從調(diào)研看河北土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)困境及建議

河北經(jīng)貿(mào)大學(xué) 馮浩宇

1 緒論

隨著河北省2022年暑期“三下鄉(xiāng)”調(diào)研活動(dòng)的開(kāi)展，作為河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)“宇文潤(rùn)之隊(duì)”的召集人，分別前往全國(guó)鄉(xiāng)村振興示范村——正定縣塔元莊村、河北省鄉(xiāng)村振興示范村新安鎮(zhèn)吳興村和南樓鄉(xiāng)廂同村，以及井陘縣金柱村等地開(kāi)展鄉(xiāng)村振興類(lèi)“三下鄉(xiāng)”暑期調(diào)研社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)。小隊(duì)活動(dòng)主題是“釋放兩權(quán)活力調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)村資源”，活動(dòng)目的是學(xué)習(xí)鄉(xiāng)村振興的本地先進(jìn)典型經(jīng)驗(yàn)，深入了解農(nóng)村中土地“兩權(quán)”流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)狀況和運(yùn)營(yíng)模式，進(jìn)行法治推廣并且在調(diào)研活動(dòng)中宣傳最新農(nóng)村土地政策。良好的政策對(duì)鄉(xiāng)村振興和村企合作是巨大的推動(dòng)力，此次調(diào)研也進(jìn)行了具體理論聯(lián)系實(shí)踐，學(xué)以致用的落實(shí)。

本文試圖通過(guò)調(diào)研剖析本地區(qū)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的現(xiàn)實(shí)困境，進(jìn)而提出完善建議。

2 本地土地流轉(zhuǎn)振興鄉(xiāng)村法治保障的內(nèi)涵價(jià)值

2.1 政策理論內(nèi)涵

黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記堅(jiān)持用大歷史觀來(lái)看待“農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民”問(wèn)題，站在統(tǒng)籌中華民族偉大復(fù)興戰(zhàn)略全局和世界百年未有之大變局的高度，就做好“三農(nóng)”工作發(fā)表一系列重要論述，例如，習(xí)近平總書(shū)記專(zhuān)著《論“三農(nóng)”工作》等，提供了理論指引和行動(dòng)指南。

2.2 法律制度內(nèi)涵

“三權(quán)分置”作為中央農(nóng)村土地制度改革的重要內(nèi)容之一，主要目標(biāo)在于放活經(jīng)營(yíng)權(quán)的同時(shí)，不損害農(nóng)民利益，而土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)則是放活經(jīng)營(yíng)權(quán)的具體舉措之一。通過(guò)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，賦予承包方自主決定采取出租、入股或者其他方式流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。此舉既有利于放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，也有利于保護(hù)農(nóng)民的利益，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。三權(quán)分置一方面可以保證本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員依然享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的用益物權(quán)，另一方面又可以充分發(fā)揮本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的其他社會(huì)成員（包括單位和個(gè)人）的參與農(nóng)村土地生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)能力，提高農(nóng)村土地利用率和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。

2.3 現(xiàn)實(shí)內(nèi)涵

當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村人口因外出務(wù)工、升學(xué)、參軍入伍等流失嚴(yán)重，農(nóng)用土地大量閑置荒蕪，且農(nóng)村留守人員經(jīng)常勞動(dòng)生產(chǎn)力低下，不能充分發(fā)揮農(nóng)村土地的價(jià)值，其所享有的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)也無(wú)法充分釋放。隨著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和機(jī)械化生產(chǎn)等技術(shù)的發(fā)展，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)可以增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興和惠及全體農(nóng)民的共同富裕。

3 用益物權(quán)生成機(jī)制對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)可行性的法理分析

3.1 羅馬法為代表的“所有權(quán)派生說(shuō)”

用益物權(quán)制度理念最早出現(xiàn)在羅馬法。為解決現(xiàn)實(shí)社會(huì)出現(xiàn)的矛盾，羅馬法也隨之創(chuàng)設(shè)了新型權(quán)利，以保障對(duì)奴隸、婦女分別獲得從奴隸主以及丈夫所有物保障的占有和使用。用益物權(quán)以所有權(quán)為基礎(chǔ)，并且具有一定的獨(dú)立性，所有權(quán)人不得妨礙用益物權(quán)人合理行使權(quán)利，且未經(jīng)用益物權(quán)人同意，也不得在用益物之上再設(shè)立役權(quán)，影響用益物權(quán)的行使。

3.2 德國(guó)法為代表的“概括權(quán)能分離理論”

《德國(guó)民法典》第903條體現(xiàn)物權(quán)法原理分析，用益物權(quán)之上再設(shè)置用益物權(quán)也是可行的。在德國(guó)民法法律規(guī)定的地上權(quán)是用益物權(quán)，但是在地上權(quán)之上還可以設(shè)置“次地上權(quán)”，或者稱(chēng)為“下級(jí)地上權(quán)”。次地上權(quán)或者下級(jí)地上權(quán)，就是設(shè)置在地上權(quán)之上的另一種用益物權(quán)。故我國(guó)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)置也是符合上述《德國(guó)民法典》規(guī)定。

3.3 蘇聯(lián)民法為代表的“具體權(quán)能分離理論”

蘇聯(lián)民法僅在法律規(guī)定范圍內(nèi)，所有人對(duì)所有物享有一定限度內(nèi)的自主地占有、使用和處分具體權(quán)能。蘇聯(lián)民法在高度地計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，產(chǎn)生了與所有權(quán)相分離但占有使用為內(nèi)容的使用權(quán)等具體權(quán)能從所有權(quán)中相分離的情形，稱(chēng)之為“具體權(quán)能分離說(shuō)”。

3.4 日本民法為代表的“部分內(nèi)容讓與說(shuō)”

《日本民法典》第206條明確將所有權(quán)的權(quán)能抽象為使用和收益、處分，日本理論界主流理論將用益物權(quán)的產(chǎn)生命名為“部分內(nèi)容讓與說(shuō)”，認(rèn)為所有權(quán)的權(quán)能始終完整，用益物權(quán)是所有權(quán)人將其所有的部分內(nèi)容讓與他人的結(jié)果。

4 調(diào)研中鄉(xiāng)村振興中土地流轉(zhuǎn)的本地法治保障現(xiàn)狀

以河北省正定縣塔元莊的土地流轉(zhuǎn)模式為例，2000年以來(lái)，村兩委換屆后，對(duì)全村道路、宅基地和農(nóng)村土地承包地進(jìn)行整體改造，到2018年村集體收入達(dá)1200萬(wàn)元，加之2020年村委會(huì)與同福集團(tuán)進(jìn)行村企合作，逐步從發(fā)展“半城郊型經(jīng)濟(jì)”再到“把農(nóng)業(yè)做成產(chǎn)業(yè)化、養(yǎng)老做成市場(chǎng)化，旅游做成規(guī)范化”，塔元莊不僅實(shí)現(xiàn)了小康村，還成為全國(guó)鄉(xiāng)村振興的示范村，目前村年收入3200萬(wàn)元，村民人均年可支配收入達(dá)3萬(wàn)元。村內(nèi)目前主要四大產(chǎn)業(yè)：農(nóng)業(yè)、旅游、倉(cāng)儲(chǔ)、物流。其中旅游年收入可達(dá)800萬(wàn)元。

“平改樓”靠的正是土地改革，全村宅基地在村委會(huì)的統(tǒng)一布局下，將每塊宅基地置換為兩處面積100余平方米現(xiàn)代化多層洋房居民房，常住人口達(dá)8000余人。村集體負(fù)擔(dān)了本村村民住戶的物業(yè)費(fèi)、水電費(fèi)等費(fèi)用，外村住戶的物業(yè)收入也是村集體的一項(xiàng)收入。另外，集中的居住，帶來(lái)了大量閑置宅基地土地面積，村集體將1/3的宅基地進(jìn)行了倉(cāng)儲(chǔ)廠房出租，也充盈了村集體收入，村民們一方面住上了現(xiàn)代化多層洋房，生活條件大為改善，另一方面也增加了村民的額外收入。這便是宅基地使用權(quán)的統(tǒng)一流轉(zhuǎn)問(wèn)題。

另外，在耕地和灘涂地的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)過(guò)程中，村里留存了部分必要的“大田地”和“精良地”自耕，剩余土地統(tǒng)一流轉(zhuǎn)參與到村企合作中，由村委會(huì)統(tǒng)一和同福集團(tuán)合作成立河北塔元莊同福農(nóng)業(yè)科技有限公司，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的統(tǒng)一入股參與到新型農(nóng)業(yè)合作公司的分紅中，為保證村民權(quán)益，采用保底收益和二次分紅模式，保底收益達(dá)1000萬(wàn)元，這樣的“保底+分紅”模式使得村民整體的風(fēng)險(xiǎn)更低，并且經(jīng)濟(jì)效益好的時(shí)候收益也更大。土地流轉(zhuǎn)給專(zhuān)業(yè)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的企業(yè)，即保障了土地的利用率，又減少了村集體自行融資的困難和破產(chǎn)失地風(fēng)險(xiǎn)。

根據(jù)調(diào)研中塔元莊與河北本地其他一些鄉(xiāng)村振興的典型村落對(duì)比，筆者發(fā)現(xiàn)塔元莊的典型在于其村委會(huì)帶頭人對(duì)于村集體成員的號(hào)召力以及村黨委對(duì)于鄉(xiāng)村振興政策的集中部署，體現(xiàn)了我們黨集中力量辦大事的特點(diǎn)。經(jīng)過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，本地鄉(xiāng)村振興的特點(diǎn)是，越是整村土地的集中流轉(zhuǎn)利用、越是和大型專(zhuān)業(yè)企業(yè)的合作，該村越能使土地整體創(chuàng)造更大的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。但是本地農(nóng)村的歷史特點(diǎn)是絕大多數(shù)村落中大姓家族的號(hào)召力在村中是顯而易見(jiàn)的，村兩委的干部無(wú)論如何換屆和年輕化改革，都甩不開(kāi)村中大姓家族的背景和優(yōu)勢(shì)，因此往往村干部的同姓家族土地便可以整體就近有償流轉(zhuǎn)，例如正定縣南樓鄉(xiāng)廂同村的500畝“魚(yú)菜共生”土地承包項(xiàng)目就是該村村主任依照其號(hào)召力和財(cái)力優(yōu)勢(shì)，在村中進(jìn)行的部分土地集中流轉(zhuǎn)。但是對(duì)于其他未參與土地承包流轉(zhuǎn)村民的帶動(dòng)作用并不大。

5 調(diào)研看本地鄉(xiāng)村振興中的法治保障困境

通過(guò)團(tuán)隊(duì)成員在深入鄉(xiāng)村調(diào)研中，與本地調(diào)研鄉(xiāng)村村民的大量訪談和問(wèn)卷發(fā)放回收和綜合分析，反映出來(lái)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)村中的困境：

5.1 普通村民的土地流轉(zhuǎn)自主選擇權(quán)與村干部在土地流轉(zhuǎn)中存在利益沖突

絕大多數(shù)村民更愿意服從村集體整體安排，土地資源進(jìn)行整體流轉(zhuǎn)，進(jìn)行村企合作。雖然村民或者村經(jīng)濟(jì)組織成員可以定期分紅，村民還可以以勞動(dòng)力參與村企合作項(xiàng)目額外獲得勞動(dòng)報(bào)酬，但是承包戶的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的自主選擇權(quán)卻嚴(yán)重受限甚至喪失。

農(nóng)民對(duì)于土地流轉(zhuǎn)利用始終存在著主觀期待，但對(duì)于自家承包土地因入股等與社會(huì)資本合作后產(chǎn)生“失地風(fēng)險(xiǎn)”又存有顧慮。這便是農(nóng)村土地的特殊物權(quán)性質(zhì)構(gòu)造與公司法、破產(chǎn)法原理和民商事執(zhí)行的實(shí)務(wù)的沖突。

5.2 我國(guó)土地政策及相關(guān)法律法規(guī)在本地鄉(xiāng)村實(shí)施的滯后現(xiàn)象

我國(guó)農(nóng)村土地政策和法律逐漸細(xì)化，但法律的簡(jiǎn)潔性與現(xiàn)實(shí)操作性又是一對(duì)矛盾?，F(xiàn)實(shí)中土地承包戶文化水平有限，法律知識(shí)的獲取途徑有限，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的過(guò)程中，信息的不平等也是導(dǎo)致村民收入出現(xiàn)較大差距的重要原因之一。更具可推廣、可復(fù)制性且合法有效的具體土地流轉(zhuǎn)方案是當(dāng)前更加需要的。

5.3 資本的逐利性和復(fù)雜性對(duì)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的推廣產(chǎn)生了巨大的阻礙作用

不同村落的土地資源情況和地理區(qū)位存在巨大差距，社會(huì)資本會(huì)更加傾向適合大規(guī)模機(jī)械化作業(yè)的整塊平原土地，對(duì)于山地貧瘠土地，則需要更加專(zhuān)業(yè)的農(nóng)業(yè)技術(shù)團(tuán)隊(duì)和社會(huì)資本進(jìn)行參與。因此土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股不能僅考慮土地資源的入股模式，還應(yīng)當(dāng)綜合考慮土地經(jīng)營(yíng)權(quán)在不同合作模式下的眾多社會(huì)要素的入股方式和估值方法。例如，農(nóng)業(yè)技術(shù)入股、管理方法入股，這些這股的方案和配套制度，均需要和公司法和公司企業(yè)相關(guān)制度、知識(shí)產(chǎn)權(quán)相關(guān)專(zhuān)業(yè)制度綜合處理。

5.4 土地流轉(zhuǎn)中的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益存在矛盾

對(duì)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股流轉(zhuǎn)中，整村開(kāi)發(fā)和村村合作等方式，對(duì)于引入大的社會(huì)資本必然吸引力較大，但是對(duì)于土地承包制度及將鄉(xiāng)村振興和改革方案成果惠及全體人民、耕地紅線的保護(hù)等均是一個(gè)巨大的沖擊，農(nóng)村作為一個(gè)收入較城市落后的地區(qū)，農(nóng)村土地制度具有社會(huì)歷史性和社會(huì)保障性，在土地流轉(zhuǎn)中和鄉(xiāng)村振興過(guò)程中，如何做好社會(huì)資本的加速流轉(zhuǎn)和社會(huì)主義的普惠性之間平衡也是重要考慮因素。

6 本地鄉(xiāng)村振興中法治保障的完善進(jìn)路

6.1 深入踐行習(xí)近平新時(shí)代鄉(xiāng)村振興的三農(nóng)思想，努力提升農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中參與度

思想是行動(dòng)的先行指引，正確的法治觀念與良好的法治思想是順利推進(jìn)本地鄉(xiāng)村振興法治建設(shè)的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力。堅(jiān)持習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于“三農(nóng)”工作的重要論述，是做好“三農(nóng)”工作提供了總綱領(lǐng)、總依據(jù)、總遵循。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的核心是產(chǎn)業(yè)振興，而產(chǎn)業(yè)振興的有力保障便是土地資源的合理有序流轉(zhuǎn)。因地制宜還要惠及全體農(nóng)民，讓農(nóng)民在鄉(xiāng)村振興尤其是產(chǎn)業(yè)振興中擁有更多的參與感和獲得感。在利用土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，提升每個(gè)承包戶在整村流轉(zhuǎn)和獨(dú)立流轉(zhuǎn)的自主選擇權(quán)，根據(jù)土地面積、區(qū)位、土地特點(diǎn)進(jìn)行獨(dú)立定價(jià)的市場(chǎng)化選擇，保障每個(gè)村民參與到鄉(xiāng)村振興中來(lái)。

6.2 健全本地區(qū)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)立法體系

土地流轉(zhuǎn)政策源自黨的政策，我國(guó)的法律雖然在支持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興上制定了不少法律，但是從法律層級(jí)上，依然屬于法律法規(guī)層面，屬于原則性立法。具體的政策性地方法規(guī)中，缺乏更加切合本地實(shí)際的具體政策，難以形成具體的法律引導(dǎo)作用。

6.3 完善本地區(qū)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的司法保障機(jī)制

農(nóng)村地區(qū)受文化程度、宣傳手段有限、交通信息閉塞等現(xiàn)實(shí)原因，導(dǎo)致農(nóng)村土地政策等法律宣傳工作滯后，很難為鄉(xiāng)村振興的法治實(shí)施創(chuàng)設(shè)良好的法律環(huán)境。

應(yīng)建立深入溝通和長(zhǎng)期宣傳機(jī)制，具體方法如下：

（1）各村的工作隊(duì)?wèi)?yīng)當(dāng)定期設(shè)定專(zhuān)人進(jìn)行專(zhuān)題講座，對(duì)于本村本地區(qū)的普遍問(wèn)題重點(diǎn)解答，日后疑問(wèn)建立長(zhǎng)線聯(lián)系。

（2）應(yīng)當(dāng)創(chuàng)設(shè)普及法治社會(huì)的機(jī)會(huì)，讓本村的文化青年帶動(dòng)本村的法治保障建設(shè)。

（3）改革法治宣傳下鄉(xiāng)活動(dòng)的考核機(jī)制，讓更多的法治宣傳走深走實(shí)。

6.4 強(qiáng)化土地流轉(zhuǎn)過(guò)程執(zhí)法監(jiān)督措施

（1）村民維權(quán)路徑需要更加明確和暢通。減少因訴訟身份問(wèn)題，導(dǎo)致的案件不予受理或駁回起訴的情況。讓農(nóng)民訴訟有門(mén)。

（2）增大農(nóng)民維權(quán)的法律援助比例，讓法律援助深入農(nóng)村，到法律知識(shí)匱乏又貧困農(nóng)民身邊。利用城市法律資源和人才隊(duì)伍，增大對(duì)土地流轉(zhuǎn)等鄉(xiāng)村振興過(guò)程的監(jiān)督力度。

（3）派出法庭等應(yīng)向農(nóng)村偏遠(yuǎn)地區(qū)傾斜，讓大山深處的農(nóng)民在家門(mén)口得到法律保障。

（4）組織多部門(mén)的違法監(jiān)督和懲治，加強(qiáng)對(duì)集體組織中違法問(wèn)題監(jiān)督。

（5）利用社會(huì)多元化解工作機(jī)制，增加本地區(qū)鄉(xiāng)村振興過(guò)程中法律問(wèn)題的有效化解。

7 結(jié)語(yǔ)

法律生命在于實(shí)踐，本文通過(guò)深入鄉(xiāng)村進(jìn)行實(shí)地走訪調(diào)研，將法律知識(shí)與社會(huì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題相結(jié)合，希望通過(guò)本文思考，將法學(xué)理論和法律知識(shí)進(jìn)行鄉(xiāng)村振興助力，希望本文學(xué)有所用，為鄉(xiāng)村振興貢獻(xiàn)綿薄之力。