行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)相關(guān)問(wèn)題探討

陳碧珍

福建省寧德市政協(xié)文史研究中心 福建 寧德

一、預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)概述

預(yù)算績(jī)效主要是指財(cái)政資金投入之后所能獲得的結(jié)果和產(chǎn)出，是公共部門和政府開(kāi)展財(cái)政工作、履行經(jīng)濟(jì)職能的重要內(nèi)容之一。

預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)主要是指財(cái)政部門及預(yù)算執(zhí)行單位在明確預(yù)算年度的績(jī)效目標(biāo)之后，結(jié)合實(shí)際執(zhí)行情況，運(yùn)用預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和方法對(duì)財(cái)政預(yù)算資金的使用效率、經(jīng)濟(jì)性及效益性進(jìn)行客觀、公正評(píng)價(jià)的過(guò)程。

在實(shí)務(wù)中，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)主要遵循三個(gè)基本原則：一是科學(xué)規(guī)范原則，即在進(jìn)行預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)，要嚴(yán)格按照既定的程序，采取定性和定量相結(jié)合的方法來(lái)進(jìn)行；二是績(jī)效相關(guān)原則，即在進(jìn)行預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)要結(jié)合預(yù)算執(zhí)行部門或單位的不同特點(diǎn)，建立具有個(gè)性化的評(píng)價(jià)指標(biāo)，確保評(píng)價(jià)結(jié)果能夠反映產(chǎn)出成果績(jī)效與預(yù)算支出績(jī)效之間的關(guān)聯(lián)；三是公開(kāi)公正原則，即在對(duì)預(yù)算績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)時(shí)，除了要依規(guī)進(jìn)行預(yù)算公開(kāi)之外，還應(yīng)當(dāng)遵循真實(shí)和客觀的基本原則。

二、行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)相關(guān)理論

對(duì)于行政事業(yè)單位來(lái)說(shuō)，研究其預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作主要適用以下三個(gè)理論基礎(chǔ)。

首先，委托代理理論。委托代理理論更多關(guān)注的是一種契約精神，它是基于委托方與代理方之間的信息不對(duì)稱和相關(guān)利益沖突等問(wèn)題而產(chǎn)生的。從預(yù)算管理視角來(lái)看，預(yù)算目標(biāo)的下達(dá)方與執(zhí)行方之間實(shí)質(zhì)上形成了一種委托代理關(guān)系，通過(guò)建立健全完善的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系，能夠?qū)崿F(xiàn)委托方對(duì)代理方的動(dòng)態(tài)化監(jiān)督，確保代理方能夠嚴(yán)格落實(shí)預(yù)算管理的各項(xiàng)政策。

其次，新公共管理理論。傳統(tǒng)公共管理理論認(rèn)為政府職能活動(dòng)只要嚴(yán)格按照預(yù)算安排實(shí)施好預(yù)算資金收支計(jì)劃即可，但是按照新公共管理的理念，政府與社會(huì)公共服務(wù)對(duì)象之間的關(guān)系轉(zhuǎn)型為一種受托責(zé)任關(guān)系，因此要對(duì)公共部門提供的公共服務(wù)構(gòu)建可衡量、可量化的績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制明確了行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作開(kāi)展的具體依據(jù)。

最后，財(cái)政支出增長(zhǎng)理論。財(cái)政支出增長(zhǎng)理論的形成與世界各國(guó)財(cái)政支出的歷史軌跡和發(fā)展趨勢(shì)有關(guān)，該理論認(rèn)為財(cái)政支出是具有不斷增長(zhǎng)的趨勢(shì)特點(diǎn)的，因此在財(cái)政收支管理中要十分重視財(cái)政支出資金的使用效率。對(duì)行政事業(yè)單位的預(yù)算績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)，本質(zhì)上是通過(guò)預(yù)算約束來(lái)加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行對(duì)象節(jié)約財(cái)政資金、提高財(cái)政資金使用效益的意識(shí)。

三、行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的重要意義

行政事業(yè)單位非營(yíng)利以及服務(wù)于社會(huì)公眾的特性，決定了其構(gòu)建和完善預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制更具有重要意義，主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

首先，有利于單位發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系能夠從多維度體現(xiàn)出單位內(nèi)部預(yù)算執(zhí)行的效果以及相關(guān)工作的結(jié)果，為內(nèi)部財(cái)務(wù)工作提供了有效的監(jiān)督手段，客觀上能夠?yàn)榘l(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供保障。

其次，有利于提高財(cái)政資金使用效率。實(shí)施預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)能夠充分反映財(cái)政資金的具體使用情況，從而有利于單位及時(shí)發(fā)現(xiàn)財(cái)政資金在使用過(guò)程中存在的問(wèn)題并予以調(diào)整，以此來(lái)確保財(cái)政資金使用效率始終處于高位。

最后，有利于對(duì)單位的運(yùn)營(yíng)管理形成全過(guò)程監(jiān)督。預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)是對(duì)行政事業(yè)單位運(yùn)營(yíng)管理預(yù)算執(zhí)行情況的反映和總結(jié)，完善的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制能夠覆蓋單位預(yù)算執(zhí)行的全過(guò)程，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)單位總體運(yùn)營(yíng)管理的全過(guò)程動(dòng)態(tài)化監(jiān)督。

四、行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)存在的問(wèn)題

圍繞行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的理論基礎(chǔ)，以及預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)行政事業(yè)單位的重要作用，結(jié)合行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)踐，對(duì)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)存在的問(wèn)題進(jìn)行全面分析。

1.預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系不夠完善

預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是行政事業(yè)單位開(kāi)展預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作的前提和基礎(chǔ)，直接關(guān)系預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀性和公正性。從實(shí)踐來(lái)看，當(dāng)前行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系尚不完善，主要表現(xiàn)在以下方面。

首先，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中個(gè)性評(píng)價(jià)指標(biāo)不足。共性評(píng)價(jià)指標(biāo)和個(gè)性評(píng)價(jià)指標(biāo)共同構(gòu)成了行政事業(yè)單位的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，其中共性評(píng)價(jià)指標(biāo)基本上是統(tǒng)一制定的，主要囊括了績(jī)效目標(biāo)、資產(chǎn)使用效益、社會(huì)經(jīng)濟(jì)與生態(tài)效益、社會(huì)公眾滿意度以及預(yù)算執(zhí)行等內(nèi)容，而個(gè)性指標(biāo)主要是通過(guò)協(xié)同制定，主要是依據(jù)預(yù)算對(duì)象的不同職能或特點(diǎn)而制定的具有針對(duì)性的評(píng)價(jià)指標(biāo)。

在實(shí)務(wù)中個(gè)性評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)當(dāng)滿足兩方面的需求，一方面是應(yīng)當(dāng)對(duì)行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的反饋和應(yīng)用具有重要影響，另一方面則是應(yīng)當(dāng)能夠?yàn)樾姓聵I(yè)單位提供具有較高應(yīng)用價(jià)值的評(píng)價(jià)結(jié)果，這也是個(gè)性評(píng)價(jià)指標(biāo)在制定過(guò)程中的難點(diǎn)問(wèn)題之一。當(dāng)前，部分行政事業(yè)單位的個(gè)性評(píng)價(jià)指標(biāo)尚不能充分滿足這兩方面的精細(xì)化需求，存在提升和改善的空間。

其次，同一類型數(shù)據(jù)的評(píng)價(jià)結(jié)果可比性不高。同一類型預(yù)算數(shù)據(jù)的評(píng)價(jià)結(jié)果具有較高的可比性是體現(xiàn)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)公正性的重要條件，從實(shí)踐來(lái)看，當(dāng)前部分地區(qū)的同一類型行政事業(yè)單位在評(píng)價(jià)結(jié)果上仍然表現(xiàn)出較大的差異性，評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)的可比性較差，這主要受預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)以及細(xì)化和量化的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)不易落到實(shí)處兩個(gè)因素的影響，增加了部分行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)比分析的難度。

2.預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)質(zhì)量不高

行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的質(zhì)量越高，越能夠促進(jìn)行政事業(yè)單位預(yù)算的剛性約束力，為管理層進(jìn)行精準(zhǔn)決策提供科學(xué)參考，同時(shí)也能夠?yàn)橄乱活A(yù)算期提供參考價(jià)值更高的預(yù)算執(zhí)行數(shù)據(jù)。從行政事業(yè)單位的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)踐來(lái)看，其在預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)質(zhì)量方面尚存在以下不足。

首先，預(yù)算績(jī)效目標(biāo)不夠合理。雖然部分行政事業(yè)單位從形式上按照預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理要求，結(jié)合自身預(yù)算安排設(shè)置了預(yù)算績(jī)效目標(biāo)，但是在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中依然存在項(xiàng)目收益難達(dá)預(yù)期效果、項(xiàng)目資金的使用超出預(yù)算績(jī)效目標(biāo)等現(xiàn)象，這充分表明部分行政事業(yè)單位在設(shè)定預(yù)算績(jī)效目標(biāo)時(shí)存在科學(xué)性和合理性不足的問(wèn)題，這些問(wèn)題的存在客觀上會(huì)對(duì)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的質(zhì)量產(chǎn)生不利影響。

其次，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的報(bào)告完整有效性不足。一般來(lái)說(shuō)，一個(gè)完整有效的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告至少應(yīng)當(dāng)包含單位預(yù)算支出概括、預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的執(zhí)行、預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果及分析、預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及改進(jìn)建議、其他附加說(shuō)明等內(nèi)容。但是從實(shí)務(wù)來(lái)看，當(dāng)前多數(shù)行政事業(yè)單位的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告沒(méi)有充分揭示和反映預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程中潛在的風(fēng)險(xiǎn)因素和問(wèn)題，體現(xiàn)了預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告的不完整性和有效性。

3.預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用不足

對(duì)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行充分應(yīng)用，才是預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作價(jià)值的真正體現(xiàn)。行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用方面，主要存在以下問(wèn)題。

首先，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用水平不高。在實(shí)務(wù)中，部分行政事業(yè)單位并未將上一年度的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，作為預(yù)算年度績(jī)效目標(biāo)制定的參考依據(jù)，忽視了預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的重要作用。同時(shí)，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)存在事后性，評(píng)價(jià)結(jié)果也存在一定的滯后性，導(dǎo)致部分行政事業(yè)單位對(duì)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用水平偏低。

其次，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用的能力有限。在預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)務(wù)中，受政策性支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排掛鉤而易受人為干擾、預(yù)算評(píng)價(jià)人員經(jīng)驗(yàn)缺乏及專業(yè)技能水平不高等因素的影響，導(dǎo)致預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的針對(duì)性和科學(xué)性不足，無(wú)法將其作為單位管理層后續(xù)決策參考的重要依據(jù)，體現(xiàn)了在預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用能力方面的局限性。

五、優(yōu)化思路及保障措施

結(jié)合行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)存在的問(wèn)題，圍繞預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的相關(guān)理論和實(shí)踐，建議從以下方面采取對(duì)策，優(yōu)化和健全行政事業(yè)單位的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系。

1.優(yōu)化思路

要想實(shí)現(xiàn)行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系的優(yōu)化，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是關(guān)鍵，因此本文重點(diǎn)圍繞預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系加以分析。

（1）預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的優(yōu)化原則。雖然預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)從總體上對(duì)評(píng)價(jià)原則進(jìn)行了明確和界定，但是在設(shè)計(jì)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系時(shí)，仍應(yīng)當(dāng)對(duì)指標(biāo)設(shè)計(jì)原則進(jìn)行更為清晰的界定。

具體來(lái)說(shuō)，在設(shè)計(jì)和優(yōu)化預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系時(shí)應(yīng)當(dāng)遵循以下五個(gè)主要原則：一是相關(guān)性原則，即所設(shè)計(jì)的評(píng)價(jià)指標(biāo)不僅能夠從內(nèi)容上與預(yù)算績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度有關(guān)，同時(shí)還應(yīng)當(dāng)反映評(píng)價(jià)的完整性；二是重要性原則，即不同性質(zhì)、不同特點(diǎn)的行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)，關(guān)注點(diǎn)和側(cè)重點(diǎn)是有差異的，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先選擇最具評(píng)價(jià)對(duì)象代表性和最能反映評(píng)價(jià)要求的指標(biāo)；三是可比性原則，即所設(shè)計(jì)的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)當(dāng)具有評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范的可比性，不同單位同類項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的可比性，同一個(gè)單位與上年度評(píng)價(jià)結(jié)果的可比性；四是可持續(xù)性原則，即預(yù)算評(píng)價(jià)指標(biāo)體系應(yīng)當(dāng)具備隨著不同政策持續(xù)改進(jìn)和優(yōu)化的能力；五是經(jīng)濟(jì)性原則，即行政事業(yè)單位在設(shè)計(jì)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)時(shí)需要考慮實(shí)際環(huán)境條件和可操作性。

（2）預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的優(yōu)化思路。在確定了行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的優(yōu)化原則之后，對(duì)總體優(yōu)化思路進(jìn)行分析。

首先，結(jié)合平衡計(jì)分卡對(duì)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系進(jìn)行優(yōu)化。平衡計(jì)分卡是一種基于未來(lái)發(fā)展戰(zhàn)略的績(jī)效考評(píng)體系，它主要有財(cái)務(wù)指標(biāo)、內(nèi)部業(yè)務(wù)流程指標(biāo)、顧客指標(biāo)、學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)指標(biāo)組成。

在構(gòu)建行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的個(gè)性化指標(biāo)時(shí)，建議其以平衡計(jì)分卡作為指標(biāo)優(yōu)化的主要思路。其中，對(duì)預(yù)算支出及效益的評(píng)價(jià)指標(biāo)，歸口于財(cái)務(wù)指標(biāo)維度；把單位業(yè)務(wù)操作情況及運(yùn)行情況等方面的評(píng)價(jià)指標(biāo)，歸口于業(yè)務(wù)流程指標(biāo)維度；把居民滿意度及提供公共服務(wù)情況等方面的評(píng)價(jià)指標(biāo)，歸口于顧客指標(biāo)維度；把預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)相關(guān)人員的能力提升及業(yè)務(wù)培訓(xùn)等方面的評(píng)價(jià)指標(biāo)，歸口于學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)指標(biāo)維度。

其次，將預(yù)算支出績(jī)效作為新預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的主要構(gòu)建內(nèi)容。從實(shí)務(wù)來(lái)看，行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的核心對(duì)象是財(cái)政支出項(xiàng)目，因此，建立以預(yù)算支出績(jī)效為核心的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，有利于保障單位財(cái)務(wù)工作的規(guī)范運(yùn)作，減少在經(jīng)費(fèi)支出中的一些問(wèn)題，從而提升財(cái)政資金的使用效率和公共服務(wù)水平。值得注意的是，強(qiáng)調(diào)以預(yù)算支出績(jī)效為核心構(gòu)建預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，可能會(huì)存在過(guò)于關(guān)注效果而忽視投入、過(guò)程和產(chǎn)出評(píng)價(jià)的短板。

最后，對(duì)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的選取及權(quán)重確定。在選取預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)以及確定權(quán)重時(shí)，可以參考以下方法。

一方面，在選取評(píng)價(jià)指標(biāo)時(shí)，可考慮建立三級(jí)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系框架。其中，一級(jí)指標(biāo)以預(yù)算績(jī)效目標(biāo)為導(dǎo)向；二級(jí)子系統(tǒng)層按照投入、過(guò)程、產(chǎn)出、效果為主要類目，設(shè)置預(yù)算配置、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算管理、職責(zé)履行及履職效益評(píng)價(jià)指標(biāo)；三級(jí)指標(biāo)則以二級(jí)子系統(tǒng)的相關(guān)內(nèi)容，設(shè)計(jì)相關(guān)程度較高的具體指標(biāo)名稱。

另一方面，在確定不同評(píng)價(jià)指標(biāo)的權(quán)重時(shí)，可選擇以定性和定量分析有機(jī)結(jié)合的層次分析法作為主要方法，按照建立判斷矩陣、進(jìn)行指標(biāo)權(quán)重計(jì)算的步驟明確不同指標(biāo)的具體權(quán)重。

2.保障措施

在對(duì)行政事業(yè)單位的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系進(jìn)行優(yōu)化的同時(shí)，單位還應(yīng)當(dāng)從健全預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)制度、健全預(yù)算績(jī)效指標(biāo)體系動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制、強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)理念和意識(shí)、加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)專業(yè)人才引進(jìn)培養(yǎng)、提升預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的信息化程度等方面，推動(dòng)單位預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作優(yōu)化的順利推進(jìn)。

六、結(jié)語(yǔ)

本文以行政事業(yè)單位的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)為研究對(duì)象，從分析相關(guān)基礎(chǔ)理論出發(fā)，重點(diǎn)從預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)質(zhì)量及預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用三個(gè)角度，總結(jié)了行政事業(yè)單位在預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作中存在的主要問(wèn)題，然后針對(duì)問(wèn)題分別從預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的優(yōu)化思路和保障措施兩個(gè)方面，提出了建議和對(duì)策，希望能夠?yàn)樾姓聵I(yè)單位預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作思路創(chuàng)新提供有益參考。