地方政府專項債券發行與使用的問題及對策探討

王永崗

德陽成德物流港建設發展有限公司

一、引言

在我國提出以國內經濟循環為主的大背景下，如何保障基礎設施建設不停滯，加大力度建設重點項目、支持薄弱基礎環節,地方政府專項債券由此應運而生。地方政府專項債券在近幾年的發展過程中，仍然需要在相關政策、風險控制、信息共享等方面進一步完善，目前我國已發行的地方政府專項債券在責任主體與償債主體不一致、經濟測算易受人為操控、存量資金如何盤活等方面仍需進一步深入研究。經過搜索閱讀相關文獻資料，結合部分地方政府專項債券實際情況，通過在發行和使用階段出現的問題以及深入研究，提出相應的見解和建議，以便為我國地方政府專項債券市場健康發展貢獻綿薄之力。

二、地方政府專項債券發行與使用的相關理論

(一)地方政府專項債券的概念

根據我國關于地方政府專項債券中的相關定義，地方政府專項債券是由各級地方政府根據相關公益性項目、國家重點支持領域項目的收益情況，而發行和償還的一種政府類債券，是以省級政府信用提供信用擔保，各級地方政府實際使用，在限額內發行的專項債券。主要解決的是地方政府為建設有一定收益的公益性項目所發行的債券，可以一個項目發行一支債券，也可打包組合多個項目發行一支債券。地方政府專項債券與政府一般債券主要區別是還本付息資金的來源，地方政府專項債券的還本付息資金來源主要由所建設項目后期運營形成的收益，并通過地方政府進行歸還。

(二)地方政府專項債券的特點

1.靈活組合性

我國為加大對環保、節能節水等重點領域和基礎設施、西部邊緣地區等薄弱環節的支持，保持地方經濟可持續健康發展，對建成后項目可以取得一定收益且收益全部歸屬于地方政府的重大項目，并且部分項目收益可以覆蓋一定的無收益、純支出類的基礎配套設施，由地方政府發行專項債券進行融資。靈活性就體現在可以通過對地方政府專項債券項目進行組合，將有收益項目和無收益性的公共基礎設施建設進行合理搭配，通過發行地方政府專項債券解決，但包裝組合的項目收益要與融資規模相匹配，不能超額融資，地方政府專項債券的發行在很大程度上可以有效緩解地方政府一般債券發行壓力，在以政府為償還主體、擔保主體的背景下，有效促進社會資本積極參與，快速形成有效投資。

2.資金多元化

地方政府專項債券由于以政府為背書對象，極大提振社會資本信心，在現階段房地產作為資產保值增值的方式已經逐步退出大眾視線，地方政府專項債券逐漸成為一種有效途徑，因此地方政府專項債券募集資金范圍就非常寬廣，涉及各類基金、企業年金、保險公司、風險投資者、天使投資者等符合法律法規的投資者均可成為債券資金來源提供者，由此為政府促進經濟、保障民生、促進社會發展提供強大的資金支持。

3.市場化融資

對于符合國家政策導向、政府支持，同時具有很強示范效應的重點項目、國家重點支持的領域和關系國計民生的重大項目，例如國家八縱八橫鐵路網建設、重點高速公路等項目建設，不僅可以通過發行地方政府專項債券進行融資，同時可以結合項目本身運營水平、盈利能力形成的經營性專項收入經過專業評估后，再次進行市場化融資，也就是說形成的收益全額收歸地方政府后，在保障可以足額償還地方政府專項債券本息，項目依舊剩余相對充足的收益，可以將地方政府專項債券作為符合條件的重大項目的資本金，通過外部市場引入企業法人，由具有融資能力、經營能力的企業集團根據剩余專項收益情況面向金融機構進行市場化融資，金融機構根據項目收益情況以及政策支持力度綜合研判后提供再融資。

4.使用周期長

地方政府專項債券發行期限原則上要求與項目期限相一致，但是由于公益類項目收益能力相對較弱，同時各地方政府為同步實施無收益的配套基礎設施形成的經營現金流量極少，容易導致項目組合的綜合盈利能力水平下降，延長還本所需時間，提升地方政府財務風險。為有效解決收益低、時效長、財務風險較高的矛盾，以及保障投資者合法利益等原因，國家積極鼓勵發行長期地方政府專項債券，降低地方政府還款壓力，同時為避免地方政府專項債券本息的償還、融資的期限以及投資者風險接受程度等因素形成周期錯配，因此發行使用周期長的地方政府專項債券的意義就在于通過匹配項目收益時間，依法合規降低政企債務風險。

(三)發行地方政府專項債券的意義

2021年我國地方政府專項債券批準發行額度為3.65萬億元；2021末已經提前下達新增的債券限額1.46萬億元，極大的推動我國經濟健康有序發展，最大程度地減輕因全球性經濟下滑的壓力，因此地方政府專項債券對全國各地方政府合法舉債及經濟促進意義巨大。

1.促進地方政府依法、合規、有序舉債

地方政府專項債券的面世極大促進了我國地方政府依法、合規、有序舉債，保持經濟社會有序快速發展。由于我國經濟體制導致財權、事權不匹配，地方政府收支不平衡、融資不規范，形成地方政府舉債亂像叢生，國有企業背負巨額隱性債務，隨著國家《預算法》的修訂，國家從法律層面正式賦予了地方政府依法適度舉債的權限，提高了地方政府在一定限額內融資的自主性。

2.促進地方經濟發展

地方政府專項債券政策的落地實施，可以有效引導地方政府逐步降低通過國有企業平臺進行融資的依賴，逐步緩解地方政府隱性負債帶來的經濟發展困局；可以成為完善地方基礎配套設施建設、穩定地方經濟增長、提升自主經營決策的重要著力點。2019年我國在政府工作報告中再次強調合理擴大地方政府專項債券使用范圍，在國家重點支持領域且項目資本金可以落實的前提下，地方政府專項債券就為重大項目建設和配套設施建設的實施奠定基礎，從而可以進一步吸引帶動更多社會資本跟進。

三、地方政府專項債券發行與使用中存在的問題

地方政府專項債券經過幾年的高速發展，已經成為我國穩定市場經濟、促進地區發展的有效工具，但是我國依然處于邊學習、邊摸索、邊調整的階段，地方政府專項債券這一金融工具的有效運用尚需足夠長的時間來研究學習，通過市場的長期考驗后最終沉淀成為符合我國金融環境的工具，因此針對在此過程中所出現的發行階段和使用階段的問題進行剖析。

(一)地方政府專項債券發行階段存在的問題

1.地方政府專項債券發行主體及償債責任

在地方政府專項債券發行初期，由于國家、省級政府相應配套制度、業務流程都處在探索和完善階段，各級地方政府也處于摒棄傳統融資模式、調整融資思維、學習新融資途徑的轉換期。地方政府專項債券作為國家在預算法出臺后新興的融資渠道，同時作為政府“開前門、堵后門”有效途徑，在高速擴張的道路上加速了傳統融資模式的消亡。根據地方政府專項債券相關規定，省級政府作為法律主體對外融資，所獲取的債券資金收支均歸口至省級政府統一劃撥，市縣區級政府融資需求則通過省級政府轉貸方式解決，因而市縣區并未承擔起法律意義上的債務責任，這就與“誰舉債，誰使用”的原則相悖，無法準確做到法律主體與償債主體相統一。

同時省級政府將發行的地方政府專項債券資金逐級向下分配至各部門時，極易出現信息不對稱、管理責任不到位的情形，導致資金在使用過程中風險管控意識、資金使用效率意識淡薄，并且我國各地區債務風險管理水平參差不齊、逐級下降，然而項目的實際執行更多依賴地方政府的基層管理，因此償債風險依然會隨著時間流逝、債務規模的擴大持續增長。國家為規避政府隱性負債、無序舉債、債務市場混亂的現象再次發生，將發行地方政府專項債券主體資格的權限控制在省一級政府，從而導致省級政府成為最終“背書人”，造成債務主體不清、償債責任不明的結果。

2.項目后期收益與本息覆蓋能力不確定

根據地方政府專項債券發行時一案兩書的編制情況來看，項目息稅前利潤主要受收入、成本及費用影響較大。一是收入往往受政策、市場等多方面因素影響，全國范圍內關于測算項目收益缺少統一性的編制指引，各級地方政府選取的對標項目、企業、地區，均會導致收入測算差異較大。地方政府專項債券以項目建成后取得的專項收入或特許經營收入來償還本息，但是不同類型的收入假設條件、市場預測的占有份額、項目運行情況均會對收入測算造成極大影響。例如選擇可比收入的地區、收入的增長速度、人均消費能力、當地市場的飽和程度等因素。二是成本及費用在測算時容易受到人為調整、人員的編制水平等因素影響，由于地方政府專項債券發行主體為各級政府，各中介機構為爭奪市場，盲目滿足地方政府專項債券發行要求，保證項目收益可以大幅覆蓋本息的目的，會對成本費用的測算按照市場最低價取數，甚至出現成本漏項的情況，導致成本測算嚴重不足，項目收益虛高，從而影響項目償債能力的評估，增加債務到期無法償付本息的風險，侵犯投資者的合法權益。

(二)地方政府專項債券使用階段存在的問題

1.項目資金缺口頻出、再融資難的問題

自2017 年試點發行地方政府專項債券，各地在摸索中快速前行，經過兩年的試點發行，已發行地方政府專項債券項目存在發行主體、實施主體均由政府部門實施、項目資本金未及時到位、項目尚不具備實施條件，最終形成資金缺口，政府無法再融資。同時由于項目前期論證、準備不充分、政策解讀不到位，導致債券資金下達后，項目進度和開發時序發生重大變化，債券資金與項目實施時間、規模發生嚴重錯配，形成資金沉淀，甚至出現地方自由調整項目實施時序、拆借地方政府專項債券資金，如何解決前期地方政府專項債券項目資金缺口的矛盾就越來越突出。

2.承債主體盤活資金、降低挪用風險的問題

現階段市縣區級地方政府在經濟發展、基礎設施建設、公益配套建設等方面面臨巨大壓力，其中最重要的制約因素就是財政收入與發展支出無法同步，資金無法及時到位支撐地方發展。同時由于地方政府專項債券的“借款、償債”主體不統一、責任不明晰，無法對地方政府作為“實際債務人”形成法律約束，導致項目收益資金形成沉淀或被挪用。省級政府作為法律意義的債務人，對項目收益資金缺乏有效管控，并且在債券到期日前因專款專用的原則喪失再次投資機會，形成大量沉沒成本。因此省級政府如何盤活項目用以還本的收入，并且有效控制地方政府隨意拆借債券資金成為亟待解決的問題。

四、地方政府專項債券發行與使用問題的改善對策

地方政府專項債券市場在發展的進程中必將出現各種問題，債券各方主體在此過程中如何總結經驗、改變策略、提升能力成為我國地方政府專項債券市場健康發展，制度逐漸完善的源動力。

(一)地方政府專項債券發行問題的改善對策

1.明晰償債主體責任、做好績效評價

一是對于省一級政府作為舉債主體，統領全省市區債務規模，根據市縣區償債能力、發展現狀、項目優劣等因素綜合考量地區轉貸限額，向下傳導融資主體責任，讓市級以下政府切實承擔“誰舉債，誰使用”責任。二是省級政府現場督察項目資本金到位情況，適時調整放貸速度，做到項目資本金到位進度、項目實施進度、債券資金到位進度三統一。三是加強債券資金績效管理，開展事前績效評估，判定項目申請地方政府專項債券資金支持的必要性和可行性；構建績效目標管理體系，反映債券資金產出效果、經濟效益影響，同時做好績效評價管理，細化量化考核指標。四是提高市縣區級資金管控水平，提升債券資金管理效率，嚴格執行省級部門轉貸限額，量力舉債，嚴控隱性負債。

2.構建專項配套測算平臺

政府立足投資者角度進行思考，按期付息、到期還本是投資者的基本目的，但鑒于我國地區差異、項目差別，以及保障投資者的權益，國家結合當地實際發展情況、行業平均收益情況、人均收入及消費水平構建大數據對比平臺系統，匯集各地方財政綜合實力、動態債務規模、年度本息支付情況等經濟對比數據，合理匹配地方債務規模、降低系統債務風險、減少人為干預，同時匹配金融、財政、稅收政策，為項目收益提供穩定政策環境。

(二)地方政府專項債券使用問題的改善對策

1.填補項目資金缺口、合法調劑資金需求的建議

一是省級政府開展不定期專項檢查，并且對地方政府專項債券使用單位進行全級次延伸檢查，嚴格核實資金流向單位使用情況，根據檢查情況判斷地方政府專項債券投放進度，對落地不及時、資金使用不充分的項目，及時收回資金，調整投放項目，合理統籌省內各地區資金需求。二是地方政府嚴格按照地方政府專項債券用途調整操作指引合法合規調整，優先保障收益與融資相平衡、可以盡快形成實物資產的項目。地方政府專項債券在摸索期投放的資金，在一定期限內項目無實質性進展的情況下，應當及時做出調整申請，甚至做出停止地方政府專項債券資金支持的決定，避免造成資金沉淀或政府間相互拆借。三是省級政府根據地方政府財力、項目建設進度需求，匹配“地方政府專項債券資金還本浮游期”支持地方政府建設，補充地方政府債券資金缺口。

2.盤活資金、降低挪用風險的建議

一是地方政府專項債券的發行多數以“按期付息、到期還本”為原則，省級政府與地方各級政府建立信息共享機制，省級政府實時掌握項目收益、地方政府根據收益逐年償還本金，降低地方政府挪用資金風險。二是根據省級政府債券余額、償債時序、項目收益留存情況，設定收益資金池，重新適配各地方的項目資金需求，動態調整項目收益用途，提升資金使用效率，有效保障投資者的合法權益，并且提高投資者資金回報率。三是加強地方政府專項債券使用監督，從資金撥付到地方政府，到資金使用至項目施工企業、供應商，形成資金全流程監控、“一桿子”插到底的監督模式。

五、總結

地方政府專項債券作為“開前門、堵后門”的有效途徑，我國目前在地方政府專項債券的發行及使用仍然處于摸索階段，從頂層設計到地方配套、從制度建設到各級監督措施尚未完全成熟，急需各級政府根據實際使用過程中出現的問題進行反饋并消除，降低省級政府的償債風險，提高地方政府的責任意識，保障投資者的合法權益。