新時代中西部國家重點生態功能區的鄉村治理
——基本目標、主要經驗與對策分析

王習明

(溫州大學 生態文明研究中心，浙江 溫州 325035)

中國特色社會主義新時代，是決勝全面建成小康社會、進而全面建設社會主義現代化強國的時代(1)《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》，《人民日報》2021年11月17日。，必須消滅絕對貧困進而基本實現全體人民的共同富裕；必須抓緊扭轉生態環境惡化趨勢，提供更多優質生態產品，滿足人民日益增長的優美生態環境需要。國家重點生態功能區是國家層面的限制進行大規模高強度工業化城鎮化開發的重點生態功能區，其主體功能定位為保障國家生態安全，保持并提高生態產品供給能力。全國共有676個縣，其中中西部有455個(2)《國務院關于印發全國主體功能區規劃的通知》，http：//www.gov.cn/zwgk/2011-06/08/content_1879180.htm；《國務院關于同意新增部分縣(市、區、旗)納入國家重點生態功能區的批復》，http：//www.gov.cn/zhengce/content/2016-09/28/content_5112925.htm/20190209。，地形以山區為主，多是革命老區、少數民族地區、邊疆地區、貧困地區，既是全面建成小康社會決勝階段的精準脫貧、污染防治的重點區域，也是全面建設社會主義現代化強國的新征程階段促進共同富裕、建設美麗中國的重點區域，其鄉村治理必須適應生態環境的加快恢復和改善，并在這一過程中滿足加快提高民生水平的需要。到目前為止，學術界關于國家重點生態功能區的生態治理和貧困治理的論文較多，但關注國家重點生態功能區鄉村治理的研究成果只有一篇關于村組治理的論文(3)王習明、張慧中：《后扶貧時代國家重點生態功能區的村組治理》，《長白學刊》2020年第3期。。本文以桂黔滇喀斯特石漠化防治生態功能區的貴州省黔西南布依族苗族自治州冊亨縣、武陵山區生物多樣性與水土保持生態功能區的湖北省恩施土家族苗族自治州宣恩縣、南嶺山地森林及生物多樣性生態功能區的江西省吉安市永新縣為例，探討中西部國家重點生態功能區鄉村治理在新時代的基本目標、在全面建成小康社會決勝階段形成的主要經驗、在全面建設社會主義現代化強國的新征程階段的提升對策。本文以實地調研為依據，未注明出處的案例和數據均來自實地調研。

一、新時代中西部國家重點生態功能區鄉村治理的基本目標

中國特色社會主義進入新時代，我國的社會主要矛盾轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，必須著力解決發展不平衡不充分的問題。生態環境惡化、城鄉差距和區域差距較大，是我國發展不平衡不充分問題的突出表現。如桂黔滇喀斯特石漠化防治生態功能區屬于以巖溶環境為主的特殊生態系統，生態脆弱性極高，土壤一旦流失，生態恢復難度極大，在黨的十八大之前生態系統退化問題較為突出；南嶺山地森林及生物多樣性生態功能區是湘江、贛江、北江、西江等河流的重要源頭區，有豐富的亞熱帶植被，在黨的十八大之前原始森林植被破壞嚴重，滑坡、山洪等災害時有發生；武陵山區生物多樣性及水土保持生態功能區擁有多種珍稀瀕危物種，是清江和澧水的發源地，對減少長江泥沙具有重要作用，黨的十八大之前土壤侵蝕較嚴重，地質災害較多，生物多樣性受到威脅。中西部國家重點生態功能區是國家重要的生態屏障，其生態環境的加快恢復和改善，能夠扭轉生態環境惡化的趨勢，提供更多優質的生態產品，彌補生態文明建設的短板，滿足人民群眾日益增長的對優美生態環境的需求。

中西部國家重點生態功能區是我國的貧困地區，其農村居民人均可支配收入遠低于全國平均水平和發達地區的水平，也與當地城鎮居民人均可支配收入相差較大。2012年，冊亨縣、宣恩縣、永新縣的農村人均可支配收入分別只有全國平均水平的50.15%、57%、64.89%，只有農村人均收入最高省——浙江省的27.28%、31.01%、35.3%，其城鄉收入差距也高于全國平均水平和浙江省(見表1)。中西部國家重點生態功能區要縮小與發達地區的差距及其城鄉差距，必須加快提高農村居民收入。

表1 2012年、2020年城鄉收入、森林覆蓋率比較

在新時代新征程上，中西部國家重點生態功能區既要加快恢復和改善生態環境，提供更多更好的生態產品，滿足人民群眾日益增長的對優質生態環境的需要，又要加快提高農民收入，消滅絕對貧困進而實現共同富裕。從主體功能區定位來看，中西部國家重點生態功能區加快提高農民收入，只能通過加快恢復和改善生態環境來實現。因此，其鄉村治理的基本目標應是建立生態環境改善與民生水平提高相互促進的機制，激發農民在恢復和改善生態環境的過程中提高收入和改善生活的主體性。

二、全面建設小康社會決勝階段中西部國家重點生態功能區鄉村治理的主要經驗

黨的十八大以來，特別是2015年黨中央、國務院出臺《中共中央 國務院關于加快推進生態文明建設的意見》《中共中央 國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》以來，中西部國家重點生態功能區成為生態文明建設和脫貧攻堅的重點區域，國家投入了大量的財政資金來改善這些地區的農民生活、農業生產基礎設施和提高其鄉村兩級的基本公共服務水平，派遣了大量的干部到鄉村兩級從事農村扶貧和環境治理工作，農村的基礎設施建設水平和鄉村的基本公共服務能力顯著提升，鄉村治理在恢復和改善生態環境、提高農民收入方面發揮了重要作用。在全面建成小康社會決勝階段，中西部國家重點生態功能區以在加快恢復和改善生態環境的過程中加快提高農民收入為基本目標，完善鄉村治理體系和提高鄉村治理能力，積累形成了豐富的治理經驗。

(一)優化鄉村關系

中西部國家重點生態功能區鄉村關系的優化，主要表現為鄉鎮政府與村委會由指導關系主導逐步演變為合作關系主導，鄉鎮駐村(含包村，下同)工作逐步常態化、實體化。由鄉鎮領導班子成員擔任組長的鄉鎮駐村工作組逐漸由貧困村和問題村覆蓋到所有村委會，逐漸由村委會重要工作的監督者和指導者演變為村委會重要工作的主要推動者和直接參與者。村組中心工作越來越需要駐村工作組直接面對群眾，村民間的矛盾糾紛調解、農業生產統籌服務和村莊內公共基礎設施的維護仍然主要由村干部負責，鄉鎮駐村工作組與村兩委分工協作，共同推進村組工作。其基本做法是：鄉鎮黨政聯席會決定駐村工作組人員配備及其所駐村莊，組長由鄉鎮黨政聯席會成員擔任(黨委書記和鄉鎮長要負責全面工作，一般不擔任組長)，組員由鄉鎮一般干部擔任(除黨政辦工作人員和便民服務中心的窗口服務人員不駐村外，其他鄉鎮工作人員必須駐村，每個村有3名左右的組員)，組長對組員有建議權。分組主要考慮鄉鎮工作總體布置、工作配合度(主要是村支部書記與組長、組長與組員的配合度)、對村情的熟悉程度，要安排最有能力的班子成員到最容易出亮點或最容易出問題的村任組長，組長所駐村一般是與村支部書記關系比較密切的村，每個組至少有一個特別熟悉所駐村的成員(一般為曾在所駐村長期生活或工作的)，每個組的人員構成盡可能老中青相結合。駐村工作組必須經常下村，與村兩委干部一起工作。駐村干部與村干部共同包村民小組，所有的村民小組會議都是包組的駐村干部與村干部共同組織，重要的村民小組會議是全體駐村干部和全體村兩委干部一起組織。有重要工作要布置、檢查，特別是時效性很強的任務(如村莊環境整治、違建拆除、森林防火等)要完成時，一般由組長帶領全體駐村干部與村干部一起行動，形成推動工作的強大勢能，讓所有村民更加重視。如果在工作過程中遇到需要鄉鎮相關部門解決的問題時，組長因是鄉鎮黨政聯席會成員，可直接安排相關部門解決；如果在工作過程中遇到重大困難或全局性的問題時，組長可直接向黨委書記匯報或在黨政聯席會上提出討論，極大地降低了協調成本，提高了工作效率。由于村組的中心工作主要由駐村工作組負責，村兩委有了更多的時間和精力來解決村民間的矛盾糾紛、統籌農業生產、改善人居環境和提供公共服務。

鄉鎮駐村工作組不同于幫扶工作組(或稱幫扶工作隊)。幫扶工作組主要由縣級及其以上黨政機關或國有企事業單位的干部組成，一般安排在貧困村，主要幫助扶貧工作，并指導和監督村干部工作，幫扶干部與村干部的關系是幫扶關系；鄉鎮駐村工作組由鄉鎮干部組成，一般由鄉鎮副科級干部任組長，所有的村委會都要派駐，要負責指導和推動村委會的所有重要工作，其業績就是村委會的綜合考核得分，鄉鎮駐村干部與村干部工作績效聯系密切。

中西部國家重點生態功能區的鄉村關系由指導關系主導逐步向合作關系主導演變的主要原因，一是中央先后實施主體功能區戰略、精準扶貧戰略、鄉村振興戰略、區域協調發展戰略，加大了對中西部國家重點生態功能區農村扶貧工作和環境整治工作的支持力度，中西部國家重點生態功能區鄉鎮工作的重心聚集到扶貧與環境整治，這些工作占鄉鎮工作考核的權重越來越高，都需要落實到村組，村組工作的好壞與鄉鎮工作的績效聯系越來越緊密。二是精準扶貧戰略實施后，中西部國家重點生態功能區的絕大多數鄉鎮所轄常住人口數量不超過1萬人，村委會數量不超過10個，而且隨著人口向國家重點開發區的轉移和向縣城或中心鎮轉移，其鄉鎮所轄常住人口數量和村委會數量會進一步減少。村委會數量不超過10個的鄉鎮，每個村委會由一個鄉鎮副科級以上干部任駐村工作組組長，由3名以上的鄉鎮一般干部任駐村工作組成員。三是受資源限制，中西部國家重點生態功能區的村干部報酬普遍低于外出務工收入，難以真正實現職業化。擔任村干部的基本上是難以外出務工(家有需要照顧的老人或正在上小學的小孩)的中老年農民或在村中有產業的農民(如種養專業戶或農產品販賣者)，他們必須用大量時間承擔家務、從事農業或商業，只有在駐村干部的參與下才能按時完成鄉鎮下達的某些任務。由于他們仍在村中生活，熟悉村中的人情世故，有意愿和能力解決村莊的內部事務、做細致的群眾工作，因此，由他們兼任村干部，雖不能像公務員那樣每天上班、善于做行政化的工作(主要指做資料和上級下達的中心工作)，但善于做村民的思想工作，正好與年輕化、流動化的鄉鎮干部不善于做村民的群眾工作但善于做行政工作形成互補。

(二)建立和健全黨組織領導的三治結合村級治理體系

給每個貧困村下派扶貧工作隊和第一書記，完善黨組織領導的自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，增加村黨組織的領導力，提高村民治理生態和治理貧困的自治能力，是全面建成小康社會決勝階段加快推進生態文明建設和打贏脫貧攻堅戰的重要舉措。

所有貧困村都配備了第一書記。這些第一書記都是省(自治區或直轄市)委組織部從省、市、縣三級黨政機關和國有企事業單位中優秀的副科級以上干部或科級后備干部中選拔的，由縣級組織部門統籌安排；其任期至少兩年，在任第一書記期間必須將黨組織關系轉到貧困村，在工作上與原單位完全脫鉤，接受貧困村所在地上級黨委管理及考核，考核結果直接與評優晉級、提拔任用掛鉤。例如，貴州省規定，(1)第一書記主要從以下人員中選派，有一定農村工作經歷或涉農方面專業技術特長的優先：縣直以上部門綜合素質好、有發展潛力、有培養前途的優秀年輕干部、后備干部，國有企事業單位的優秀人員，因年齡原因從領導崗位上調整下來、兩年內達不到退休年齡、且有較強幫扶意愿的干部。(2)第一書記的日常管理由縣(市、區)委組織部、鄉鎮黨委和派出單位共同負責，市(州)委組織部和省直工(黨)委統籌指導。(3)第一書記任職期滿，由派出單位會同縣(市、區)委組織部進行考核，其考核結果作為評選先進、提拔使用、評聘職稱、晉升職級的重要依據(4)《貴州省村黨組織第一書記管理辦法(暫行)》，http：//www.hxqdj.gov.cn/FileLibrary/site1/images/2018/5/21/87bffce5-094e-469b-ad2b-8af82e470fe3.pdf。。湖北省要求各貧困縣必須落實駐村干部“全脫產、硬抽人、抽硬人”的原則，給每個貧困村至少配備兩名駐村干部(其中一名為第一書記兼任駐村工作隊長，必須是科級干部或科級預備干部)，駐村工作隊成員與原單位工作脫鉤，“五天四夜”吃住工作在村，嚴格責任目標考核。

積極培養農村致富能手、退役軍人、退休返鄉職工或干部、外出務工經商返鄉人員、農民合作社負責人、大學生村官等群體中具有奉獻精神和勇于創新的非黨員人士入黨，選配這些群體中的優秀黨員到村黨組織書記、黨小組長崗位上，并逐步提高村干部的待遇。例如，冊亨縣就逐步提高了村干部的財政補貼標準(村干部津貼的人均標準在2017年、2019年分別超過2萬元、3萬元)和村級辦公經費的財政保障水平(2017年、2019年分別超過2萬元、3萬元)，并及時調整更換了不符合“政治素質好、帶富能力強、協調能力強”標準和不能勝任打贏脫貧攻堅戰工作的村支部書記，村里沒有合適人選的，從縣直單位、鄉鎮下派熟悉農村工作的優秀黨員干部擔任；宣恩縣于2017年給貧困村配備扶貧專干，由鎮政府出資聘請返鄉大學生擔任。

完善農村基層黨組織的“三會一課”制度，健全黨組織領導的村民自治機制，建立了村黨組織全面領導村民委員會、村務監督委員會和村集體經濟組織、農民合作組織以及其他經濟社會組織的制度，完善了村民(代表)會議制度、村務黨務財務公開制度和民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督制度。例如，永新縣將基層黨建“三化”(指標準化、規范化、信息化)建設作為“一號工程”“書記工程”來抓，進一步完善了“三會一課”、主題黨日、發展黨員、“四議兩公開”(5)“四議”是指村黨支部會提議、村兩委會商議、黨員大會審議、村民代表會議或村民會議決議；“兩公開”是指決議公開、實施結果公開。等工作制度和工作程序，進一步強化村干部任前資格聯審、支部書記任職縣級備案管理、黨員干部違紀違法信息共享三項機制；加強農村微信公眾號、微信群建設，每個村委會都有微信公眾號或微信群，每個自然村(村民小組)都建有全體村民參加的微信群，并在群內公開黨務、村務、財務，村民可通過微信群行使民主監督權和參加村組治理。

(三)強化村民小組(自然村)在村民自治中的基礎作用

中西部國家重點生態功能區因交通不便和限制大規模高強度工業化城鎮化開發，在實施精準脫貧戰略之前，村民小組(多數村民小組是由原來的自然村演變而來的)的居住形態變化較小，之間往往相隔較遠、往來較少，但其內部交往頻繁。其村民大多具有較強的村民小組共同體意識，將村民小組當成一個人情交往單位和合作的基本單元。外出務工人員在重大傳統節日都會回村參加村民小組的集體慶典活動，在外工作人員退休后大多會回村定居。村民小組能化解鄰里糾紛，能組織村民在婚喪嫁娶等人生大事上開展互助；在修建通村公路、村文化室、活動場所等公共設施，涉及占用村民的承包地或宅基地時，只要村組干部思想工作到位，村民都會配合且不要任何補償。

精準脫貧戰略實施后，中西部國家重點生態功能區為了激發村民保護生態環境和勤勞致富的積極性，保持了村民小組的穩定，并強化了其村民自治的基本單元功能。在農村集體土地確權時，其所有權大多確定給經生產隊演變而來的原村民小組；在進行村莊基礎設施建設時，多數村民小組建有文化室、健身廣場等公共活動場地；在鄉鎮、村委會合并時，一般不合并村民小組；在生態移民和易地扶貧搬遷時，盡可能以村民小組為單位整體搬遷，且在整體遷入安置區的過渡期(一般3—5年)保持原村民小組的建制；村規民約的修改和執行、黨組織的教育引導和黨員的帶頭示范，都是以村民小組為基本單元而實施；貧困戶、低保戶的民主評選，首先要經村民小組全體村民會議或戶主會議通過；危房改造、人居環境治理、美麗鄉村建設，都是以村民小組為單元，且每個村民小組都有保潔員；村民小組間經常開展清潔衛生大評比并給予相應的獎懲，村民小組內也經常組織農戶開展清潔衛生評比并給予獎懲；林(草)地面積大的農村，每個村民小組都設有護林(草)員。

村規民約一直在中西部國家重點生態功能區的貧困治理和生態治理中發揮作用，其作用的基本單元是村民小組。因此，脫貧攻堅戰打響后，中西部國家重點生態功能區都按程序修改了村規民約，并嚴格執行。為了確保制定的村規民約獲得群眾的廣泛認同、具有較強的針對性并形成普遍約束力，在修改時首先要以村民小組為單位充分討論，在執行時也注意充分發揮村民小組的監督作用。例如，宣恩縣經過村民小組會議討論的村規民約，得到村民的認同，更有針對性，村民自覺遵守，從而達到自我管理、自我教育、自我約束、自覺踐行文明新風的目的。根據村規民約評選“好公婆”“好媳婦”“好妯娌”“好兒女”“留守童星”“夕陽紅星”“十星級文明戶”“最清潔戶”“出彩家庭”等，也是首先在村民小組內部評選，村民在評選本小組的先進人物、優秀家庭過程中可起到相互教育的作用。

各地還通過各種制度設計，強化村民小組在精準扶貧和環境整治中的基礎地位。永新縣的制度設計有：(1)推行技術含量較低、投資額度不超過 20萬元的項目，由受益村民小組自選項目管理小組的管理模式(也可自建)，村民小組在選舉管理小組、決策建設方案、監督管理項目建設的過程中培養了民主意識和自治能力。(2)充分發揮村民小組長的作用，明確村民小組長的主要職責。(3)在自然村的建設方面，充分發揮村中能人特別是從村中走出去的成功人士(6)村民稱之為“在外面工作的人”，學者將其稱為村莊治理的第三種力量(前兩者力量為國家力量、村莊自身力量)，參見羅興佐的《第三種力量》，《浙江學刊》2002年第1期。的作用，為自己的村莊建設捐款捐物，或者回村帶領鄉親發展產業致富。如煙閣鄉瓦屋村的在外成功人士于2010年，捐錢成立了基金會，為村中修建了水泥路，安裝了路燈，為養老服務中心捐款，每年定期舉辦外出人員聯誼會，了解村中的發展和需求。(4)在自然村改造過程中充分發揮老干部、黨員和能人的組織作用。賀子珍的故鄉——煙閣鄉黃竹嶺村是一個由賀、鄺兩姓組成的自然村，也是一個村民小組。2014年，針對村民的住房破舊、布局混亂、道路無法通車的狀況，在村中能人賀曉慶的提議和老黨員賀瑞仁、鄺仙元等的支持下，成立了新農村建設理事會，組織40多戶村民反復討論協商，達成了村莊改造的共識。黃竹嶺村在整體改造后，成為一個紅色景點(7)村莊改造也得到了政府的支持，政府給每個建房戶補貼1.3萬元危房改造費，并擴建了通村公路和村中的公路；村中的在外工作人員在村莊基礎設施建設和祠堂的改造中也捐款幾百萬元。，每天都有前來參觀學習的游客，村民可在家門口賣土特產，同時帶動了村中的餐館、農家樂、農莊的發展。

(四)發展和壯大村級集體經濟

發展和壯大集體經濟，不僅能讓農民直接分享集體經濟發展帶來的物質利益，提高收入，而且能增強村集體的治理能力，提高農村公共服務水平，為農民發展生產、改善生態環境創造條件。因此，集體經濟發達的村更易實現共同富裕和保護生態環境；貧困率高、生態環境治理水平低下的村都是集體經濟薄弱的村(多數是空殼村)，其黨組織缺乏凝聚力和戰斗力。2015年，中共中央、國務院提出發展壯大集體經濟的三條措施：在不改變用途的情況下，財政專項扶貧資金和其他涉農資金投入設施農業、養殖、光伏、水電、鄉村旅游等項目形成的資產，可折股量化給貧困村，由村集體、合作社或其他經營主體統一經營；貧困地區水電、礦產等資源開發，賦予土地被占用的村集體股權；財政支持的微小型建設項目，涉及貧困村的，允許按照一事一議方式直接委托村級組織自建自管(8)《中共中央 國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》，《老區建設》2015年第23期。。2018年，中共中央、國務院提出，制定實施貧困地區集體經濟薄弱村發展提升計劃，通過盤活集體資源、入股或參股、量化資產收益等渠道增加集體經濟收入(9)《中共中央 國務院關于打贏脫貧攻堅戰三年行動的指導意見》，《人民日報》2018年8月20日。。

宣恩縣于2016年提出，貧困村年集體收入在2018年要超過5萬元，在2020年要超過10萬元。其主要措施是：(1)成立村集體公司承包建設和服務項目。每村都成立了村集體經營公司，30萬元以下的扶貧項目和村莊建設(含服務)項目發包給公司做，集體公司稅收只有7%，其他公司要交17%，8%作為集體收入。(2)村集體與龍頭企業聯合發展產業。貧困村每年有50萬元以上的產業發展基金，村集體將其入股到龍頭企業，與貧困戶一起參與分紅。(3)盤活村集體的資源、資產。利用村集體的山林、水庫、荒地等資源和閑置的房屋及其建設用地(如原村小學、原村辦企業)，招商引資，發展鄉村旅游業。(4)開展電商服務。(5)建立村級光伏扶貧電站。2018年，所有的貧困村都實現了村集體收入超過5萬元的目標；2019年，所有的貧困村都提前實現了村集體收入超過10萬元的目標。

永新縣壯大集體經濟的措施主要有：(1)以村委會或村民小組為單位成立合作社，村干部帶頭參加、黨員主動參加、村民自愿參加、貧困農民統籌參與，政府給予資金支持和技術指導，重點發展高效生態農業和鄉村旅游業，村集體按投入的財政資金和集體資產所占合作社總投資的比例分紅。(2)強化土地的集體所有權，提高集體資產的利用效率。村集體有權收回連續撂荒兩年以上、自己仍不愿耕種且也沒有流轉給別人的承包地，并進行高標準農田建設，其耕地地力保護補貼和轉租費作為村集體的收入；通過光伏電站建設幫助村集體增收，所有的貧困村建設村級集中光伏電站，其收入歸集體；利用集體林、集體建設用地發展鄉村旅游業，增加收入。

(五)建立和完善激發農民主體性的機制

激發農民在保護和改善環境的過程中擺脫貧困、走向富裕的積極性，發揮其主動性和創造性，既要靠制度激勵，也要靠思想政治教育。精準扶貧階段，中央特別重視激發農民的主體性，提出系列方針。2015年提出，堅持群眾主體地位，激發內生動力，教育和引導他們發揚自力更生、艱苦奮斗、勤勞致富的精神和堅定改變貧困落后面貌的信心決心；在貧困地區倡導現代文明理念和生活方式，改變落后風俗習慣，善于發揮鄉規民約在扶貧濟困中的積極作用，激發貧困群眾奮發脫貧的熱情(10)《中共中央 國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》，《老區建設》2015年第23期。；2018年提出，對深度貧困地區，要強化脫貧光榮導向，更加注重培養貧困群眾依靠自力更生實現脫貧致富的意識。其具體措施是通過創辦脫貧攻堅“農民夜校”“講習所”等，加強思想、文化、道德、法律、感恩教育，弘揚自尊、自愛、自強精神，防止政策“養懶漢”和助長不勞而獲、“等靠要”等不良習氣；宣傳表彰自強不息、自力更生、脫貧致富的先進事跡和先進典型，用身邊人身邊事示范帶動貧困群眾(11)《中共中央 國務院關于打贏脫貧攻堅戰三年行動的指導意見》，《人民日報》2018年8月20日。。為了防止政策“養懶漢”，國務院扶貧辦等13部門聯合制定的《關于開展扶貧扶志行動的意見》明確提出：加大以工代賑實施力度，減少簡單發錢發物式幫扶，不得包辦代替貧困群眾搞生產、搞建設，杜絕“保姆式”扶貧；曝光攀比跟風、環境臟亂差、爭當貧困戶等不良行為，將有故意隱瞞個人和家庭重要信息申請建檔立卡貧困戶和社會救助、具有贍養能力卻不履行贍養義務、虛報冒領扶貧資金、嚴重違反公序良俗等行為的列入失信人員名單并依法嚴厲懲治；對參與黑惡活動、黃賭毒盜和非法宗教活動且經勸阻無效的貧困人口，可取消其獲得幫扶和社會救助資格(12)國務院扶貧辦等：《關于開展扶貧扶志行動的意見》，http：//www.cpad.gov.cn/art/2018/11/19/art_46_91266.html?tdsourcetag=s_pcqq_aiomsg。。例如，宣恩縣在精準扶貧過程中通過幫助農民改變不良習俗，激發貧困戶勤勞致富的主動性和積極性，其最成功的案例是整治“無事酒”。“無事酒”指在婚喪嫁娶以外、有至親以外的人員參與并收受禮金的酒宴，主要指滿月酒、周歲酒、生日酒、升學酒、搬家酒、建房酒等。適當的酒席和人情往來，可以和睦鄰里，密切人際關系，增進鄉村團結。但酒席過于頻繁、規模過大，就不僅浪費錢財，而且敗壞民風。因此，宣恩縣在2013年以后的扶貧過程中，將整治“無事酒”作為重要內容。各村在駐村工作隊和村黨組織的引導下，召開村民小組會議、戶主會議，討論整治“無事酒”的必要性和辦法，在達成共識后，將相關規定納入村規民約。各村還通過村民微信群及時發布整治“無事酒”反面典型案例，讓群眾自覺抵制濫辦“無事酒”。

在環境治理過程中形成了能充分激發群眾參與的體制機制。一是利用各種有效形式宣傳環境治理的重要性，增強廣大群眾的環保意識、衛生意識和生態文明意識。宣傳的方式：鄉村廣播、宣傳車、微信、短信、標語、倡議書、村民小組會、民間藝人自編自演文藝節目等；宣傳的目標：讓每個村民都知道亂倒垃圾和污水、使用農藥化肥是有害的。二是在黨組織的領導下，經過村民充分討論后將環境治理的相關條款納入村規民約。2018年，許多種茶和種梨的村莊都在修改村規民約時增加了如下內容：禁止燃燒秸稈、燃放鞭炮，禁止買賣和砍伐樹木，禁止亂倒垃圾和污水。三是建立了環境治理的檢查評比考核機制。多數村莊都聘請有威望的老黨員、老干部、經濟能人、返鄉大學生做義務的環境監督員，負責定期檢查各農戶的環境衛生。每年評選“好公婆”“好媳婦”“好妯娌”“好兒女”“十星級文明戶”“最清潔戶”“出彩宣恩人”“出彩家庭”等，都將是否遵守有關生態環境治理的村規民約作為重要標準(13)2013年以來，宣恩縣每年都要開展“出彩宣恩”系列評選活動，其類別有：“好公婆”“好媳婦”“好妯娌”“好兒女”“留守童星”“夕陽紅星”“十星級文明戶”“最清潔戶”“出彩家庭”“出彩鄉村(社區)”等；標準主要是：“五美”(創業美、風尚美、人文美、秩序美、環境美)、“五好”(拼搏進取，發家致富好；移風易俗，優生優育好；尊老愛幼，家風家教好；遵紀守法，愛崗敬業好；熱心公益，保護環境好)、“十無”(無封建迷信、無打牌賭博、無家庭暴力、無鄰里糾紛、無政策外生育、無非法上訪、無阻撓施工、無違規整酒、無違規建房、無亂砍濫伐)等；其程序是：村(居)民小組、村(居)委會、鄉鎮、縣層層評選，層層表彰，每個層級一般是出彩人物、出彩家庭各評10個；其目的是：引導廣大群眾自發組織起來，向身邊的先進人物和先進家庭學習，弘揚愛國、敬業、誠信、友善等社會主義核心價值觀，將傳統美德、民風民俗和自身修養有機結合，努力構建和諧平安、安居樂業的社會環境。。

三、新征程階段中西部國家重點生態功能區提升鄉村治理的主要對策

包括中西部國家重點生態功能區在內的所有貧困縣脫貧，標志著我國已取得脫貧攻堅戰的全面勝利，標志著中國特色社會主義新時代進入到全面建設社會主義現代化強國的新征程階段。新征程階段的奮斗目標是：在本世紀中葉建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國，基本實現全體人民共同富裕。居民收入和實際消費水平差距縮小到合理區間，是全體人民共同富裕基本實現的重要標志(14)習近平：《扎實推動共同富裕》，《農村工作通訊》2021年第20期。；促進共同富裕，必須堅持高質量發展，必須加強生態文明建設，因為建設生態文明、推動綠色低碳循環發展，不僅可以滿足人民日益增長的優美生態環境需要，而且可以推動實現更高質量、更有效率、更加公平、更可持續、更為安全的發展(15)《習近平在中共中央政治局第二十九次集體學習時強調 保持生態文明建設戰略定力 努力建設人與自然和諧共生的現代化》，《人民日報》2021年5月2日。。

2020年，我國雖然消滅了絕對貧困，但中西部國家重點生態功能區農村居民家庭人均可支配收入仍低于全國平均水平，與發達地區相比差距更大：浙江省與冊亨縣、宣恩縣、永新縣的農村人均可支配收入的倍差分別為3.19、2.73、2.51；其城鄉收入差距仍較大(參見表1)。美麗中國建設雖然邁出了重大步伐，但我國要在2030年實現碳達標、2060年實現碳中和，仍然需要中西部國家重點生態功能區加快恢復和改善生態環境，提高碳匯能力。因此，在新征程階段，中西部國家重點生態功能區的鄉村治理必須堅持在加快恢復和改善生態環境過程中改善民生的基本目標，進一步激發人民群眾勞動致富和改善生態環境的積極性。一是要進一步優化鄉村組織關系和壯大農村集體經濟，推進鄉村治理體系和治理能力現代化。鄉鎮黨委和政府要積極組織和協調村兩委的生態環境整治、生態農業發展工作，并采取切實有效的措施，壯大村集體經濟，讓村兩委有更多的時間、更多的資金投入到生態環境的治理，并幫助農民增加收入。要進一步健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，加強村黨組織對村各類組織和各項工作的全面領導，形成治理合力；推動規范村務運行，完善村民自治、村級議事決策、民主管理監督、民主協商等制度機制；完善農村網絡化治理體系，利用大數據、互聯網、網絡員，消除治理的死角，彌補治理的漏洞，規范清理各種統計表格，杜絕重復報表。要充分發揮村民小組在村民自治中的基本單元作用：環境治理、產業服務、鄰里互助、集體性文娛活動都應以村民小組為基本單位。村民小組的治理應充分發揮生態農業能手、網上直銷能手、退休返村人員、老黨員、護林員(護草員)、保潔員、護路員、網絡員、護水員的作用，也要發揮民間組織和村規民約的作用。要適度提高村組干部的待遇，鼓勵和引導返鄉的大學生、退休人員、退伍人員、經商務工人員及村中致富能人擔任村組干部；加強村組干部的培訓，側重于培訓發展山地生態農業、鄉村旅游業、生態康養休閑業的能力和網上直銷能力。還要有計劃地培養山地生態農業能手、網上直銷能手、鄉村旅游業和生態康養休閑業的經營管理能手入黨并選拔他們擔任村干部。在設立國家公園、自然保護區、自然公園的地區，應建立與自然保護地體系的分類管理體制相適應的農村基層管理體系，提升農村基層組織特別是村組兩級的生態治理能力和生態產業發展能力。二是繼續堅持和進一步完善向國家重點生態功能區脫貧村、易地扶貧搬遷和生態移民安置村(社區)、黨組織軟弱渙散村選派第一書記和工作隊的制度。堅持縣級以上黨委統籌，嚴格人選把關，其第一書記和工作隊員必須是省市縣機關和國有企事業單位中熱愛農村工作、善于做群眾工作、甘于奉獻的優秀干部；加強管理考核，任期一般不少于兩年，期滿考核由派出單位會同所在縣黨委組織部門、農辦、農業農村部門及鄉村振興部門和鄉鎮(街道)黨(工)委進行，考核結果作為評先評優、提拔使用、晉升職級、評定職稱的重要依據。三是進一步完善調動人民群眾積極主動勞動致富和改善生態環境的激勵機制。黨組織要通過宣傳教育、典型示范、村規民約、競賽與獎懲等，引導群眾堅定“綠水青山就是金山銀山”“幸福是奮斗而來”的理念，積極投身于促進共同富裕和建設生態文明的實踐中，形成良好的公共衛生習慣和綠色的生產生活方式，學會使用網絡進行學習、購物、銷售，提高勞動致富的能力。