“放管服”改革背景下科研經費管理研究

代志紅

國家藥品監督管理局藥品審評中心

一、引言

進入21 世紀以來，全球的科技創新活動進入空前密集活躍期，我國科研資金投入比例繼續保持增長態勢，科研機構作為我國的戰略科技力量，在深化“放管服”改革背景下，如何提高科研管理水平、切實提高資金使用效益，如何精準投入、有效管理、合理管控科研費用，是科研機構亟待解決的重要問題。

“放管服”就是簡政放權、放管結合、優化服務的簡稱。“放管服”改革作為全面深化改革的重要內容，在轉變政府職能上具有事半功倍、一舉多得的效果。科技領域的“放管服”改革，即改革科研管理機制，充分發揮“人財物”保障作用、提高科研人員技術路線決策權，優化薪酬管理制度與績效激勵措施，優化部門管理、提升服務水平，處理好政府、科研機構以及企業等多元主體之間的關系，推動建立科技強國。

在“放管服”改革背景下，一系列科研經費管理政策相繼實施，科研單位的經費管理改革也已拉開帷幕。北京市科學技術研究院研究員任曉剛說：“國家科研經費的管理，嚴格的財務制度是必要的，要避免科研人員亂花錢，但同時也要按照科研規律，激發科研人員創新的積極性，讓他們安心從事科研工作”。如何將政策扎實落地，如何將科研人員從表格、報銷、檢查中解放出來，如何在財務制度不被逾越的前提下為科研人員真正“松綁”，提供更加精細化的服務支撐，給科研單位的經費管理水平提出了更高的挑戰和要求。

二、“放管服”改革背景下科研經費管理的目的與意義

(一)“放管服”改革背景下科研經費管理的目的

在科研經費“放管服”改革政策擴大科研項目經費管理自主權的要求下，科研單位需要對經費的管理進行優化和完善，對科研項目的經濟活動風險進行防范和管控，保證資金安全，同時提高資金使用效益，充分發揮資產效能，在保障科研經費按需合理發放的前提下，避免科研人員因缺乏對財務政策的理解而觸及法規紅線，同時有效防范舞弊和腐敗情況的產生。

(二)“放管服”改革背景下科研經費管理的意義

科研經費管理“放管服”是全面貫徹、落實“放管服”改革政策的重要組成部分。從國家層面，有助于建設科技人才隊伍，有助于提高我國綜合國力；從科技層面，有助于激發科研人員創新活力，保障科研項目的順利開展，提高國家、行業整體科技水平；從財務管理方面，有助于完善財務管理制度，促進業財部門間溝通協作，加強財務管理水平和服務水平。

三、“放管服”改革背景下科研經費管理存在的問題

(一)制度更新不及時、政策落實不到位

隨著“放管服”改革持續推進，國家出臺了一系列完善科研經費管理的政策舉措，部分科研單位因對國家政策的頒布缺少關注、對相關信息了解不及時，沒有及時更新相關的管理制度；有些科研單位的財務管理部門擔心“一放就散、一放就亂”，依然本著謹慎原則，或依舊沿用舊有制度，或未將新的管理制度進行落實；還有些科研單位則過分放權，沒有進行必要的監督和管控，導致科研項目資金使用情況面臨新的財務風險。再者，我國科研單位多為事業性質單位，資金來源較為單一，通常由國家或地方財政撥款補助，日常經費支出的行政化管理與以簡政放權推進科研經費管理改革的現狀依然存在制度層面的沖突，具體表現為：一方面，新政策給科研人員充分放權，將科研人員進行經費申請和使用時從舊有管理制度的嚴苛管控中解放出來，而另一方面，對科研經費的使用監督依然是通過各種巡視、審計、檢查等方式，這種監督管理機制與科研“放管服”改革政策實施難以做到協調平衡。以上情況皆因對政策的掌握程度不透徹、對政策的邊界認識不清晰、對放權與監管機制的不平衡等原因，導致“放管服”政策落實不到位，科研人員沒有真正的享受到新政策帶來的改革紅利。

(二)重項目申報、輕預算編制

預算編制本是一項身兼具專業性與復雜性的工作，通過科學的預算編制可以實現對資源的最大化利用，編制者不但要掌握預算專業知識，還需要了解財務相關政策、法規。而科研活動與有計劃的生產建設不同，具有靈感瞬間性、方式隨意性、路徑不確定性等特點，這使得科研預算的編制工作難上加難，對于科研人員而言，如何成功的將科研項目經費申請下來是頭等大事，而對預算編制工作因專業知識盲區、重視程度不足、缺乏充分的調研和論證等原因，最終導致預算僅憑借經驗主義及主觀想象，依據不科學、數據不準確、支出內容不合理，出現實際執行情況與預算編制情況“兩張皮”的現象，預算編制喪失了應有的約束力。由此也為日后的預算調整、費用報銷、項目執行、整體績效評價埋下隱患。

(三)資金使用不規范，設備采購缺乏規劃

目前經費包干制度已經在人才類和基礎研究類科研項目中施行，有些科研項目牽頭單位將一部分經費直接包干撥付到項目合作單位，剩余部分在項目牽頭單位報銷，項目牽頭單位財務人員在經費報銷時發現以下負面清單事項：

1.拆單規避采購管理要求

根據采購、合同等管理臨界點，一些單位在購買物資時采取分期分批分散采購、化整為零的辦法，有意規避政府采購，搞暗箱操作。或人為拆分報銷單據，規避管理規定，在同一家供應商采購，分多次報銷，每次采購做到不越雷池半步。究其原因，大致有三：一是撈一把，在暗箱操作中單位領導和經辦人可從中漁利、撈取回扣；二是省一把，嫌政府采購程序麻煩、太讓人費心；三是瞞一把，擔心財一外露，招來各種巡視督查，到頭來搬起石頭砸自己的腳，自尋煩惱。由此一來，政府采購在一些單位是喊在口頭上，貫徹在總結上，而“化整為零、各個擊破”的“游擊戰術”則是堂而皇之地落實在行動中。

2.事前申請流程倒置

財務報銷應遵循“先審批后支出、誰批準誰負責、及時結清、手續完整”這四大基本要求，然而現實中的情況往往是先采購、先驗收，后補采購申請，會議、差旅、培訓等事項結束后才履行業務申請流程，違反了財務關于業務發生前事先履行預算審批的規定。

3.設備采購重復

科研單位的研究工作，大多是以項目組為單位進行開展的，各項目組在進行設備購置時，往往只考慮自身項目組的研究需要進行購置，沒有從全局統籌規劃采購和使用，或者對單位的整體設備存量狀況沒有了解，而有些輔助辦公設備或基礎科研儀器，項目組之間是可以共用的，無形之中就形成了設備重復采購的情況，造成了浪費的結果。科研項目結束后，對設備管理不到位，導致資產閑置，無人管理，大大降低了科研資金的使用效益。

(四)間接費用核算粗放

科研項目經費中間接費用占比越來越高，但是間接費用的核算卻沒有得到相應的重視。很多非高校類科研單位沒有指定科研項目間接費用管理辦法。對科研項目產生的房屋、設備占用、日常水、電、氣、暖消耗支出無法進行合理計算。例如實驗室的設備及房屋既為科研活動使用又為單位其他辦公活動使用，或同時為幾個科研項目共同使用。科研單位很難計算某個項目應分擔的設備、房屋折舊費，水、電、氣、暖消耗也存在類似問題。最終導致科研單位對間接費用的提取多計或不足。有關科研人員的績效支出，一些單位雖有制定相關制度或辦法，卻多流于形式，沒有具體的可操作性。甚至項目結束后，間接費用還趴在單位賬戶上，成為閑置資金，導致科研人員的工作熱情和創新積極性被嚴重挫傷，這與國家設置間接費用所應起到的促進科研活動、提高工作績效的目的背道而馳。

四、放管服背景下科研經費管理的完善對策

(一)建立健全科研經費管理制度，切實落實“放管服”經費管理政策

建立健全科研經費管理制度可以從以下三個環節入手：首先，科研單位財務部門應設立專職崗位對科研項目進行財務管理，隨時關注國家出臺的各項科研經費管理政策，及時反饋到科研項目管理部門、科研部門等。其次，財務部組織由單位領導牽頭，科研管理部、科研部、人事部、財務部、資產管理部等整體聯動，對政策進行微觀解讀，劃分各部門職責、理清任務清單、完善科研資金管理辦法、出臺實施細則。最后，要切實理清“放”、“管”、“服”三者之間的關系。“放”是在國家的授權范圍內，結合各單位工作實際，調動各部門進行充分征求意見的前提下，按照能放盡放、能簡盡簡的原則，賦予科研人員更大的經費自主權，確保權力下放的“含金量”。“管”是財務部門、科研項目管理部等根據國家的政策法規和各部門規章要求，履行必要的監管程序，預防風險，保障科研資金的安全和有效使用，避免再出現“越位”、“錯位”、“缺位”管理。“服”是通過構建完善的管理體系和機制，驅除繁苛，強化服務意識、提升服務水平、提高工作效率，讓科研人員能夠專心致研。“放”中有“管”、“管”中有“服”，三者是有機的統一整體，必須正確處理三者之間的關系，統一科研人員和管理人員對三者的認識，才能切實落實國家政策，讓科研人員充分獲取到新政策帶來的改革紅利。

(二)積極完善預算管理制度

通過預算指標可以起到控制實際科研活動過程，隨時發現問題，并及時采取管控措施，糾正不良偏差，從而避免科研活動隨心所欲、漫無目的的行為。科研機構的財務部門應當通過培訓、宣講、解讀等方式提高科研人員對預算管理工作的認識，凝聚共識、統一思想，嚴肅科研人員對科研經費的預算及使用態度。以下從三個方面談談如何加強科研經費的預算管理。第一，進一步提升預算編制的科學性。在預算環節建立課題組、科研部門、財務部門三方協作機制，以整體目標為導向，遵循預算管理制度、經費管理辦法和財務報銷制度等規定，分析經費使用范圍、測算各項支出標準，合理申請額度或編制預算，為后期執行與決算提供依據。第二，進一步強化預算執行過程管理。各科研單位財務部門和科研管理部門應當深入了解科研項目活動進程和規律，完善預算管理模塊，設置預警規則并實行動態監督；加強預算執行動態分析，加強與項目組間的溝通協作，避免科研經費閑置或過度占用，有效提高預算執行質量。第三，建立完善的預算管理績效考核體系。在合理確定績效目標、科學設置績效指標的基礎上，逐步實現對所有項目進行預算績效監控，確保科研項目能夠高效優質完成。強化績效監控，將其作為改進預算管理、完善相關制度、分配相關資金的重要依據，體現獎優罰劣導向，對績效較好的科研人員可給予適當獎勵。

(三)全面配備科研財務助理，完善信息化平臺建設

由于科研人員的時間和精力都非常寶貴，無暇鉆研財務管理知識，而科研活動又必然涉及經費支出，科研經費報銷難、報銷繁一度被認為是科研經費管理的一大“痛點”，因此可以為科研項目配備科研財務助理。作為聯系科研與財務的紐帶，科研財務助理需由兼具科學技術和財務管理專業背景的復合型人才擔任，全面參與科研項目的預算編制、預算調劑、設備采購、經費報銷、財務決算和結題驗收工作。讓專業的人做專業的事，不僅能夠讓科研人員人盡其職、潛心研究，還能夠降低科研資金的使用風險，提高科研資金的管理水平。

在信息化時代，科研單位應進一步完善科研經費一體化平臺建設，實現科研部門、科研管理部門、財務部、人事部、采購部、資產管理部等各部門數據的歸集和共享，整合項目研究信息、經費使用管理情況、科研設備使用狀況、科研項目人員數據庫信息等資源。對業務數據合理利用，避免業務部門和職能管理部門各自為政，減少對經費使用時的反復詢問、重復審批、設備分散采購、重復采購問題，優化審批流程，減少審核環節，利用新技術手段獲取關鍵業務數據，有效解決信息獲取難、信息傳遞不及時、部門銜接不到位、打通“信息孤島”和“數據壁壘”，充分利用信息時代的技術紅利，實現科研經費管理的“自動化”和“智能化”。

(四)細化間接費用成本核算，完善科研績效分配方案

科研活動占用的房屋、設備儀器可通過詳細登記項目組使用的面積數量、時間、次數等，據此計算科研項目應分攤的成本，對于水、電、氣、暖日常消耗，具備條件的單位可單獨裝表計量，不具備條件的單位可由行政管理部門依據一般經驗，根據耗用總量、項目數量、結合各項目自身特點、使用頻次等來估算每個項目的使用量。最終根據配比原則，確定項目核定的間接費用額度，核算項目間接成本。

科研單位應在國家科研資金間接費用管理辦法的框架下，結合單位實際情況，細化績效激勵支出管理辦法、完善績效分配方案、創新績效支出方式。例如制定績效考核目標要明確、量化、可行，對目標的完成情況要進行定期評估、對績效考核結果、面談情況等，定期公布，對績效分配做到有據可依，遵循有標準、有差別、有考核、可操作、可執行，讓科研資金有的放矢、實現績效支出設立目的和激勵作用。

五、結語

在“放管服”改革背景下，科研單位要明確各部門主體責任，及時更新科研經費管理制度，加強預算的協調和配置功能、為科研人員配備財務助理、建立科研信息資源共享平臺，進一步細化間接費用的核算與分攤、充分發揮績效支出使用效益，持續完善經費管理制度體系。