淺析財政資金直達機制運行中的問題與建議
——以湖北省荊門市為例

全玲玲

荊門市財政局 湖北 荊門

一、直達資金范圍變化和直達機制的運行特點

1.直達資金范圍變化

直達資金是中央財政實行特殊轉(zhuǎn)移支付機制資金的簡稱。2020年主要受減稅降費、經(jīng)濟下行運行等因素影響，中央創(chuàng)新設(shè)立財政資金直達機制，用于支持保就業(yè)、保民生、保市場主體等工作。按資金性質(zhì)看，2020年直達資金主要分為4類：地方政府一般債券、正常轉(zhuǎn)移支付資金、特殊轉(zhuǎn)移支付資金、抗疫特別國債資金；2021年財政資金直達機制實行常態(tài)化，直達資金范圍改變，直達資金范圍從增量變存量，不再發(fā)行抗疫特別國債，而是將中央民生補助資金全部納入直達資金范圍。2021年直達資金主要分為3類，一般性轉(zhuǎn)移支付資金、共同財政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付資金、專項轉(zhuǎn)移支付資金；2022年財政部進一步擴大直達資金范圍。直達資金主要分為4類，在2021年資金分類的基礎(chǔ)上新增支持基層落實減稅降費和重點民生等專項轉(zhuǎn)移支付。

2.財政資金直達機制運行特點

與傳統(tǒng)轉(zhuǎn)移支付機制相比，財政資金直達機制的特點主要體現(xiàn)在資金指標下達更快、資金投向更準、資金監(jiān)管更嚴。

一是資金指標下達更快。財政資金直達機制按照“中央切塊，省級細化”的原則，由財政部按照因素法將資金直接分配到省級，省級細化后直接分配下達到市縣基層，并規(guī)定下達時限，簡化中間環(huán)節(jié)。傳統(tǒng)轉(zhuǎn)移支付機制在分配下達資金時，平均用時超過120天。而財政資金直達機制，中央2020年要求各地在1周內(nèi)將資金下達到市縣基層，2021年和2022年要求在1個月內(nèi)下達到市縣基層。

二是資金投向更準。在支付程序上，簡化中間環(huán)節(jié)，直達受益對象；在受益對象管理上，實行實名制管理，資金撥付由“大水漫灌”變?yōu)椤熬珳实喂唷薄?/p>

三是資金監(jiān)管更嚴。專門搭建直達資金監(jiān)控系統(tǒng)，對直達資金從直達下達、分配、支出實行穿透式全流程監(jiān)控；建立直達資金定期報告制度，每月向上級財政部門報送各地直達資金執(zhí)行情況；建立直達資金信息公開制度。在政府網(wǎng)站上及時公開直達資金分配和使用情況，接受社會監(jiān)督。

二、財政資金直達機制運行情況——以荊門市為例

湖北省荊門市財政部門嚴格按照直達資金“直達地方、直達基層、直達民生”的“三直達”要求，精準實施“三全三化”建設(shè)，主動當(dāng)好“過路財神”，堅決不做“甩手掌柜”，積極開辟快速通道，充分發(fā)揮直達資金使用效益，確保資金“直達市縣基層、直接惠企利民”。

1.全域推動工作機制規(guī)范化

一是規(guī)范專班推進機制。市、縣兩級財政部門分別成立由“一把手”任組長的直達資金監(jiān)控工作領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，配備專門聯(lián)絡(luò)員，加強組織協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌做好全市直達資金推進和監(jiān)控工作，健全“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、一竿到底”的工作推進機制。

二是規(guī)范監(jiān)控管理機制。按照“全市一盤棋”工作思路，系統(tǒng)梳理直達資金監(jiān)控業(yè)務(wù)，建立完善涵蓋預(yù)算下達、資金支付、資金臺賬管理等一系列管理制度，鼓勵各縣（市、區(qū)）財政部門結(jié)合本地實際情況，細化直達資金具體撥付標準及流程，健全“統(tǒng)分結(jié)合、各有注重”的制度管理機制。

三是規(guī)范責(zé)任分工機制。加強財政內(nèi)部管理，落實預(yù)算管理、國庫管理、部門預(yù)算管理、監(jiān)督管理、信息技術(shù)等工作職責(zé)，壓實縣級財政部門工作責(zé)任，健全“分工明確、各負其責(zé)”的責(zé)任分工機制。

2.全面推進動態(tài)監(jiān)控常態(tài)化

一是監(jiān)督管理常態(tài)化。堅持“一把手”掛帥督陣，將直達資金管理使用情況納入全市財政局局長辦公會會議議程，定期分析研判；組建督導(dǎo)組，赴各縣（市、區(qū)）開展專項督導(dǎo)，對資金分配和支付進度實行“一日一通報、一周一調(diào)度”，對進度偏慢的地方或部門，“點對點”精準督導(dǎo)。

二是預(yù)警處理常態(tài)化。加大日常監(jiān)控力度，建立完善“預(yù)警→核查→處理→報告→整改→反饋”的工作流程，對出現(xiàn)的預(yù)警問題，逐一進行調(diào)查、核實，并在1個工作日內(nèi)通知相關(guān)預(yù)算單位進行整改，限期銷號。

三是平臺建設(shè)常態(tài)化。積極推動提升國庫支付、預(yù)算指標系統(tǒng)與直達資金動態(tài)監(jiān)控平臺對接的自動化水平，2020年設(shè)置特定監(jiān)控裝置校驗資金支付數(shù)據(jù)傳送情況，準確處理資金數(shù)據(jù)；開發(fā)直達資金動態(tài)監(jiān)控短信提示平臺，每日定時推送資金實時監(jiān)管情況，形成高壓督辦態(tài)勢。

3.全力實現(xiàn)資金效益最大化

一是加快資金分配速度。探索建立資金快速分配機制，對直達資金分配實行“7×24小時”的全天候服務(wù)保障機制，確保資金第一時間分配到位，做到“一分不留”。自中央直達資金下達以來，全市直達資金分配率一直保持較高水平，2022年上半年直達資金的分配率為100%。

二是加快資金支付進度。全面推廣“兩個同步”工作法，第一次同步，即在收到指標文件后，第一時間在系統(tǒng)內(nèi)打標識、做分配，同步通知主管部門制定分配方案；第二次同步，即在主管部門提交分配方案后，財政部門及時將惠企利民等信息錄入系統(tǒng)，做到與單位資金發(fā)放同步。2022年上半年，全市直達資金支出進度為74%，高于序時進度，同時也高于全省平均水平。

三是加大資金保障力度。充分發(fā)揮財政資金“四兩撥千斤”作用，將直達資金重點用在幫扶市場主體和困難群眾、支持做好“三保”及重大項目建設(shè)等方面，直達資金效果明顯。

三、財政資金直達機制在運行過程中出現(xiàn)的問題

1.從宏觀層面上看，中央積極財政政策惠企利民效能未完全達預(yù)期，“下達快”不是“成效快”

財政資金直達機制是一種提升積極財政政策效能的重要創(chuàng)新機制。通過將資金快速直達市縣基層單位，促進重點領(lǐng)域有效保障。從2020年直達資金總量約2萬億元增至2022年約4萬億元，資金總量增長較快。中央通過財政資金直達機制大幅度增加了對地方轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，加快縮小區(qū)域間人均支出差距，推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和基本公共服務(wù)均等化。

但是機制運行過程中，部分直達資金未能如期發(fā)揮惠企利民成效。一是出現(xiàn)“資金等錢”現(xiàn)象。比如中央下達的農(nóng)田水利建設(shè)補助資金，上級財政部門早在一季度就將資金指標下達到相關(guān)市縣，而該項目主要用于高標準農(nóng)田建設(shè)，前期需要勘測，設(shè)計等，需根據(jù)項目實施進展據(jù)實撥付，無法及時形成支出；二是出現(xiàn)“項目等錢”現(xiàn)象。比如普惠金融專項資金，主要用于支持創(chuàng)業(yè)貸款貼息資金，該項目為按季度兌現(xiàn)撥付。由于但中央資金下達不及時，導(dǎo)致在上半年不能及時兌現(xiàn)一季度貼息資金。

2.從中觀層面上看，信息系統(tǒng)建設(shè)未完全滿足監(jiān)管直達資金需求，“監(jiān)管多”不是“監(jiān)管嚴”

搭建直達資金監(jiān)控平臺對直達資金從資金下達、分配、支出實行穿透式全流程監(jiān)控，但從運行情況看，監(jiān)管仍然存在一些漏洞，比如監(jiān)管時間具有滯后性。資金先通過一體化系統(tǒng)完成支出，然后將支付數(shù)據(jù)接入直達資金監(jiān)控平臺。在監(jiān)控平臺發(fā)現(xiàn)資金用途不對、項目名稱不規(guī)范等問題時，屬于事后監(jiān)控，預(yù)算單位已經(jīng)不能退回重新支付。

另外，監(jiān)控平臺對地方配套資金監(jiān)管具有片面性。現(xiàn)有系統(tǒng)無法對地方自行下達的配套資金進行全面監(jiān)管，一方面地方在錄入配套資金時，資金金額，資金性質(zhì)、資金項目等要素均由地方自行錄入系統(tǒng)，是否錄入足額，是否錄入正確，上級財政部門無法根據(jù)監(jiān)控數(shù)據(jù)進行判斷。另一方面監(jiān)控平臺接入資金支付數(shù)據(jù)時，是以資金指標是否打“中央直達資金”標識為主要識別標準，地方擁有給地方配套資金打標識權(quán)限，標識正確與否，有無隨意打標識等現(xiàn)象，上級財政部門無法準確監(jiān)控，這樣可能影響監(jiān)控平臺取數(shù)的精準性。

3.從微觀層面上看，直達資金與地方原有預(yù)算安排資金未完全匹配，“支出項目”不是“直達項目”

由于市縣基層管理能力不足，有些市縣基層在編制年初預(yù)算時，將轉(zhuǎn)移支付資金編制到年初預(yù)算中，部分直達資金會出現(xiàn)本級財政預(yù)算安排和上級下達直達資金指標兩條重復(fù)指標。地方在執(zhí)行時，須將所收到的上級直達資金與本級財政預(yù)算已安排的指標進行更正調(diào)賬等，不僅影響直達資金項目執(zhí)行，也影響了財政年初預(yù)算編制的精準性。

另外，中央按照直達資金管理要求，對直達資金實行單獨調(diào)撥的方式，將直達資金分批撥付至相關(guān)市縣金庫，確保直達資金正常支付。在市縣執(zhí)行過程中，由于“三保”等方面支出壓力較大或者資金管理不規(guī)范等問題，可能出現(xiàn)將直達資金專項資金用于其他項目支出，導(dǎo)致直達資金未能按中央預(yù)算安排執(zhí)行。

四、進一步完善財政資金直達機制的建議

1.建立項目績效考評機制

財政資金直達機制作為一項積極的財政政策，應(yīng)注重發(fā)揮財政資金支出的乘數(shù)效應(yīng)，提高資金的利用率。建立跨年度項目績效考評機制，對一些實施進展較慢的項目，應(yīng)根據(jù)項目實施進展，適時追減當(dāng)年項目安排資金，將資金用于更需要、更緊急的地方，待下年度需要時，根據(jù)申請再行安排資金；對于一些等錢項目，中央應(yīng)加快項目指標下達進度，依據(jù)動態(tài)監(jiān)控平臺系統(tǒng)，加強督辦，使資金盡快落地，加速項目資金惠企利民成效的形成。

2.建立信息系統(tǒng)完善機制

一是將直達資金監(jiān)控平臺作為一個模塊嵌入預(yù)算管理一體化系統(tǒng)平臺統(tǒng)一管理。在一體化系統(tǒng)內(nèi)對直達資金從指標環(huán)節(jié)到支付環(huán)節(jié)全流程監(jiān)控，及時發(fā)現(xiàn)問題，并要求相關(guān)部門及時更改，解決監(jiān)控時滯性問題。

二是對市縣配套資金監(jiān)控加強系統(tǒng)建設(shè)。對地方配套資金直達資金標識情況、指標金額、支付金額、項目名稱、支付賬戶不合規(guī)等要素，要在系統(tǒng)內(nèi)制定關(guān)鍵詞，出現(xiàn)不合規(guī)等情況時，系統(tǒng)自動預(yù)警，要求限時整改。以動態(tài)監(jiān)控驅(qū)動直達資金全面監(jiān)管，實現(xiàn)直達資金安全高效運行。

3.建立直達資金銜接機制

一是建立中央和地方直達資金預(yù)算編制銜接機制。《中華人民共和國預(yù)算法實施條例》中明確，縣級以上地方各級政府財政部門應(yīng)于每年6月30日前部署本行政區(qū)域編制下一年度預(yù)算草案的具體事項。市縣基層財政部門一般情況下，在每年三季度開始下年度本級預(yù)算草案的編制工作。中央財政應(yīng)當(dāng)根據(jù)地方預(yù)算編制時間，提前下達直達資金計劃指標，使市縣基層編制預(yù)算時能將直達資金納入本級預(yù)算統(tǒng)籌安排。

二是建立財政部門與人民銀行直達資金庫款保障銜接機制。建議各級財政部門應(yīng)聯(lián)合人民銀行制訂直達資金專項管理方案，兩部門分別對人民銀行國庫資金中“直達資金”建立專門的收支臺賬，及時核對直達資金余額，確保直達資金不被挪用或者長期滯留人民銀行金庫，影響直達資金惠企利民成效。