新時代社會保障的成功經驗和方法論要求

▎文∕鄭偉

黨的十八大以來，黨和國家把社會保障體系建設擺上更加突出的位置，對社會保障體系建設作出頂層設計，改革的系統性、整體性、協同性進一步增強，解決了許多長期想解決而沒有解決的難題，辦成了許多過去想辦而沒有辦成的大事，推動我國社會保障事業取得了歷史性成就、發生了歷史性變革。

新時代社會保障的歷史成就

這10 年，在養老保險領域，我們統一城鄉居民基本養老保險制度，實現機關事業單位和企業養老保險制度并軌，建立企業職工基本養老保險基金中央調劑制度，實施企業職工基本養老保險全國統籌。在醫療保障領域，我們整合城鄉居民基本醫療保險制度，全面實施城鄉居民大病保險，探索建立長期護理保險制度，改革醫療保障行政管理體制組建國家醫療保障局。在社保經辦管理領域，我們推進全民參保計劃，降低社會保險費率，劃轉部分國有資本充實社保基金。在社會救助領域，我們以基本生活救助、專項社會救助、急難社會救助為主體，以社會力量參與為補充，基本建成覆蓋全面、分層分類的中國特色社會救助體系。同時，我國社會福利和社會優撫事業也取得了長足發展。

目前，我國以社會保險為主體，包括社會救助、社會福利、社會優撫等制度的社會保障體系基本建成，成功建設了具有鮮明中國特色、世界上規模最大、功能完備的社會保障體系。

其一，覆蓋范圍持續擴大。10 年間，基本養老、失業、工傷3 項社會保險參保人數分別從2012 年的7.9 億人、1.5億人、1.9 億人，增加到2022 年6 月的10.4 億人、2.3 億人、2.9 億人。近年來，基本醫保參保人數超13.6 億人，參保率穩定在95%以上。2021 年，全國4680 多萬困難群眾納入低保或特困供養，全年實施臨時救助1089 萬人次。

其二，保障水平逐步提高。2012年至2021 年，企業退休人員月人均養老金從1686 元增長到2987 元，城鄉居民月人均養老金從82 元增長到179元，月平均失業保險金由707 元提高到1585 元，月平均工傷保險傷殘津貼由1864 元提高到約4000 元。近年來，職工醫保、居民醫保政策范圍內住院費用支付比例分別為80%和70%左右。這10 年，城市低保全國平均標準從每人每月330 元提高到711 元，農村低保全國平均標準從每人每月172 元提高到530 元，分別增長了1.2 倍和2.1倍；特困人員救助供養基本生活標準達到或超過當地低保標準的1.3 倍。

其三，保障能力穩中有進。目前，基本養老、失業、工傷3 項社會保險基金累計結存6.9 萬億元，其中企業職工基本養老保險基金累計結余5.1 萬億元。基本養老保險基金投資運營規模不斷擴大，基金運行總體平穩。基本醫保基金年收支均超2 萬億元，惠及群眾就醫超40 億人次。全國社會保障基金戰略儲備超過2.6 萬億元，中央層面劃轉國有資本充實社保基金總額超過1.68 萬億元。這10 年，各級財政累計支出基本生活救助資金2.04 萬億元，有力地保障了困難群眾基本生活。

中國特色社會保障的成功經驗

習近平總書記在總結中國特色社會保障的成功經驗時指出：“我們注重學習借鑒國外社會保障有益經驗，但不是照抄照搬、簡單復制，而是立足國情、積極探索、大膽創新，成功建設了具有鮮明中國特色的社會保障體系。”具體而言，建設中國特色社會保障體系包括五個方面的成功經驗，這些成功經驗可以概括為五個“度”。

一是“厚度”，即政治優勢的厚度——“堅持發揮中國共產黨領導和我國社會主義制度的政治優勢，集中力量辦大事，推動社會保障事業行穩致遠”。歷史證明，豐厚的政治優勢，是具有中國特色的社會保障事業發展的根本前提。

二是“溫度”，即民生公平的溫度——“堅持人民至上，堅持共同富裕，把增進民生福祉、促進社會公平作為發展社會保障事業的根本出發點和落腳點，使改革發展成果更多更公平惠及全體人民”。實踐表明，溫暖的民生公平，是具有中國特色的社會保障事業發展的核心要素。

三是“高度”，即頂層設計的高度——“堅持制度引領，圍繞全覆蓋、保基本、多層次、可持續等目標加強社會保障體系建設”。實踐說明，高屋建瓴的頂層設計，是具有中國特色的社會保障事業發展的系統指南。

四是“力度”，即改革創新的力度——“堅持與時俱進，用改革的辦法和創新的思維解決發展中的問題，堅決破除體制機制障礙，推動社會保障事業不斷前進”。現實表明，有力的改革創新，是具有中國特色的社會保障事業發展的不竭動力。

五是“適度”，即發展節奏的適度——“堅持實事求是，既盡力而為又量力而行，把提高社會保障水平建立在經濟和財力可持續增長的基礎之上，不脫離實際、超越階段”。現實說明，適當的發展節奏，是具有中國特色的社會保障事業發展的持續保證。

社會保障發展環境的新變化

隨著社會主要矛盾發生變化和城鎮化、人口老齡化、就業方式多樣化加快發展，我國社會保障的發展環境發生了新的深刻變化，面臨著諸多新的風險挑戰。長期以來，我國社會的主要矛盾是“人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾”；進入新時代，社會主要矛盾已轉變為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”。這一變化對社會保障發展的重要啟示在于，社會保障應從“有沒有”的階段跨越到“好不好”的階段，由此對社會保障發展提出了更高的要求。

從城鎮化水平看，常住人口城鎮化快速上升，戶籍人口城鎮化相對滯后。2021 年末我國常住人口城鎮化率為64.7%，比2000 年 的36.1% 上 升了28.6 個百分點；同時，流動人口市民化相對滯后，戶籍人口城鎮化率只有46.7%，比常住人口城鎮化率低18 個百分點。這一方面對社會保障制度適應人口向城鎮流動、統籌城鄉社保制度發展和銜接提出了新的要求，另一方面也對實現常住人口的社會保障等公共服務均等化提出了更迫切的要求。

從人口老齡化程度看，老齡人口占比快速提高，預計我國60 歲及以上人口占比在“十四五”期間將超過20%，進入中度老齡化階段；在2035 年左右將超過30%，進入重度老齡化階段。人口老齡化急劇深化，對于社會保障特別是養老保險和醫療保險的基金收支，將帶來十分嚴峻的挑戰。

從就業方式多樣化看，我國已有超過2 億勞動者以靈活方式就業，共享經濟服務提供者約8400 萬人。以平臺經濟為例，勞動者與平臺企業之間的關系主要有三類情形：第一類是符合確立勞動關系的情形，第二類是不完全符合確立勞動關系但企業對勞動者進行勞動管理的情形，第三類是個人依托平臺自主開展經營活動、從事自由職業的情形。其中，第一類情形按勞動法律進行調整，第三類情形按民事法律進行調整，均較為明確；第二類情形較為復雜，對傳統的以“單位”為主體的社會保障體系提出了新的挑戰，亟需破題。

科學謀劃社會保障未來發展的方法論

在社會保障發展環境發生新的深刻變化的大背景下，為科學謀劃“十四五”乃至更長時期的社會保障事業，習近平總書記在《促進我國社會保障事業高質量發展、可持續發展》一文中提出了五個方面的要求，這些要求可以概括為方法論上的五個“看”。

一是“看得全”，即系統觀念——“要堅持系統觀念，把握好新發展階段、新發展理念、新發展格局提出的新要求，在統籌推進‘五位一體’總體布局、協調推進‘四個全面’戰略布局中思考和謀劃社會保障事業發展”。經濟社會是一個大系統，我們應當有全局的觀念，不能就社會保障論社會保障，而要將社會保障置于國家經濟社會發展的大背景下來謀劃和推動。

二是“看得遠”，即戰略眼光——“要樹立戰略眼光，順應人民對高品質生活的期待，適應人的全面發展和全體人民共同富裕的進程，不斷推動幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶取得新進展”。我們應當有長遠的眼光，要讓社會保障為全體人民共同富裕和社會主義現代化強國建設，提供堅實的制度性支撐。

三是“看得早”，即風險意識——“要增強風險意識，研判未來5 年、15年乃至30 年我國人口老齡化、人均預期壽命提升、受教育年限增加、勞動力結構變化等發展趨勢，分析社會保障可能面臨的新情況新問題，提高工作預見性和主動性，未雨綢繆采取應對措施”。我們應當有居安思危的意識，要提早看到各種變化可能帶來的風險挑戰，做好風險預判和政策儲備。

四是“看得寬”，即國際視野——“要拓展國際視野，關注國外社會保障發展情況，汲取經驗教訓，既避免像一些拉美國家那樣盲目進行‘福利趕超’落入‘中等收入陷阱’，又避免像一些北歐國家那樣實行‘泛福利化’導致社會活力不足”。我們應當有寬廣的視野，既立足中國，又放眼世界；既看發達國家，又看發展中國家；既看經驗，又看教訓。

五是“看得透”，即規律認知——“什么時候都不能忘記一個道理，經濟發展和社會保障是水漲船高的關系，水淺行小舟，水深走大船，違背規律就會擱淺或翻船”。對于經濟發展與社會保障二者關系的客觀規律，我們應當有透徹的認知，既盡力而為又量力而行，確保我國社會保障事業行穩致遠，為全面建設社會主義現代化國家貢獻力量。