礦業權收益金制度改革的幾點思考和建議

張 嵐，石能學，何 東

(昆明有色冶金設計研究院股份公司，云南 昆明 650051)

0 引 言

截至2020年底，據自然資源部發布《中國礦產資源報告(2020)》披露，至2019年，全國新發現礦產地79處，其中大中型55處。10種有色金屬、黃金、水泥等產量和消費量繼續居世界首位。

2020年，受疫情影響，全球礦產資源需求總體萎縮的情況下，中國迅速控制疫情，并逆勢增長，石油、鐵、銅、鋁消費量同比分別增長2.0 %、9.1 %、17.1 %和6.4 %，進口量分別增長7.3 %、9.5 %、33 %和10.9 %，為穩定全球礦業市場發揮了重要作用。同時，中國通過互惠互利的國際礦業合作，與世界各國建立積極的礦產資源開發與貿易雙邊關系，積極維護國際礦產品貿易正常秩序，促進全球礦業開放合作與共同發展。

在這個挑戰與機遇并存時代，我國礦業投資面臨政策上的風險，礦產資源稅費改革，尤其礦業權出讓收益金制度嚴重制約了國家急需的重要的資源開采，加重了礦山企業的投資和成本，影響了我國礦業的發展及與全球礦業的融合，該政策到了需要盡快停止執行或修改的時點，這樣才能真正將我國發展成為礦業大國提供保駕護航的作用。

1 礦業權出讓收益金制度的沿革

礦產資源稅費制度的發展始于19世紀80年代初，為調節礦產資源開發相關主體間利益關系，1982年最早設立的礦產資源稅費是礦區使用費，用于對外合作開采海洋石油資源；1986年根據《礦產資源法》設立礦產資源補償費，于1994年開始實施；根據1996年《礦產資源法》確立“國家實行探礦權、采礦權有償取得的制度”“開采礦產資源，必須按照國家有關規定繳納資源稅和資源補償費”。2009年進行了第二次部分修正。

2017年，為落實國發〔2017〕29號《礦產資源權益金制度改革方案》，財政部、原國土資源部發布了財綜〔2017〕35號《礦業權出讓收益征收管理暫行辦法》，將探礦權采礦權價款調整為礦業權出讓收益。文件規定“通過協議方式出讓礦業權的，礦業權出讓收益按照評估價值、市場基準價就高確定。市場基準價由地方礦產資源主管部門參照類似市場條件定期制定，經省級人民政府同意后公布執行”。此后，30個省(區、市)相繼發布了各自的礦業權出讓收益基準價。

2 礦業權出讓收益金制度存在的問題

這一制度從推出至2022年，實施了5年，在我國礦業發展進程中起到了積極作用，主要體現在維護國家礦產資源所有者的權益，推進礦業權競爭性出讓、營造公平競爭的市場環境等方面，但與國外礦業權制度相比存在較大的差異，權益金是礦業權人使用礦產資源所繳納的費用，國際通行做法，按“使用資源付費”及“從價計征”的原則在生產采掘和銷售后支付，是資源所有者經濟利益的延伸和體現[1]。35號文存在的問題主要是：①礦業權出讓收益一般基于資源量和儲量一次性計算計繳金額，在辦理礦業權前一次性繳納，或者10年內分期繳納，首次繳納比例基本為20 %或30 %，項目開發前期增加了巨大的資本投入資金，增加了后期的生產成本，導致很多礦山開發項目出現難以開發的風險，尤其是對國家急需的重要的資源開采形成了制約；②礦產資源的勘查屬于高風險行業，礦業權人投資權益沒有得到保護，開展風險勘查的投入和主動性受到了制約。資源一但短缺，對我國這樣一個礦業大國而言，后果相當嚴重，并且對相關產業造成沖擊[2]。

2.1 新設立礦權

在探礦前期中，大量的探礦項目均為風險項目，外部風險如政治、自然、經濟；內部風險如決策、資源、權力、法律、財務及其他風險。據相關資料統計，發現一座經濟價值的礦山，成功率為1 %～2 %，從發現到探明一個經濟可采礦床的成本相當高，超過千萬美元以上[3]。

地產勘查的風險受到經濟周期的影響較大，金屬價格上漲周期內，礦產勘查的投入會較多，反之減少。財務風險存在較大的不確定性，很多企業在辦理了探礦權之后，出現大量不能繼續維持后續開發的礦產項目，大量探礦權轉讓、股權變更等都是融資財務風險的具體表現。

礦產項目開發的主要風險在于開發的周期較長，從獲得探礦權、繳納礦業權收益金、辦理采礦權證，以及辦理開發建設的各種支撐性文件如環境影響評價、勞動安全衛生評價、節能評估、地質災害危險性評價、水土保持咨詢等及建設實施階段的設計、施工、竣工、生產試運行、投產，整個產業周期較長。小型礦山項目開發建成年限，基本接近10年時間；中、大型礦山項目開發建成年限均超過小型礦山的3—5年，也就是礦山項目開發建成的時間基本都超過10年以上才能進入生產運營期。礦業權出讓收益一般基于資源量和儲量一次性計算計繳金額，按照《礦業權出讓收益評估應用指南(試行)》的規定，原老標準分類333類(2020年新分類標準：推斷資源量)、原334類資源量(2020年新分類標準：潛在資源量)，也參與評估出讓收益，礦業權出讓費用的提前發生以及征收范圍的擴大，需要企業在辦理礦業權前一次性繳納，或者在短時間內分期繳納，分期繳納首次必須按20 %或30 %比例繳納，而后續礦山的建設投產時間，小型礦山可能是1—2年之后、大型礦山可能是3—4年，也有5年以后才能建成投產，生產礦產品。項目還處在設計、建設階段期間內，每年持續繳納的礦業權出讓收益占用了企業大量的資本投入，給企業帶來了巨大的資金壓力，增加了后期的生產經營成本[3]。

如果資源的開發在這一過程中，由于某種或多種風險因素制約，時停時建或者長期停建，開發周期還要增長，從而也導致國家急需的資源不能得到有效的開發，企業也可能面臨停建、破產清算的窘境。

2.2 新增儲量礦權

生產持續礦山，企業(或個人)出資形成的新增資源儲量、增列礦種等，新增的采礦權出讓收益金，導致很多礦業企業長期處于困境中。

案例1：云南省某礦山開采企業，根據云南省礦業權出讓收益市場基準價及公司礦產資源儲量平衡表保有儲量進行初步測算，需要繳納礦業權出讓收益金為12億元，但是采礦權出讓收益市場基準價測算金額并不能等同于最終的采礦權出讓收益評估金額，目前云南省最終評估金額基本為市場基準價測算金額的2倍左右。這樣該公司應繳納采礦權出讓收益約為20～25億元之間，金額極為巨大。公司每年的凈利潤為2億元左右，需要繳納采礦權出讓收益金將會嚴重制約礦山的資源開發及企業的發展。

案例2：云南省某礦山開采企業，評估服務年限內擬動用的可采資源量5 039萬噸，為新增金礦、鐵礦資源儲量及增列銅、銀礦種資源儲量(不含某鐵路及某高速公路壓覆影響資源儲量)，采礦權出讓收益為17.69億元。資源開發擬增加的投資，前期露天采礦9.43億元、利用固定資產凈值6.08億元；后期坑采投資達到11.72億元；整體投資規模達到27億元。增加采礦權出讓收益金后，整個資源項目的投資體量中，采礦權出讓收益金占40 %比例，對于企業的開發形成了資金源頭上的制約。

案例3：云南省某礦山開采企業，2018年工業+低品位資源儲量7 288.94萬t，共繳納1.04億礦業權出讓收益金，2021年12月底按新增資源2 440.52萬t，還需要交納9 200萬元，繳納后礦山處于無法盈利狀態，背上沉重的資金“枷鎖”。

3 礦業權出讓收益金制度改革的方向

3.1 重新設定礦業權出讓收益金的目標

作為世界經濟第一大產品國，需要具有與世界接軌，具有中國特色的礦產資源法，礦產資源權益金制度不進一步的改革，就不能適應國家經濟發展的需要，也不能為發展成礦業大國提供保駕護航的作用，因此改革勢在必行。

礦業權出讓收益金是為了實現國家作為自然資源所有者的經濟利益，通過政策的實施，實現可持續發展，達到國家利益的最大化，也是保護與合理利用礦產資源的重要手段之一，要實現這一目標，要在保障國家資源所有者權益與保護企業投資者利益之間尋找平衡點。

礦業權出讓收益金應當是在礦山已經開發建設完成，可以生產礦產品的基礎上進行征收。35文號的規定在資源開發的前期必須繳納全部或按規定比率部分的收益金，尤其是探礦權，在一個空白地找到經濟價值的資源風險程度相當高，90 %以上的探礦都是風險，即使是企業自行出資的探礦行為，沒有使用國家探礦的資料，在這個階段也必須繳納價款。這種只有風險沒有收益的行為，嚴重制約了探礦的主動性。筆者認為按照“使用資源付費”的原則，在探礦權階段，應取消征收礦業權出讓收益。

2016年稅費改革，財政部國家稅務總局財稅〔2016〕53號《關于全面推進資源稅改革的通知》、〔2016〕54號《關于資源稅改革具體政策問題的通知》，資源稅征收的目的主要是實現資源的可持續利用，調節資源的級差收益，從世界各國礦石資源稅的實踐看，資源稅在西方發達國家起到促進資源節約集約利用和生態環境保護的作用。資源稅應當是我國礦業權制度改革后與國外礦權最接近的一個制度。

改革的重點，應取消礦益權收益金繳納方式和時點，與資源稅合并，按照“使用資源付費”及“從價計征”的原則，礦業權收益金也應調整在生產經營期進行征收，實現礦業權收益金與礦產品金屬價格周期、礦產資源貯存狀況、采、選技術水平、當地經濟發展狀況相關聯，利用數字經濟、網絡平臺，建立長期市場供需、價格趨勢預測與資源稅評估調整機制。

3.2 提高礦業權管理的精細化水平

采礦權價款評估目前常用的方法為貼現現金流量法，通過計算礦產資源在生產服務年限內預期的投入、收益，通常按照8 %的折現率計算評估基準日的現值，僅考慮品位的差異性，并未全面考慮各種礦產資源稟賦、生產技術水平、開采難易程度、開采風險等級、在國家經濟方面的重要性、勘查程度等指標的差異性，所有礦產品均按相同的基準價進行計算。

按照現行評估原則規定，可以按照“評估值或市場基準價格就高”定價，因此，評估公司在出讓收益評估時，常常采用多套評估參數，最終選用高于市場基準價提交評估報告，從而導致部分礦業權市場基準價與實際成交價脫離，實際成交價倍增的情況。

案例4：云南省2018年6月4日公告實施的“主要礦種采礦權出讓收益市場基準價”計價基準值見表1。

筆者通過調研云南省銅礦企業的數據，礦業權出讓收益按照評估價值、市場基準價就高確定。云南省最終評估金額基本為市場基準價測算金額的2倍左右，因此，實際成交價款在此基礎上還不同程度提高2倍左右。

因此礦業權收益金出讓實際已導致占用大量資本投入資金、投資者可分配權益被侵害、生產經營成本增加、風險勘查投資降低、上繳企業所得稅等各種稅收相應降低等問題。應制定有效措施，防止礦業權價款在實踐中出現的為價款而價款，人為調整、擴大化的問題。

3.3 分類區別計價

礦業權的出讓收益，應分類區別計價，進行取消或者調整費率，可以按風險級別進行分類，分為高風險出讓基準價、中風險出讓基準價、低風險出讓基準價、無風險出讓基準價；按重要性進行分類，分為戰略性礦產基準價、重要性礦產基準價、一般性礦產基準價；按勘查程度進行分類，分為簡單基準價、中等基準價、復雜基準價；按開采技術分類，分為簡單基準價、中等基準價、復雜基準價。各種分類礦產進行交叉考慮，如對戰略性礦產，勘查程度簡單、高風險出讓礦種，應考慮取消探礦權的出讓收益。對于企業前期發生的資金投入，應當設置相應的評估機制，在礦業權出讓收益中予以抵扣。

3.4 完善評估制度和大數據公開信息系統

可以借鑒國外較為成熟、規范的礦業法律體系和制度及國際通行的慣例，首先完善探礦權和采礦權的評估標準；其次加大市場信息公開機制，形成有序競爭；賦予探礦權人在發現礦產資源后就直接取得采礦權的法律權力。

提高我國礦業權管理的精細化程度，應區分勘探階段、礦業權階段、開采階段的管理。勘探階段由于資源尚不明確，政府管理發放許可證；礦業權階段資源開始明確，政府管理備案登記；開采階段的管理權益金繳費。

建議逐步完善權益金征收評估制度和大數據公開信息系統，長期跟蹤、監測、建立年度調整機制，杜絕隨意提高并偏離基準價的情況出現。

4 結 語

我國礦業權制度的建構已基本形成，需要盡快修改和完善，不斷完善我國礦業的法律法規體系，權益金制度既要實現國家宏觀調控的目標，又要達到保護利用礦產資源，同時也要保護所有者權益，才能實現我國礦業的發展及與全球礦業的融合，從而達到國家利益的最大化。