向并不穩(wěn)定，實(shí)習(xí)單位無(wú)法將收益完全內(nèi)化。從某種程度上看，“企業(yè)接納實(shí)習(xí)”屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品的生產(chǎn)，按照經(jīng)濟(jì)學(xué)的原理，這一生產(chǎn)活動(dòng)應(yīng)由國(guó)家給予補(bǔ)償。一般而言，國(guó)家的支持越到位，實(shí)習(xí)單位的違法動(dòng)機(jī)就越弱，實(shí)習(xí)生的權(quán)益自然就越有保障。國(guó)家補(bǔ)償?shù)氖侄伟ㄍ恋亍⒇?cái)政、稅收等方面的優(yōu)惠，以及授予榮譽(yù)稱號(hào)等。

(二)參照勞動(dòng)者賦權(quán)原則

實(shí)習(xí)生是否屬于勞動(dòng)法上的勞動(dòng)者，新職業(yè)教育法并未明確。但可以肯定的是，實(shí)習(xí)活動(dòng)中有大量的勞動(dòng)付出，勞動(dòng)關(guān)系的“從屬性”特征在絕大多數(shù)實(shí)習(xí)活動(dòng)中是客觀存在的。因此，新法規(guī)定了實(shí)習(xí)生的六大權(quán)利，具體包括：休息休假權(quán)、勞動(dòng)衛(wèi)生安全權(quán)、參加相關(guān)實(shí)習(xí)保險(xiǎn)權(quán)、接受技能指導(dǎo)權(quán)、簽訂實(shí)習(xí)協(xié)議權(quán)、獲得報(bào)酬權(quán)。這里尤其值得高職院校注意的是，新法中“對(duì)上崗實(shí)習(xí)的，應(yīng)當(dāng)簽訂實(shí)習(xí)協(xié)議”的表述，第一次明確了實(shí)習(xí)生的實(shí)習(xí)單位自主選擇權(quán)，實(shí)際上否定了高職院校的實(shí)習(xí)單位指定權(quán)。實(shí)習(xí)單位的確定，本質(zhì)上是實(shí)習(xí)單位和實(shí)習(xí)生二者合意的結(jié)果。在協(xié)議簽訂前，高職院校扮演的只是參謀和建議的角色。

(三)參照學(xué)習(xí)者賦權(quán)原則

實(shí)習(xí)的第一目的是技能提升，最終完成人才培養(yǎng)方案規(guī)定的全部學(xué)習(xí)活動(dòng)。新法明確規(guī)定了2個(gè)“不得”：“不得安排學(xué)生從事與所學(xué)專業(yè)無(wú)關(guān)的實(shí)習(xí)實(shí)訓(xùn)，不得違反相關(guān)規(guī)定通過(guò)人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)、勞務(wù)派遣單位，或者通過(guò)非法從事人力資源服務(wù)、勞務(wù)派遣業(yè)務(wù)的單位或個(gè)人組織、安排、管理學(xué)生實(shí)習(xí)實(shí)訓(xùn)。”專業(yè)不對(duì)口的實(shí)習(xí)，有把學(xué)生當(dāng)作廉價(jià)勞動(dòng)力使用的意圖。而中介機(jī)構(gòu)關(guān)注的是學(xué)生的勞動(dòng)力價(jià)值，其參與會(huì)導(dǎo)致法律關(guān)系的復(fù)雜化，最終使學(xué)校的監(jiān)管職責(zé)落空。

(四)全程指導(dǎo)原則

鑒于實(shí)習(xí)生的學(xué)生身份，新法要求學(xué)校“加強(qiáng)對(duì)實(shí)習(xí)實(shí)訓(xùn)學(xué)生的指導(dǎo)，加強(qiáng)安全生產(chǎn)教育”。

(五)國(guó)家監(jiān)督原則

新法第六十六條明確規(guī)定了行政部門的處罰權(quán)，包括：責(zé)令改正、沒(méi)收違法所得、罰款。明確授權(quán)的部門包括教育部、人社部，并為其他部門行使監(jiān)管權(quán)留下了空間。實(shí)習(xí)單位侵害實(shí)習(xí)生的勞動(dòng)者權(quán)，人社部不得以“普通民事糾紛”為由而拒絕介入。對(duì)職業(yè)院校部分違規(guī)行為的處理，也不再是教育行政部門的專屬權(quán)，人社部門也有權(quán)處罰。如此制度設(shè)計(jì)，有利于抑制長(zhǎng)期以來(lái)存在的“規(guī)制俘虜”行為。

二、新職業(yè)教育法實(shí)習(xí)生權(quán)益保護(hù)規(guī)則的出臺(tái)背景與理念

相對(duì)于原有的實(shí)習(xí)規(guī)則，新法在理念上有諸多突破。新法的進(jìn)步是多種因素的合力結(jié)果。分析其出臺(tái)背景，有利于我們深入理解和貫徹執(zhí)行新法，把實(shí)習(xí)生權(quán)益保護(hù)工作推上一個(gè)新的臺(tái)階。

(一)現(xiàn)實(shí)中失范行為的頻發(fā)及類型化

失范行為雖表現(xiàn)形式多樣化，但仍在既有的模式中。根據(jù)多年的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，教育主管部門對(duì)損害學(xué)生權(quán)益的系列行為進(jìn)行了分類處理，立法也根據(jù)其具體特點(diǎn)予以規(guī)制。從媒體報(bào)道教育部查處的典型案例看，失范行為多由高校的不當(dāng)權(quán)力行使所致，或由企業(yè)依托高校權(quán)力所致。真正單獨(dú)由企業(yè)實(shí)施的，只占極少數(shù)。例如，2016年11月22日，教育部辦公廳發(fā)出《關(guān)于違規(guī)組織學(xué)生頂崗實(shí)習(xí)有關(guān)問(wèn)題的通報(bào)》，文件中被通報(bào)的五所高校均為高職院校，且均由高職院校不當(dāng)行使權(quán)力所致，具體包括專業(yè)不對(duì)口實(shí)習(xí)、強(qiáng)制安排實(shí)習(xí)、通過(guò)中介代理等行為。

(二)以人民為中心的發(fā)展思想的引領(lǐng)

黨的十九大報(bào)告將“堅(jiān)持以人民為中心”確立為新時(shí)代的基本方略之一。堅(jiān)持以人民為中心是馬克思主義唯物史觀的必然要求。如何通過(guò)法律手段保護(hù)人民，習(xí)近平同志明確指出，“聚焦法律制度的空白點(diǎn)和沖突點(diǎn)，統(tǒng)籌謀劃和整體推進(jìn)立改廢釋各項(xiàng)工作，加快建立健全國(guó)家治理急需、滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要必備的法律制度。”〔6〕根據(jù)教育部網(wǎng)站發(fā)布的2019年、2020年、2021年全國(guó)教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)進(jìn)行測(cè)算，2022至2024年，我國(guó)將分別有普通專科畢業(yè)生483萬(wàn)、524萬(wàn)、552萬(wàn)。如果把實(shí)習(xí)生的父母和祖父母計(jì)算在內(nèi)，高職院校實(shí)習(xí)生權(quán)益保護(hù)每年關(guān)系到約500萬(wàn)個(gè)家庭、2500萬(wàn)人的幸福。在實(shí)習(xí)工作立法中堅(jiān)持以人民為中心的立場(chǎng)，可謂意義巨大。

(三)行政法基本理念的轉(zhuǎn)變

根據(jù)我國(guó)立法機(jī)關(guān)對(duì)法的部門的劃分，職業(yè)教育法并非獨(dú)立的部門法，而是屬于行政法。20世紀(jì)90年代中期，原職業(yè)教育法頒布之時(shí)，學(xué)界對(duì)行政法的理解受“管理論”的影響較大。“管理論”認(rèn)為，行政法的主要目的是行政主體和行政相對(duì)人的關(guān)系，重點(diǎn)在于規(guī)范行政相對(duì)人的行為，保障行政管理的順利進(jìn)行，以建立和維護(hù)有利于提高管理效率，實(shí)現(xiàn)管理任務(wù)的法的秩序。因此，實(shí)習(xí)生的權(quán)益保護(hù)在當(dāng)時(shí)并不處于顯著地位。2022年新職業(yè)教育法通過(guò)之時(shí)，“平衡論”已在行政法學(xué)界占據(jù)重要地位。學(xué)界認(rèn)為行政法應(yīng)盡可能在總體上平衡行政主體和行政管理相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，兼顧公共利益和個(gè)人利益。在這一背景下，立法機(jī)關(guān)貫徹了“以權(quán)利制約權(quán)力”的理念，將行政主體的職責(zé)(權(quán)力)盡可能通過(guò)列舉的方式公開(kāi)，最大程度限制高校行政權(quán)的濫用。

(四)《民法典》的出臺(tái)

2020年5月28日，十三屆全國(guó)人大三次會(huì)議審議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)民法典》，這是新中國(guó)成立以來(lái)第一部以“法典”命名的法律。習(xí)近平同志對(duì)此專門撰文強(qiáng)調(diào)：“國(guó)家機(jī)關(guān)履行職責(zé)、行使職權(quán)必須清楚自身行為和活動(dòng)的范圍和界限。各級(jí)黨和國(guó)家機(jī)關(guān)開(kāi)展工作要考慮民法典規(guī)定，不能侵犯人民群眾享有的合法民事權(quán)利，包括人身權(quán)利和財(cái)產(chǎn)權(quán)利。”〔7〕新的《職業(yè)教育法》審議通過(guò)時(shí)，《民法典》已經(jīng)實(shí)施一年零四個(gè)月。立法機(jī)關(guān)統(tǒng)籌考慮了兩者的價(jià)值協(xié)調(diào)問(wèn)題，即具有民事性質(zhì)的行為要嚴(yán)格遵循民法的“平等、自愿、協(xié)商”原則，要尊重當(dāng)事人的意思自治。這里最明顯的體現(xiàn)是實(shí)習(xí)生“實(shí)習(xí)單位自主選擇權(quán)”的確立。

(五)對(duì)教育法地位的認(rèn)識(shí)轉(zhuǎn)變

近年來(lái)法學(xué)界出現(xiàn)了跨部門法的“行業(yè)法”“領(lǐng)域法”之類的概念。這種觀點(diǎn)采用了與傳統(tǒng)部門法不同的劃分方法，以問(wèn)題和領(lǐng)域?yàn)榛径ㄎ唬灶I(lǐng)域法在某種意義上是與現(xiàn)有部門法相對(duì)獨(dú)立的法律領(lǐng)域。基于法律關(guān)系的復(fù)合性，教育法的調(diào)整方法也越來(lái)越具有指導(dǎo)、協(xié)商的性質(zhì)，并逐漸從行政法中分離出來(lái)。這一認(rèn)識(shí)的轉(zhuǎn)變，有利于提高學(xué)生的主體性，有利于保障學(xué)生的實(shí)習(xí)權(quán)益。

三、新職業(yè)教育法實(shí)施后實(shí)習(xí)生權(quán)益保護(hù)的路徑建議

(一)加大新法的宣傳與學(xué)習(xí)力度，增強(qiáng)相關(guān)主體的法治意識(shí)

新實(shí)習(xí)規(guī)則雖只有2條，篇幅不長(zhǎng)，卻向整個(gè)社會(huì)傳遞了強(qiáng)烈的信號(hào)：實(shí)習(xí)生權(quán)益保護(hù)重于天。各級(jí)人社、教育行政部門，以及市場(chǎng)監(jiān)管部門要帶頭學(xué)習(xí)新法。只有學(xué)透悟通，才能正確履行監(jiān)管職責(zé)。有關(guān)部門要用各種媒體宣傳實(shí)習(xí)規(guī)則所蘊(yùn)含的新理念，使學(xué)生明確自身的特殊民事主體地位，增強(qiáng)權(quán)利意識(shí)，學(xué)會(huì)維護(hù)自身權(quán)益。各高職院校要正視時(shí)代的要求，以人為本，堅(jiān)決擯棄“賺取人頭費(fèi)”等短視化、功利化的做法，做好本校實(shí)習(xí)制度的修改。

(二)出臺(tái)司法解釋，發(fā)布指導(dǎo)性案例

新職業(yè)教育法出臺(tái)前，實(shí)習(xí)生的身份問(wèn)題一直困擾著基層法院。多數(shù)法官傾向于不認(rèn)定實(shí)習(xí)生的勞動(dòng)者身份。同案不同判，對(duì)司法機(jī)關(guān)的權(quán)威造成了影響。新職業(yè)教育法雖未明確實(shí)習(xí)生的勞動(dòng)者身份，但其立法理念已經(jīng)相當(dāng)清晰。新職業(yè)教育法確立的框架使最高人民法院有了足夠的解釋空間。建議最高人民法院按照勞動(dòng)法上的“三個(gè)從屬性”原則，對(duì)實(shí)習(xí)生的勞動(dòng)者身份出臺(tái)司法解釋。凡是符合“三個(gè)從屬性”特征的，宜認(rèn)定為勞動(dòng)者，由此維護(hù)好底線。對(duì)典型案例予以發(fā)布，以發(fā)揮對(duì)各級(jí)法院的指導(dǎo)作用。

(三)制定相關(guān)行政法規(guī)和規(guī)章，形成嚴(yán)密的法律保護(hù)體系

從遠(yuǎn)期看，行政法規(guī)、規(guī)章的出臺(tái)很有必要。如，第五十條規(guī)定的“參加相關(guān)保險(xiǎn)”，到底是哪些保險(xiǎn)？正式員工所享有的“工傷、醫(yī)療、失業(yè)、養(yǎng)老”四險(xiǎn)待遇，都同樣享有嗎？這顯然不切實(shí)際。簽訂實(shí)習(xí)協(xié)議，需要到當(dāng)?shù)貏趧?dòng)監(jiān)管部門備案嗎？如果不備案，行政機(jī)關(guān)的監(jiān)管抓手從何而來(lái)？如何落實(shí)屬地管理？如何對(duì)同級(jí)行政機(jī)關(guān)的處罰權(quán)進(jìn)行分工？這些問(wèn)題，都需要《職業(yè)教育法》的下位法來(lái)明確。

(四)加大執(zhí)法力度，提升司法效率

如果我們梳理21世紀(jì)以來(lái)教育部、原工商總局等部門所發(fā)布的各類實(shí)習(xí)管理規(guī)定，就會(huì)發(fā)現(xiàn)，各種形形色色的侵害學(xué)生利益的行為早就是規(guī)則的打擊制裁對(duì)象。為何屢禁不止？執(zhí)法力度不夠是主要原因。對(duì)違法單位、違法個(gè)人的制裁所帶來(lái)的威懾力仍然不夠。違法者仍有凈收益存在。建議執(zhí)法機(jī)關(guān)要綜合運(yùn)用各種行政手段，尤其是發(fā)揮信息的作用。如，通過(guò)黑名單制度對(duì)違法高校、違法企業(yè)實(shí)施信用聯(lián)合懲戒。針對(duì)高校對(duì)生源的關(guān)切，設(shè)置高校綜合信息查詢系統(tǒng)，在系統(tǒng)內(nèi)公示高校受處罰情況。綜合信息查詢系統(tǒng)供中職(高中)畢業(yè)生填報(bào)志愿時(shí)參考。將高校的違紀(jì)行為與招生掛鉤，有利于抑制失范行為的發(fā)生。對(duì)高校與學(xué)生之間的糾紛，訴訟通常不是最合理的問(wèn)題解決方式，要盡快完善教育申訴制度。同時(shí)，法院要充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)，在立案、案件審理方面從簡(jiǎn)從速，避免累訟。各級(jí)法律援助機(jī)構(gòu)可考慮將實(shí)習(xí)生納入援助范圍。總之，盡可能避免實(shí)習(xí)生因維權(quán)成本過(guò)大而屈從或采取極端手段的情形發(fā)生。