加強行政事業單位國有資產管理研究

姜偉娜

山東醫學高等專科學校

在我國，行政事業單位國有資產管理在國有資產管理中占據著非常重要的地位。我國的國家性質決定了我國國有資產范圍極其廣泛，一般來說可分為經營性、行政事業性以及資源性國有資產。本文探討的行政事業單位國有資產，即為上述分類之一行政事業性國有資產。2021年2月，公布《行政事業性國有資產管理條例》，這是我國第一部與之相關的行政法規(以下簡稱《條例》)。《條例》中明確指出，行政事業性國有資產是國家的行政單位、事業單位通過不同的方式取得、或形成的各種資產，其方式來源包括：財政資金、調撥、劃轉、置換、捐贈等，其本質上屬于國家所有。而中央行政單位、省級行政單位以及各級事業單位對本單位的國有資產所行使的“控制、占有、使用和處置”活動，即對其進行的日常管理，則成為能否保護好、使用好行政事業性國有資產，能否發揮其最大效用的關鍵性的一步。

一、行政事業單位國有資產管理的重要性

(一)行政事業單位的國有資產管理是我國國有資產管理的重要組成部分，是黨和國家政治經濟事業發展的物質基礎和重要保障

近些年，在我國國有資產總額中，行政事業單位國有資產的比例日益增長。雖然這部分國有資產的所有權歸國家所有，但其日常則由各主管部門或者所屬單位直接支配使用，于是出現了所屬單位對其所能直接支配使用的國有資產擁有較大自主權的普遍情況。例如，自主權可以決定某單位是否需要購入一項國有資產，以及購入該項國有資產的類別及型號；該資產折舊的年限在一定范圍內的長短設定；控制、使用該國有資產時的地點、人員及方法等一系列關鍵性的指標。而這些指標則可能直接決定了該項國有資產是否是單位真正需要的資產，最終能否發揮其最大功效，能否給本單位帶來最大效益。所以，合理科學地完善國有資產管理法制建設及流程，建立相應的監督機制，就是保護國家財產的完整安全，就是建立我國經濟發展、社會穩定的堅強后盾，同時在推進政府部門廉政建設方面也有不可忽視的重要作用。

(二)注重行政事業單位的國有資產管理，既能保障本單位履行自身職能、提高公共服務的水平，又能強化對所屬國有資產的監督，提高其利用效率及資源配置效率

行政事業單位職能的特殊性決定了在獲得自身持續性的發展之外，還要肩負國家所賦予的重要的社會服務職能與責任。每一個行政事業單位所能控制使用的國有資產都是為了這一職能與責任而存在的，往往所處的社會地位也相對較高。近年來，我國政府一直倡導政府要過的是“緊日子”老百姓要過的則是“好日子”。作為政府職能單位，管理好了本單位的國有資產，就是厲行節約，就是開源節流，就是“過緊日子”最好的方式。怎樣在有效的監督下，最大化地調配使用各單位閑置資產為社會公眾服務，并適時地保值，甚至增值，都將是國有資產管理所要達到的目的。

二、行政事業單位國有資產管理存在的問題

(一)管理人員意識不足

以往行政事業單位所持有的國有資產主要來自上級財政資金，來源相對比較單一，一般為非經營性質，公共服務功能強，盈利性不足，再加上傳統資產管理觀念中重錢輕物、重采購輕保管的影響，導致了單位中上至負責人，下至資產管理者都不必擔憂盈利及虧損，不夠重視國有資產的成本核算及保值增值，認為資產的保值增值與自己關系不大，只要沒有丟失仍能使用就可以，成本核算也沒有什么必要。2019年1月1日起，政府新會計準則實施，我國中央及地方行政單位、各級事業單位在會計賬務處理及國有資產管理方面均發生了重大變化。財政是國家治理的基礎與支柱，政府新會計準則要求行政事業單位能夠準確地反應政府的資產負債和成本費用，資產管理中老舊的思想觀念已亟需轉變。單位負責人及相關資產管理人員思想認識上的淡薄，將導致落后的國有資產管理方式無法適應早已變革的政府新會計體系，介時不只是資產處理方法的不恰當，而是已經違法違規，相應的管理人員要受到法律的制裁。

(二)單位國有資產管理機制不健全

從管理機制上來看，有些行政事業單位日常存在資產折舊、攤銷不及時、資產清查不規范、只重購入不重日常使用維護等問題，導致資產數據收集不完善，甚至偏離實際，失去了提供決策參考意見的價值。如果單位沒能建立完善的資產管理制度，或是監督系統名存實亡，將會導致缺乏制度上的約束，再加上監管力度不嚴，行為也必然無法規范。比如某事業單位的國有資產從申請計劃、購入、使用維護，直到報廢處置，每一環節都沒能嚴格按照國家相關規定操作，人為隨意性較大，這就很容易出現申請計劃超出真正需求、購入與申請不符、使用不規范導致資產提前報廢等情況。每當這時，由于資產管理制度缺失或不完善，導致職責不明晰，互相推諉，無法追究相關責任人的失職，最終還是會造成國有資產的流失。

(三)單位國有資產閑置浪費及處置不規范

在資產配置方面，有些單位沒有從宏觀整體上去統籌管理資產，原則上各歸各口，實際上還是存在部門與部門之間交叉管理的情況，誰都管，誰也都不管，無法形成合理的部署安排，沒有科學動態的規劃，造成資產閑置浪費。例如，某醫學高校檢驗系有教學用全自動血氣分析儀多臺，利用率低于常規配置，而基礎醫學系因某項科研要求申請新購置一臺全新血氣分析儀，在缺乏單位國有資產宏觀統籌管理部門的情況下，就容易出現教學部門負責人知道該儀器有閑置，財務與國資部門卻不了解，于是，學校又為基礎醫學系的正常申請添購一臺全新儀器，而這原本是可以從檢驗系直接調配使用的。如此一來，既降低了資產利用率，又浪費了財政資金，該高校國有資產信息不暢、統籌失誤的弊端顯露無疑。

而在資產處置方面，每年年底資產清查時，清查不到位，不能定期進行清查，或者清查范圍不全面，清查過程不仔細，不能及時發現當年盤虧的、該報廢的資產，也就無法及時申請處置；或是出現接受捐贈及盤盈的資產不能及時報備及時入賬，形成賬實不符、虛增或低估資產的情形。另外，在轉讓、出租、出借等流程方面還存在單位領導擅自研究實施方案，未曾按照國家有關規定實行公開招標，或者進行資產評估，這就造成了處置收入偏低甚至負數的情形；或是相關處置收入沒有嚴格執行收支兩條線制度，不上繳或少上繳財政專戶等情況，都是資產處置不規范帶來的嚴重后果。如此不規范的管理，就是予貪腐之花以沃土，給國家造成重大財產損失。

(四)國有資產在科技成果轉化中產生的管理問題

近年，我國特別重視科技成果在誕生后能否順利轉化為生產力，為此先后出臺了多項措施來規范、督促、支持這項工作。為了給政府部門、科研機構、生產企業和社會大眾提供相關的網絡服務平臺，財政部科技部聯合組建了國家科技成果轉化項目庫，致力于搭建溝通的橋梁，促進科技成果真正為社會所用。在這一過程中，行政事業單位首當其沖要面對的問題就是與科技成果轉化相關的國有資產管理問題：如何控制科技成果轉化中國有資產在面對投資與監管時的力度；如何協調解決單位資產管理制度在一定范圍內制約成果轉化的問題；如何在做好國有資產管理的同時體現激勵分配體制；科技成果中的固定資產及無形資產的不同的確認標準及入賬管理等。這些問題處理不好，不僅無法響應國家號召，順利將已有科技成果轉化成生產力，還容易造成單位資產的流失與浪費。

三、加強行政事業單位國有資產管理的對策

(一)加強培訓和引導，提高全體人員的國有資產管理意識

在提高人員資產管理意識方面，行政事業單位負責人一定要擔負起引導職責，要認識到不只是專業的資產管理人員需要進行國有資產管理相關知識的學習培訓，而是要全體人員都參與其中。作為行政事業單位，國有資產存在于每個員工工作的方方面面，大到高樓大廈，小到筆墨紙張，與每個人密切相關，卻又常常被熟視無睹。《條例》作為我國第一部將行政事業性國有資產在日常管理方面規范化、科學化、法制化的行政法規，是各級行政事業單位都必須積極組織人員認真學習的，同時配合《司法部、財政部負責人就<條例>有關問題答記者問》，加大宣傳力度，正確引導，提高本單位每個員工對國有資產的重視程度。國有資產是國家的，也是為每個公民提供保障和服務的，作為行政事業單位的一員，要上升到主人翁的意識理念，行政單位的執政能力、事業單位的公共服務水平的提升，都需要每個人的關注與努力，要認識到只要加強了國有資產的管理就可以降低執政成本，就能夯實我國財政的經濟基石，確保我們的國家在新時代新征程中穩步前進。

(二)完善機制，修訂制度，通過單位信息化建設建立有效的資產管理監督

進一步修訂完善本單位有關國有資產管理的各項制度，加強內部控制。無規矩不成方圓，先以制度確保管理的底線。比如，出臺固定資產從申請采購到報廢處置每個程序的審批執行制度，用于保證流程合法合規、科學有序；簽訂資產管理的目標責任書，保證管理人員的權限與責任；將本單位資產的日常管理納入單位考核績效，明確國有資產績效管理的指標和標準，將工資績效與獎懲掛鉤，可以大大提高管理人員的工作積極性。行政事業單位掌管大量國有資產，提高本單位信息化程度，多多利用網絡科技手段與國有資產管理系統，可以大量減少重復人工勞動，簡化資產管理步驟，實現“記錄核算”向“管理控制”的轉變。例如，某高校利用學校信息化建設的全覆蓋，將本單位資產(國有資產管理系統)、財務(財務預算報銷系統)、及其他各部門(教務教學管理系統、學生宿舍管理系統等)數據統一整合，共同查詢使用，將本單位的資產管理與財務管理、單位整體發展結合起來，為學校負責人及時了解國有資產核算成本及使用情況、規劃學校未來發展提供更為準確有效的數據參考，也可以使各部門彼此之間更能達成信息互通、資產使用更為透明，為國有資產管理中的各部門互相監督提供了一個有效的窗口。

(三)重視與預算相結合的資產管理策略，建立公物倉及資產開放共享平臺

由于行政事業單位國有資產的配置、處置與預算管理密切相關，行政事業單位可以靈活運用預算作為資產管理的手段，在資產配置、處置等方面嚴格按照以下流程來進行：向上級提出配置、處置要求；編制配置、處置所需相關支出收入預算；按上級批復，及時配置、處置相關資產，無論是收入還是損耗都應嚴格遵循上報流程，按規定處理。行政單位的國有資產一般用于履行自身行政職能及部分公益職能，而事業單位除了為公眾服務之外，還需要體現一些社會效益及經濟收益。事業單位可支配使用本單位國有資產進行出租、出借、投資等獲取的收益可以用于本單位發展使用，彌補部分預算缺口，但同時也應注意一定要嚴格審批手續，提前向上級審報預算收入及撥回，找專業評估公司來評估資產價值，完善監管制度，才能達到保值增收的目的。所以，只有堅持做到以預算來約束國有資產的配置與處置，無預算不處理，若處理必依規，從一開始的預算層面就能夠避免出現違法違規行為。閑置資產則應依據國家相關規定，設立單位內、外部國有資產共享機制。單位對內可設立單位內部公物倉，對外可加入各級政府設立的全國(省級)國有資產開放共享平臺，響應國家號召，鼓勵國有資產的共享共用。小到單位內某部門，大到各行政單位之間需用某資產時，能調劑的，務必以調劑作為優先配置方案，禁止重復購買，激活閑置資產，提高資產利用率，充分發揮了資產效能，杜絕了浪費。

(四)教學科研單位在促進科技成果轉化時應兼顧國有資產的管理

為加強科技成果轉化，《條例》特地與促進科技成果轉化法、專利法等法律法規作出了銜接，明確了在處置本單位持有的科技成果時，包括轉讓、實施、許可和投資等，可遵照相關法律規定執行。行政事業單位在科技成果轉化中要明確一點，科技成果轉化離不開國有資產管理，兩者密不可分，交叉并行，解開了國有資產管理中的難結，成果轉化中的許多問題也會迎刃而解。比如，國家級別的研發機構、科研機構以及各高等院校等可自行處置其持有的科技成果，若為自用入賬時，是作為固定資產還是無形資產的入賬確認標準是不同的，折舊或攤銷的年限確認也隨之發生改變；若是作價轉讓、許可或是投資，則要按照國有資產管理工作的相關規定，自行決定是否需要評估，所獲得的收入可全部留下歸本單位使用。為防止因個人受益與單位合法權益而產生的沖突，解決國有資產的監管問題，應制定明確的科技成果轉化細則，確定合理的收益獎勵分配方式、科研保密制度、合法合規的評估流程等。除此之外，還應該注重科技成果的產權登記，明確產權有利于鞏固“國家所有、政府監管、單位使用“的國有資產管理體制，有利于真實地反映國有資產的動態過程，防止國有資產的流失。

四、結束語

綜上所述，行政事業單位國有資產的購入、保管、使用及處置得是否得當，即代表了本單位是否貫徹實施了國家現階段反對浪費、厲行節約、促進國有資產管理法治化、規范化、科學化的要求。目前，我國行政事業單位在管理行政事業性國有資產上還有許多不足，只有不斷地加強國有資產的管理，增強管理人員意識，建立更合理科學的考核監督機制，提高資產利用效率，加大科技成果轉化力度，提倡科技興國，才能在全球一體化的今天，進一步完善我國的市場經濟體制，才能為不斷提升國家治理水平注入強大動力。