事業單位預算管理一體化存在的問題及對策
——以S事業單位為例

趙博宣

中國社會科學院民族學與人類學研究所

國務院對深化預算管理制度改革做出重要部署，要求加快推進預算管理一體化，將其作為宏觀統籌安排財政資金、提高國有資源管理效率的重要抓手，推動預算制度全面深化改革，進一步完善現代財稅金融體系。事業單位結合實際情況，如何推動預算管理一體化，提升預算管理水平，實現事業單位財務治理體系和治理能力現代化，還需深入探討。根據財政部相關工作部署，S事業單位于2022年8月正式開始推進預算管理一體化。本文以S事業單位為例，就預算管理一體化工作推行中存在的問題進行分析并提出相應對策。

一、預算管理一體化的內涵及對事業單位的積極影響

推進預算管理一體化有利于推動各級預算管理工作規范化、精細化和信息化，為深化預算制度改革奠定堅實基礎。

(一)預算管理一體化的內涵

推動預算管理一體化工作主要目的和意義是統一業務規范以及技術標準，構建“制度+技術”的管理機制，將一體化信息系統作為發展載體，建立起從項目儲備、預算編制、資金支付、調整預算、會計核算到決算和報告全過程的管理鏈條，形成自上而下與自下而上相銜接的管理閉環，實現動態反映預算管理情況，有效控制預算，保證各級預算管理規范高效。這樣一來，事業單位就可以使用同一系統開展預算管理活動，真正打通預算管理的全過程，完善上下級預算之間的銜接模式，及時、動態、全面反映出預算管理實情。

(二)預算管理一體化對事業單位的積極影響

預算管理一體化系統包括了預算管理的大部分環節，將以前預算、決算、國庫集中支付、財務報告等系統整合，打破數據孤島，解決了數據分散導致預算項目庫與業務不統一等問題。在預算管理、國庫管理、風險監督等方面都進行了改善，較好地推進事業單位財務治理體系和治理能力現代化。預算管理一體化的推進給本單位預算管理工作帶來積極影響。一是規范預算管理，實現預算資金項目化、管理精細化。將項目庫按照預算支出性質和用途分成三類，不再使用基本支出和項目支出進行區分，編制預算時要精準編制具體項目，項目納入項目庫管理，入庫的項目要具有充分的立項依據、精準的測算需求和明確的績效目標，進行預算安排時要從項目庫中選取項目，提升了事業單位預算編制的到位率。二是優化了國庫集中支付運行機制，不再使用用款計劃進行預算控制，資金支付通過預算指標進行控制，按月在系統內進行預算指標申請時，應與預算編制的項目和明細對應，待預算指標批復后，方可申請支付資金，財政部門根據設定的校驗控制要素和預算指標審核申請。將預算指標與資金支付進行關聯，提高了國庫集中支付的管理效能，提升事業單位預算執行精細化管理的效率。三是盤活存量資金，加大對結轉結余資金的管理，通過統籌資金管理，有效防范事業單位大量資金沉淀，提升資金使用效益。四是優化資源配置，整合后的系統能動態反映和監督單位資金配置情況，年初需要在項目庫中細致編制資產配置預算，按照批復指標執行采購，同時將資產卡片信息與會計核算信息銜接，實現雙向控制，做到賬實相符，準確反映單位資產情況，規避手工管理的弊端，避免產生資產閑置現象，提升資產使用效益。

二、單位預算管理一體化存在的問題

S 事業單位已按照各級工作部署順利推進預算管理一體化，但在實際工作中仍然存在一些問題，與改革本身的目標和要求還存在一定差距，這些問題也是目前其他事業單位中普遍存在的。

(一)預算管理一體化意識薄弱

端正的意識形態是順利開展預算管理一體化工作的思想基礎。預算管理一體化系統從預算編制、調劑、指標申請、資金支付等預算業務方面都發生了較大變化，技術支持力度尚有欠缺，業務理解難度大，需要單位全面轉變觀念，需要財務人員主動自學，全盤統籌推進預算管理一體化。面對新挑戰，事業單位及時更新思想意識形態，將現代化預算管理理念與內部各項業務之間融合起來，才能發揮預算管理功能。在迎接新挑戰時，S 事業單位工作人員未及時轉變觀念，單純認為預算管理工作僅是財務人員職責，年初預算編制不科學，導致預算執行困難，增加溝通成本。財務人員對于新變化產生些許畏難心理，工作效率相對降低。預算管理一體化意識相對薄弱導致預算管理目標存在偏差，一定程度上影響了單位的事業發展。

(二)預算管理一體化機制缺失

為保證預算管理一體化順利推進，如何完善預算管理一體化機制至關重要。通過構建與之相匹配的工作機制，才能使各項工作循序漸進、按部就班開展，進而保障工作效率。根據《預算管理一體化規范》等文件的有關要求，對項目庫管理、預算編制、支出標準、預算執行、預算指標、資產配置等方面有了最新精神，新系統上線后對于各項業務操作有了全新流程，對于一體化證書安全管理提出了明確要求，各單位需要通過建章立制，將中央各項精神轉化成適合本單位具體情況的操作規程。目前在S事業單位中，尚未及時建立預算管理一體化機制，在開展預算管理工作時沒有參考依據，導致一些預算管理措施不能落到實處，出現預算管理效率降低，影響了S事業單位預算功能正常發揮。

(三)預算編制與執行落實不足

在事業單位實際運行發展過程中，以往大多數單位是結合工作經驗以及發展需求編制預算，而未使用零基預算法編制預算。在預算管理一體化實施后，部分事業單位很難適應新的管理要求，特別是基層事業單位長期做法已形成慣性。就S事業單位來看，在預算的編制與執行方面存在著不足，預算編制沒有較好完成預算管理一體化過渡，項目編制測算不細致，支出標準不明確，項目庫結構不合理，在執行過程中沒能全面落實預算編制方案中內容，造成實際運行狀態與預算方案之間形成顯著的差異，導致績效目標未實現、預算執行率偏低、管理效率降低等問題出現，不利于事業單位整體工作的高效推進。

(四)預算管理隊伍需要強化

預算管理隊伍是開展事業單位預算管理一體化的重要前提條件，財務工作人員以及管理人員要不斷提升自身綜合素養，要深刻、全面理解預算管理一體化工作實質，重視預算編制，積極開展各項管理，充分發揮預算管理一體化職能，為促進事業單位發展與進步提供必要的保障。就目前S事業單位中預算管理隊伍構建情況來看，財政一體化工作推行后，報銷基礎信息錄入量和預算編制工作量呈幾何式增長，財務工作人員數量明顯不足，人才隊伍綜合素養有待提升。因此，財務人員疲于應付日常大量報銷付款工作，對于預算工作重視程度不足，在編制預算方案時存在形式化問題，沒有真正將預算管理工作落實到實際發展過程中來，也沒有充分發揮出預算管理工作的真正功能與價值，不利于確保事業單位預算管理綜合質量。

三、加強事業單位預算管理一體化的對策

事業單位預算管理一體化工作真正將預算管理制度與業務之間實現高度融合。在充分利用信息化系統基礎上，促進事業單位立足于宏觀發展角度，開展統籌規劃以及有效整合，以保證預算管理工作更具有全局性、兼容性以及前瞻性，改善以往預算工作中存在的各種不足，這對于提高財政資源的統籌水平更有意義。為了促進事業單位預算管理一體化水準，還需要采取以下措施：

(一)強化預算管理一體化意識

事業單位在推進預算管理一體化工作時，要重視意識形態工作，使每個工作人員都能深刻理解預算管理一體化工作內在要義，以及對事業單位運行發展產生的影響，整體工作效率自然能得到改善。由此在未來發展中，事業單位內部自上而下要加強對預算管理一體化工作的認識與理解，并遵循上下結合原則，讓每一位工作人員都加入到預算管理一體化工作中來，確保預算管理一體化的效率。事業單位可以通過開展專題培訓，建立工作通報機制，采用線上線下相結合方式宣傳，編制應知應會知識要點手冊，現場系統演示，向工作人員普及中央各項精神及其該項工作重要意義、預算管理一體化相關理論知識，增強員工系統操作適應度，通過創新培訓機制幫助人員形成扎實的預算管理意識形態，構建一體化思維理念，才能實現預算管理目標。

(二)完善預算管理一體化制度

事業單位在未來發展過程中，要結合自身發展特征，科學完善單位內部的預算管理一體化制度。重視推動制度創新，全面把握國家政府部門各項政策要義，制定《一體化系統數字證書管理辦法》《一體化系統操作規程》《一體化系統內控管理手冊》《預算管理辦法》等相關制度，搭建起項目庫管理體系，制定適合本單位特色的支出標準體系，健全以崗位稽核為抓手的內控管理機制，建立合理的業務操作流程，實現全過程動態管理，增加制度覆蓋面，逐漸提升預算管理綜合效率，為順利推進預算管理一體化建立起必要的制度基礎。同時，還要保證事業單位工作人員都能樹立起預算管理制度理念，要學懂、弄通各項制度精神，認真落實本單位制定的各項制度，全面把握預算管理制度各項功能。這樣，事業單位的工作人員才能將管理制度切實應用于管理工作中，提高制度落實效率性，全面展現出預算管理制度優越性。

(三)健全預算管理監督體系

事業單位通過構建完備的預算管理一體化機制，充分利用信息化技術手段，開展相應的全過程監督工作，建立起內外結合的預算管理監督體系，確保國有資源安全。事前環節要以預防為主，認真編制項目預算，核準支出標準，優化資產配置計劃，將審核關口前移，加強事前審批程序管理，認真落實“三重一大”制度；完善事中監管程序，科學合理申請每月預算指標，做到資金支付與預算指標和項目明細對應，加強合同管理，利用預算管理一體化系統建立合同臺賬，認真執行系統內校驗規則，規避執行風險；強化事后監督機制，高度重視審計監督、財政監督、紀檢監督等外部監督意見，建立內部審計機制，及時做好相關公開工作，發揮內部紀委監督作用，將內外監督有效結合形成合力，及時指出預算管理工作存在的各種問題。只有事業單位構建立體式監督體系，才能使各類風險可防可控，最終保證監督管理效能。

(四)強化預算編制與執行

預算編制的工作質量是實現預算編制一體化的重要前提條件，與事業單位發展整體戰略之間存在著緊密的關聯，關乎著未來一段時間單位整體工作發展質量。在開展預算編制工作時，要重視轉變管理思維模式，加強單位規劃的頂層設計，明確事業單位的長期發展戰略以及短期發展戰略，進而在編制預算時立足于不同戰略發展角度，實現預算編制與整體發展戰略目標之間的相互融合，保證預算工作的高效性。此外，還要重視預算編制的各個細節，緊密結合事業單位業務特征，充分發揮單位內部預算編制委員會的指導作用，嚴格按零基預算法編制，形成項目儲備意識，在預算管理一體化系統內科學合理編制項目，動態管理項目庫儲備情況，不斷優化項目庫結構，認真填報項目庫中的項目測算表，完善常用業務支出標準，將資產配置與預算編制做好銜接，充分發揮零基預算法的優勢，提升預算編制質量，保證預算的實用性。要強化預算執行意識，合理編制預算指標申請，按照預算指標與項目明細支付資金，做好資產優化配置及資產管理工作，真實反映事業單位資產價值，不斷優化預算結構，充分盤活各類存量資金，建立預算分配的獎懲聯動機制，做好預算工作調整，使預算工作更加具有動態性，充分發揮財政資金使用效益。

(五)完善預算績效考核

為了保障預算管理一體化工作質量，事業單位要針對預算管理工作內容實施必要的績效評價體系，成立本單位績效目標考評小組，充分發揮考評小組的頂層設計和宏觀指導作用，向以績效為導向的預算管理模式轉變，增強單位全體職工“花錢必問效”的預算意識，建立起預算績效管理體系，制定實現全過程管理的管理辦法，在系統中設計、建立具有本單位業務特色的績效目標庫，將績效管理工作標準化，不斷探索、優化事業單位績效目標的設置結構。要高度重視每年績效自評和績效監控工作，要充分考慮到各項評價指標之間的關系，運用績效評價指標進行衡量，全面認識、把握各項指標在實際工作中的情況，及時改進預算管理工作中的不足之處，將財政資金的使用效益充分發揮，確保財政資金的使用安全。還要將績效目標監督納入單位內部審計監督范疇，通過加強事后監督，進一步完善全過程管理的評價體系，提高預算管理工作質量。在完善的績效考核模式下，工作人員也會更加重視預算管理工作，積極主動參與到預算管理工作中來，提升管理效果。

(六)加強財務人員隊伍建設

人才隊伍建設是推進預算管理一體化工作的必要性條件，職業能力以及職業道德素養健全的人才梯隊，為預算管理一體化推進提供必要的人才保障。所以在未來發展過程中，可以從人才招聘、人才培養等方面入手，優化人才隊伍結構，加強人才隊伍建設。對于人才招聘工作來說，要保證人才招聘渠道規范性，全面考核應聘對象綜合素養，不僅單純考察財務專業知識水平，還要考察信息化能力、公文寫作能力、溝通協調能力等，再決定是否錄用。而對于事業單位內部財務工作人員來說，也要重視做好后期培訓工作，要提升個人思想政治站位，強化個人自主學習的意識，拓展財務人員視野，培養一定的科研能力，建立內部財務工作研討機制，加強外部橫向經驗交流，幫助財務人員樹立起必要的邏輯思維模式，這樣才能將人才力量與完善管理體系形成合力，從而更好地開展預算管理工作。

四、結束語

綜上所述，本文圍繞事業單位預算管理一體化實施情況進行分析論述。預算管理一體化將會是未來發展的重要方向，這種管理模式將預算與管理工作融合為一體，將預算管理工作的綜合效率大幅提高，為提高事業單位工作質量提供了保障。因此在未來發展過程中，事業單位要結合實際情況，根據存在影響預算管理一體化工作推進的問題，提出針對性解決策略，從預算管理制度、績效考核、全面監督、人員隊伍等方面，持續完善預算管理一體化工作內容，改善事業單位財務管理工作綜合水平，從而保障事業單位各項職能充分發揮。