我國學前教育生均經(jīng)費投入的省域差異與成因*

蔡文伯 達選瑩

一、問題的提出

教育公平是教育活動永恒的價值追求，學前教育是我國學制系統(tǒng)的第一階段，也是個體終生教育的開端，學前教育公平在整個教育系統(tǒng)公平和社會公平中起奠基和先導作用。然而，我國學前教育事業(yè)與國家歷史前進的大浪潮相伴，在經(jīng)濟、政治、文化等條件的限制下起步較晚、發(fā)展較緩。經(jīng)過數(shù)十年的體制改革，2010年中共中央、國務院頒布《國家中長期改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020）》，提出學前教育發(fā)展的三大任務，重點強調(diào)要提高農(nóng)村學前教育普及程度。此后我國學前教育公共服務體系逐步得以興建，辦園體制、民辦教育分類管理體制以及幼兒園內(nèi)部的各項管理制度得到改革和完善，使得學前教育不僅在量上迅猛發(fā)展，也在質(zhì)上大幅提升。國家統(tǒng)計局公布數(shù)據(jù)顯示，2019年我國在園幼兒數(shù)約4713.9萬人，毛入園率達83.4%，專科及以上學歷的農(nóng)村地區(qū)專任教師占比68.3%，這主要得益于各種政策條例在保障學前教育權(quán)利和促進學前教育機會均等方面做出的積極貢獻。近年來，我國學前教育公平程度有所提高，但是隨著人們接受良好教育的需求與日俱增，現(xiàn)有學前教育資源的供給水平已經(jīng)無法滿足。

學前教育領(lǐng)域教育資源供給和配置的失衡是造成學前教育不公平的重要緣由之一，三大教育資源中財力資源是獲得人力資源和物力資源的基本保障，也是教育事業(yè)蓬勃發(fā)展的根本保證。2010年以來，我國在學前教育投入方面取得的成就有目共睹。據(jù)《中國教育經(jīng)費統(tǒng)計年鑒》記載，2018年學前教育總支出超過3652億元，約是2010年學前教育總支出的4倍，中央政府帶動地方政府持續(xù)增加學前教育的財政投入，2018年國家財政性經(jīng)費從2010年的244多億元增加到將近1774億元。舉辦普惠性幼兒園是我國政府加大經(jīng)費投入力度、促進學前教育均衡發(fā)展的一項重大舉措。2018年教育部統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，我國普惠性幼兒園已經(jīng)達到73.1%的覆蓋率，2020年進一步增長到84.7%，意味著學前教育階段適齡幼兒的入園機會日益均等。隨著學前教育經(jīng)費投入的持續(xù)增長，適齡幼兒入園“難”“遠”“貴”的問題已然有所緩解。當下，不同省域的地方政府之間和家庭之間學前教育資源供給能力上的差異，成了擋在我國學前教育事業(yè)公平高質(zhì)量發(fā)展之路上的“絆腳石”。學前教育事業(yè)發(fā)展進程中財力資源配置的公平性問題隨即擺在我們面前：不同省域的政府和家庭在學前教育經(jīng)費投入上表現(xiàn)出多大的差距？這一差距是否在合理范圍之內(nèi)？如果不在合理范圍之內(nèi)，我們要予誰以幫扶？為了回答上述問題，本文對2011年至2018年我國各省域?qū)W前教育生均經(jīng)費投入情況進行實證研究，考察生均經(jīng)費投入的省域差異及其歷時變化，探討影響生均教育經(jīng)費投入的因素，為更加合理有效地配置學前教育經(jīng)費提供參考依據(jù)。

二、文獻回顧

綜觀已有文獻，我國2010年以前學前教育經(jīng)費投入的相關(guān)研究主要是對經(jīng)費投入方式和投入趨勢的簡單描述和統(tǒng)計，學前教育經(jīng)費投入的公平性問題自2010年始才受到較多關(guān)注。財政性經(jīng)費是學前教育階段的最主要經(jīng)費來源，對學前教育公平性影響巨大。因此，研究者們對我國學前教育財政投入結(jié)構(gòu)的不足和財政經(jīng)費運行機制的弊端及優(yōu)化對策進行了較多探討，認為我國學前教育財政投入最突出的不足之處是雖然規(guī)模不斷擴大，但成本分擔結(jié)構(gòu)不合理，各級政府間財權(quán)、事權(quán)不匹配。針對我國財政投入的不足之處，研究者們在學前教育財政支出向農(nóng)村幼兒園傾斜、補助合格民辦幼兒園、發(fā)展普惠性幼兒園和重新劃分各級政府投入責任等方面達成了共識[1-4]。根據(jù)切入視角的不同，關(guān)于學前教育經(jīng)費投入公平性的現(xiàn)有研究主要涉及三個維度。一是聚焦于調(diào)整民辦幼兒園教育經(jīng)費的投入方式。有研究表明，政府投入較高的普惠性民辦幼兒園存在投入形式單一等問題[5]，也有研究者擔憂民辦園過度市場化可能導致政府面臨失去成本分擔主體角色的風險[6]。此外，增加學前教育公共財政投入對民辦幼兒園是否存在擠出效應也受到關(guān)注[7]。二是對學前教育城鄉(xiāng)均衡發(fā)展的研究。綜合看來，我國學前教育發(fā)展城鄉(xiāng)差距顯著，即使國家已經(jīng)通過各種政策引導和積極實踐加大了對農(nóng)村學前教育的投入力度，農(nóng)村地區(qū)學前教育生均公共經(jīng)費有時高于城鎮(zhèn)[8]，財政投入績效也穩(wěn)步提高[9]，但在教育經(jīng)費總支出額、公共經(jīng)費惠及面、財政投入績效水平和人員經(jīng)費水平等方面與城市相比依舊處于不可逆轉(zhuǎn)的劣勢地位[10-13]。三是對不同區(qū)域?qū)W前教育經(jīng)費投入差異的比較。研究大范圍的區(qū)域間差異發(fā)現(xiàn)，我國東、中、西部和東北四大區(qū)域之間學前教育服務不均等，區(qū)域間不均等程度低于區(qū)域內(nèi)部不均等程度[14]，成本分擔方面呈現(xiàn)省際間差異顯著，政府成本分擔東西高、中部低，家庭成本分擔中部高、西部低的特征[15]。西部學前教育的突出問題表現(xiàn)在財政投入總量不足、西部省份之間發(fā)展不均衡和農(nóng)村學前教育供給量不足等方面[16]。有研究比較學前教育生均經(jīng)費投入的省際差別顯示，我國省域間經(jīng)費投入失衡現(xiàn)象嚴重，農(nóng)村地區(qū)的省域間差距尤其明顯[17]，民族地區(qū)省域間及省域內(nèi)也存在學前教育經(jīng)費投入多方面的不均衡現(xiàn)象[18]。總體來看，我國學前教育經(jīng)費投入在園所類型、城鄉(xiāng)和地區(qū)方面的差異都得到了一定程度的關(guān)注和研究，結(jié)果表明學前教育經(jīng)費投入的公平程度亟待提高。

整理已有研究成果，發(fā)現(xiàn)我國有關(guān)學前教育經(jīng)費配置公平性的研究發(fā)展時間較短，還存在一些不足：首先，常常把學前教育財力資源作為解釋教育資源分配的內(nèi)容之一進行研究，專門針對學前教育經(jīng)費運行狀況進行的實證研究較少；其次，研究的時段過舊或過短，缺乏對學前教育經(jīng)費投入公平性的最新進展的把握；再次，比較橫向空間差異時，選取的維度和評價指標過于單一；最后，有關(guān)學前教育經(jīng)費投入影響因素的實證分析較為缺乏。本研究在更新時間和優(yōu)化指標的基礎(chǔ)上，對學前教育經(jīng)費配置公平性的已有研究做出進一步檢驗和補充。研究選取的時間跨度為2011年至2018年，這是我國學前教育飛速發(fā)展的八年，為學前教育事業(yè)的現(xiàn)代化發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。研究這八年內(nèi)學前教育經(jīng)費配置的變化情況，可以考察我國學前教育事業(yè)最新發(fā)展成果，明確未來發(fā)展方向。代表生均教育經(jīng)費投入水平的指標有三項：總生均經(jīng)費支出、一般公共預算內(nèi)生均經(jīng)費支出和生均學雜費支出。評價指標方面，選擇基尼系數(shù)的同時納入帕爾瑪比值，綜合衡量學前教育經(jīng)費投入的公平程度，深入分析學前教育經(jīng)費投入的省際差異。另外，根據(jù)學前教育投入省際差異的分析構(gòu)建模型結(jié)果，挖掘?qū)W前教育階段生均經(jīng)費投入的影響因素。

三、數(shù)據(jù)來源與研究方法

（一）數(shù)據(jù)來源

測算學前教育生均經(jīng)費投入公平性所需的在園幼兒人數(shù)和教育經(jīng)費數(shù)據(jù)分別從2011—2018年《中國教育統(tǒng)計年鑒》和2012—2019年《中國教育經(jīng)費統(tǒng)計年鑒》中獲取?！吨袊逃y(tǒng)計年鑒》中記錄了當年各省市城區(qū)、鎮(zhèn)區(qū)和鄉(xiāng)村（與城市、縣鎮(zhèn)和農(nóng)村的統(tǒng)計口徑相對應）的在園幼兒數(shù)，本研究所用的城鎮(zhèn)地區(qū)幼兒人數(shù)為城區(qū)和鎮(zhèn)區(qū)在園幼兒人數(shù)之和，農(nóng)村地區(qū)幼兒人數(shù)為鄉(xiāng)村在園幼兒人數(shù)?！吨袊逃?jīng)費統(tǒng)計年鑒》中統(tǒng)計了前一年各省市全體幼兒園和農(nóng)村幼兒園的收入及支出額，二者相減得到城鎮(zhèn)幼兒園的經(jīng)費收支情況，考慮到經(jīng)費支出對地方實際教育經(jīng)費投入水平的代表性更好，此次研究采用各省市學前教育經(jīng)費支出數(shù)據(jù)，包括總教育經(jīng)費支出、一般公共預算教育經(jīng)費支出和學雜費?？偨逃?jīng)費由國家財政性教育經(jīng)費、民辦學校中舉辦者投入和捐贈收入等幾類教育經(jīng)費共同構(gòu)成，體現(xiàn)學前教育的整體投入水平；一般公共預算教育經(jīng)費是財政性教育經(jīng)費的核心部分，主要由教育事業(yè)費和基本建設(shè)費構(gòu)成，體現(xiàn)學前教育的政府投入水平；學雜費體現(xiàn)學前教育的家庭投入水平?！吨袊逃?jīng)費統(tǒng)計年鑒》中包含上一年度全國各個方面的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，生均經(jīng)費投入影響因素的衡量指標是從2012—2019年《中國教育經(jīng)費統(tǒng)計年鑒》中直接獲取或經(jīng)簡單計算而得。研究不計入數(shù)據(jù)缺失較多的地區(qū)，只選取了30個省級行政區(qū)的數(shù)據(jù)進行采集和分析，以保證數(shù)據(jù)處理的一致性。

（二）研究方法

1.基尼系數(shù)

基尼系數(shù)（Gini Index/Coefficient）起初是用來評價居民收入差距的指標，現(xiàn)已被廣泛地用以衡量各種不平等問題，本研究將基尼系數(shù)作為衡量生均經(jīng)費投入?yún)^(qū)域間公平性的一個指標?；嵯禂?shù)取值范圍是0—1，值越小代表收入分配越公平，以0.4為警戒線，0.4—0.5之間表示已有較大收入差距，超過0.5視為收入差距懸殊。基尼系數(shù)具體計算方法眾多，本研究選用的是陳傳波[19]推導出的一個與曲線擬合法計算出的結(jié)果非常接近[20]的基尼系數(shù)的實用公式（1）。G為基尼系數(shù)，i為30個省級行政區(qū)的組別，故式中i=1,2,…,30；Pi為該組在園幼兒人數(shù)占總在園幼兒人數(shù)的比例；Wi為該組在園幼兒獲得的經(jīng)費總額占全部幼兒獲得經(jīng)費總額的比例；Qi為該組在園幼兒所占經(jīng)費比重（Wi）的累積百分比。

基尼系數(shù)簡便易算，能夠較為客觀地評價教育經(jīng)費支出是否公平，但也存在對中間群體的變化較為敏感而對兩端群體變化不敏感，只能反應各群體間差別是否得以改善而無法精確描述群體間有多大差距的缺陷。如若某個集體中位于中等水平的群體比重高或是樣本選擇時中等水平的群體入選比例高，只以基尼系數(shù)為標準容易令觀察者忽視兩端群體之間的差異，即使有意識地想了解兩端群體間的差距也無從得知。

2.帕爾瑪比值

為了彌補基尼系數(shù)的不足，研究引入帕爾瑪比值（Palma Ratio）作為評價學前教育省域間生均投入公平性的另一個指標。帕爾瑪比值是由亞歷克斯·科巴姆（Alex Cobham）和安迪·薩姆納（Andy Sumner）以帕爾瑪對國民收入總值的相關(guān)研究為基礎(chǔ)定義的，起初他們發(fā)現(xiàn)帕爾瑪比值在反應收入不平等現(xiàn)象、辨別高收入群體與低收入群體方面有效，還與基尼系數(shù)高度相關(guān)，可以互為補充[21]。后來將研究對象擴展為共計141個發(fā)達國家和發(fā)展中國家，發(fā)現(xiàn)帕爾瑪比值越高貧富差距越大，測算結(jié)果可信度越高[22]。經(jīng)濟與合作發(fā)展組織、世界銀行和聯(lián)合國開發(fā)計劃署等機構(gòu)都已肯定了帕爾瑪?shù)难芯砍晒瑢⑴翣柆敱戎底鳛榉治鍪杖敕峙洳黄降鹊臉藴使ぞ摺?/p>

按照帕爾瑪比值計算原理，本研究中學前教育生均經(jīng)費帕爾瑪比值的測算公式為：帕爾瑪比值（P）=獲得生均教育經(jīng)費最多10%幼兒所在省域的生均教育經(jīng)費之和÷獲得生均教育經(jīng)費最少40%幼兒所在省域的生均教育經(jīng)費之和。帕爾瑪比值多少為宜目前還未有明確標準，作為參考，帕爾瑪計算十幾年間130多個經(jīng)濟體的收入分配情況，所得帕爾瑪比值波動范圍是0.8（斯洛文尼亞和挪威）至8.5（南非）。

3.模型選用

為了揭示各省域特征與學前教育經(jīng)費投入之間的關(guān)系，研究整理了一套平衡面板數(shù)據(jù)并構(gòu)建模型加以分析。面板數(shù)據(jù)主要適用三種類型的計量模型：混合估計模型、固定效應模型和隨機效應模型。為了保證估計的準確性，首先需要判斷選用哪一類型的估計模型，判斷依據(jù)如表1所示。在Stata16中先用F檢驗判斷選用混合估計模型還是固定效應模型，再用Hausman檢驗判斷選用固定效應模型還是隨機效應模型，兩項檢驗P值皆小于0.05，最終確定本研究使用固定效應模型分析學前教育生均經(jīng)費投入的影響因素。

表1 模型篩選的檢驗結(jié)果

四、學前教育生均經(jīng)費投入的省域差異

（一）生均經(jīng)費的省域差異總況

根據(jù)前文所述原理進行測算，得到我國學前教育8年間總生均經(jīng)費、政府承擔的一般公共預算內(nèi)生均經(jīng)費和家庭承擔的生均學雜費的基尼系數(shù)及帕爾瑪比值。借助表2了解各項生均經(jīng)費支出的省域間差異總況，可以看出2018年我國學前教育各類生均經(jīng)費投入的基尼系數(shù)和帕爾瑪比值總體上比2011年有所減小?；嵯禂?shù)在這8年間有波動但基本在0.4范圍之內(nèi)，僅從基尼系數(shù)觀察，各省份生均學前教育經(jīng)費支出基本公平?？僧敯雅翣柆敱戎导{入考慮范圍，就發(fā)現(xiàn)學前教育生均經(jīng)費投入存在省域間兩極分化的現(xiàn)象，不像基尼系數(shù)所呈現(xiàn)的那樣公平，這也印證了將基尼系數(shù)與帕爾瑪比值相結(jié)合來分析省域間學前教育生均經(jīng)費投入公平與否的科學性。

表2 2011—2018年生均經(jīng)費的基尼系數(shù)與帕爾瑪比值

分別觀測三項生均經(jīng)費的省域間均衡指標，總生均經(jīng)費的基尼系數(shù)始終維持著0.2水平上比較公平的狀態(tài)；帕爾瑪比值顯示，10%的生均教育經(jīng)費最高幼兒所在省份的生均經(jīng)費投入是40%的生均教育經(jīng)費最低幼兒所在省份的生均經(jīng)費投入的2倍多，兩極分化水平較低。預算內(nèi)生均教育經(jīng)費支出的基尼系數(shù)在2011年為0.41，代表此時各省預算內(nèi)生均教育經(jīng)費投入很不平衡，此后基尼系數(shù)一直保持在0.3水平上的相對合理的范圍內(nèi)，從帕爾瑪比值長期在5以上來看，各省份預算內(nèi)生均教育經(jīng)費投入的兩極分化問題突出。生均學雜費的兩項衡量指標的計算結(jié)果一致表明各省份家庭生均經(jīng)費投入總體較為平衡。

（二）省域間生均經(jīng)費差異的城鄉(xiāng)對比

1.城鎮(zhèn)地區(qū)生均經(jīng)費的省域差異

我國不同省域的城鎮(zhèn)化進程不同，表3對城鎮(zhèn)地區(qū)學前教育經(jīng)費配置的省域間差異情況進行了整理。從中可以看出，各省份城鎮(zhèn)地區(qū)三項生均經(jīng)費投入的基尼系數(shù)總體上越來越大且都在2014年漲幅較大，其中總生均經(jīng)費的基尼系數(shù)始終處于相對公平的范圍內(nèi)；預算內(nèi)生均經(jīng)費的基尼系數(shù)在2014年后一直位于警戒線以上，說明政府對城鎮(zhèn)學前教育投入的省域間貧富差距巨大；生均學雜費的基尼系數(shù)未超過0.30水平，說明各省份城鎮(zhèn)家庭對學前教育的投入比較平均。總生均經(jīng)費的帕爾瑪比值表明城鎮(zhèn)地區(qū)總生均經(jīng)費投入存在兩極分化現(xiàn)象；預算內(nèi)生均教育經(jīng)費的帕爾瑪比值波動較大且數(shù)值很大，表明各省市對城鎮(zhèn)學前教育的投入不穩(wěn)定且兩極分化現(xiàn)象十分嚴重；生均學雜費的帕爾瑪比值較小表明城鎮(zhèn)家庭對學前教育投入的兩極分化程度很低。綜合來看，我國城鎮(zhèn)地區(qū)省域間學前教育生均經(jīng)費投入還不公平，主要表現(xiàn)為生均經(jīng)費投入貧富兩極分化嚴重，政府預算內(nèi)生均經(jīng)費投入的兩極貧富差距極大，而家庭生均學雜費支出比較均衡，這可能導致某些省域城鎮(zhèn)家庭承擔的學前教育經(jīng)費比例過高。

表3 2011—2018年城鎮(zhèn)地區(qū)生均經(jīng)費的基尼系數(shù)與帕爾瑪比值

2.農(nóng)村地區(qū)生均經(jīng)費的省域差異

八年間各省市農(nóng)村地區(qū)生均經(jīng)費投入水平都有所提升，進一步分析生均經(jīng)費投入省際差異情況的結(jié)果如表4所示。與城鎮(zhèn)地區(qū)相反，各省市農(nóng)村地區(qū)三項生均經(jīng)費投入的基尼系數(shù)雖有波動但總體上變小，說明農(nóng)村地區(qū)學前教育在變得更公平，帕爾瑪比值的計算結(jié)果也表明農(nóng)村學前教育經(jīng)費投入的省域間兩極分化程度越來越低。農(nóng)村地區(qū)總生均經(jīng)費和生均學雜費的基尼系數(shù)都在2011年時達到警戒線水平，之后降低并保持在相對公平合理的范圍內(nèi)，預算內(nèi)生均教育經(jīng)費的基尼系數(shù)卻長期在警戒線上下浮動，說明各省份農(nóng)村學前教育的政府投入很不均衡。從帕爾瑪比值來看，直到2018年，獲得總生均教育經(jīng)費和預算內(nèi)生均教育經(jīng)費投入最多的10%農(nóng)村幼兒享有的經(jīng)費水平是獲得投入最少的40%農(nóng)村幼兒享有經(jīng)費水平的11倍多，獲得生均學雜費投入最多的10%農(nóng)村幼兒群體獲得的生均學雜費水平是投入最少的40%農(nóng)村幼兒群體的生均學雜費水平的近4倍，各省份農(nóng)村生均教育經(jīng)費投入的兩極分化現(xiàn)象十分突出。依上所述，盡管我國農(nóng)村學前教育的省域間均衡程度近年來在逐漸提升，但當前形勢仍不容樂觀。

表4 2011—2018年農(nóng)村地區(qū)生均經(jīng)費的基尼系數(shù)與帕爾瑪比值

3.城鄉(xiāng)區(qū)域的省域差異比較

通過比較基尼系數(shù)，不難發(fā)現(xiàn)大多數(shù)時候城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村生均教育經(jīng)費投入都處于公平合理的范圍內(nèi)，但是相比之下農(nóng)村地區(qū)各項生均經(jīng)費投入基尼系數(shù)的值較高，即農(nóng)村學前教育生均經(jīng)費投入的公平程度要比同一時期城鎮(zhèn)學前教育生均經(jīng)費投入的公平程度低。同時，各省份城鎮(zhèn)學前教育生均經(jīng)費投入呈現(xiàn)出越來越不公平的趨勢，農(nóng)村學前教育生均經(jīng)費投入表現(xiàn)出日趨公平的形勢。比較帕爾瑪比值發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村地區(qū)各項生均教育經(jīng)費投入的省域間兩極分化現(xiàn)象遠比城鎮(zhèn)地區(qū)各項生均教育經(jīng)費投入的兩極分化現(xiàn)象嚴重并且不穩(wěn)定，尤其政府負責投入的預算內(nèi)生均教育經(jīng)費的省域間貧富差距極大。另外，值得注意的是，城鎮(zhèn)地區(qū)家庭學前教育生均學雜費投入的兩極貧富差距小且較穩(wěn)定，相比之下農(nóng)村地區(qū)家庭學前教育生均學雜費投入的貧富兩極分化現(xiàn)象嚴重且不穩(wěn)定。

（三）生均經(jīng)費投入的強弱分布

帕爾瑪比值的測算結(jié)果顯示我國學前教育生均投入的兩極分化現(xiàn)象較為嚴重，為了明確各項經(jīng)費投入的弱勢省域和強勢省域，表5記錄了位于生均教育經(jīng)費投入最高的10%幼兒所在省域和位于生均教育經(jīng)費投入最低的40%幼兒所在省域。由于每年各省市地位略有變化，表中只記錄在研究的8年內(nèi)出現(xiàn)5年以上的省域。

表5 2011—2018年生均經(jīng)費投入的“強弱”分布表

我國學前教育生均經(jīng)費投入總體呈現(xiàn)出“東部強，中西弱”的特征，東部省份在預算內(nèi)生均經(jīng)費投入強勢省域中所占比例大，同時占據(jù)了生均學雜費投入強勢省域的全部位置，中、西部有多個省份處于各項生均經(jīng)費投入的弱勢地位。東部地區(qū)的北京、上海和天津穩(wěn)定在預算內(nèi)生均教育經(jīng)費投入的強勢地位，對城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的生均經(jīng)費投入都很大，廣東和海南雖然在預算內(nèi)生均教育經(jīng)費投入上較為弱勢，但是家庭生均學雜費投入較為強勢，廣西是各項生均經(jīng)費投入都處于弱勢地位的唯一東部省份。中部地區(qū)在預算內(nèi)生均教育經(jīng)費投入方面表現(xiàn)較弱，只有內(nèi)蒙古的城鎮(zhèn)和農(nóng)村預算內(nèi)生均教育經(jīng)費投入都處在強勢地位，河南、湖南、安徽和江西是城鎮(zhèn)和農(nóng)村預算內(nèi)生均經(jīng)費投入都弱勢的中部省份，其中河南和安徽在生均學雜費投入上也處弱勢地位。西部地區(qū)在生均學雜費支出方面表現(xiàn)較弱，只有新疆和陜西分別在城鎮(zhèn)和農(nóng)村的預算內(nèi)生均教育經(jīng)費投入上處于強勢地位，城市和農(nóng)村生均學雜費投入方面，甘肅、貴州、云南、青海和新疆都屬于弱勢省域。

五、生均經(jīng)費投入的影響因素分析

上述學前教育生均經(jīng)費投入公平性的研究結(jié)果表明，我國學前幼兒獲得的生均經(jīng)費受到幼兒所在省市資源稟賦和城鄉(xiāng)差異的牽制。教育要發(fā)展，教育投資是必要條件，地方經(jīng)濟發(fā)展水平?jīng)Q定著各教育成本分擔主體在各類投資中投資學前教育的意愿。城鎮(zhèn)化水平與城市產(chǎn)業(yè)聚集息息相關(guān)，城鎮(zhèn)化水平提高有利于提升居民收入、激發(fā)居民接受高質(zhì)量教育的愿望和激發(fā)城鄉(xiāng)教育交流。城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟模式和城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)下的城鄉(xiāng)差異會導致學前教育資源配置的“二元”享有，給城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展帶來障礙。本文根據(jù)面板數(shù)據(jù)檢驗結(jié)果構(gòu)建固定效應模型，進一步明確經(jīng)濟發(fā)展水平、城鎮(zhèn)化水平和城鄉(xiāng)差距三個因素對學前教育生均經(jīng)費投入的影響。

（一）模型建構(gòu)

研究構(gòu)建出如公式（2）所示的固定效應模型，被解釋變量為各項生均教育經(jīng)費（PEDU）投入，解釋變量有四項：衡量地方經(jīng)濟發(fā)展水平的人均國內(nèi)生產(chǎn)總值（pgdp）和第三產(chǎn)業(yè)比重（tir），衡量城鎮(zhèn)化水平（ul）的地方總?cè)丝谥谐擎?zhèn)人口占比，衡量的城鄉(xiāng)差異（urd）的城鄉(xiāng)居民收入比。具體操作時生均教育經(jīng)費（PEDU）分別代入總預算內(nèi)生均經(jīng)費（efb）、總生均學雜費（taf）、城鎮(zhèn)地區(qū)預算內(nèi)生均經(jīng)費（uefb）、城鎮(zhèn)地區(qū)生均學雜費（utaf）、農(nóng)村地區(qū)預算內(nèi)生均經(jīng)費（refb）和農(nóng)村地區(qū)生均學雜費（rtaf）的值。式中β1、β2、β3和β4分別是四項解釋變量對各項生均經(jīng)費的影響系數(shù)，it表示i（1，…，30）省份t（2011，…，2018）年，ui是解釋各省份異質(zhì)性的截距項，εit為隨個體和時間變化而變動的擾動項。

（二）結(jié)果分析

用固定效應模型分析各項生均經(jīng)費投入影響因素的結(jié)果如表6所示，由R2值可知本研究所構(gòu)建固定效應模型的擬合度都在可接受范圍內(nèi)，對總體預算內(nèi)生均經(jīng)費投入和總體生均學雜費投入分別有80%和90%以上的解釋力?？傮w預算內(nèi)生均教育經(jīng)費和生均學雜費投入都受到經(jīng)濟發(fā)展水平顯著的積極影響，總體生均預算內(nèi)投入受城鎮(zhèn)化水平和城鄉(xiāng)差異的影響不顯著，總體生均學雜費投入受到城鎮(zhèn)化水平的積極影響和城鄉(xiāng)差異的消極影響。城鎮(zhèn)地區(qū)生均預算內(nèi)經(jīng)費受第三產(chǎn)業(yè)比重的影響不顯著，受人均國內(nèi)生產(chǎn)總值、城鎮(zhèn)化水平和城鄉(xiāng)差異的積極影響顯著，四項指標對城鎮(zhèn)地區(qū)生均學雜費投入都有顯著的積極影響，其中城鎮(zhèn)化水平的影響力最大。農(nóng)村地區(qū)預算內(nèi)生均教育經(jīng)費和生均學雜費都顯著受到城鎮(zhèn)化水平的積極影響和城鄉(xiāng)差異的消極影響，第三產(chǎn)業(yè)比重對二者都有顯著的積極影響，人均國內(nèi)生產(chǎn)總值對預算內(nèi)生均經(jīng)費有顯著影響而對農(nóng)村生均學雜費無顯著影響。由此說明：地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平越高，學前教育各項生均經(jīng)費投入也越高；城鎮(zhèn)化水平的提升對城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的預算內(nèi)生均經(jīng)費和生均學雜費都有積極作用，其提高生均學雜費投入的能力比提高生均預算內(nèi)經(jīng)費投入的能力更強；城鄉(xiāng)收入差距越大，城鎮(zhèn)地區(qū)預算內(nèi)生均教育經(jīng)費和生均學雜費都越高，農(nóng)村地區(qū)預算內(nèi)生均教育經(jīng)費和生均學雜費都越低，致使出現(xiàn)“強者愈強，弱者愈弱”的局面。

表6 生均經(jīng)費影響因素的分析結(jié)果

六、研究結(jié)論與建議

（一）結(jié)論

本文主要探討學前教育階段生均經(jīng)費配置的省域間公平性問題，測算了我國30個省市學前教育生均經(jīng)費的基尼系數(shù)和帕爾瑪比值，并基于測算結(jié)果探究了影響各省市學前教育生均經(jīng)費投入的因素，具體得到以下結(jié)論：

（1）兩極分化嚴重是我國生均教育經(jīng)費投入的省域間不公平的主要表現(xiàn)。對比基尼系數(shù)與帕爾瑪比值的測算結(jié)果，前者顯示各省份學前教育生均經(jīng)費投入的差異大部分在合理范圍之內(nèi)，后者顯示各省份學前教育生均經(jīng)費投入常常存在貧富兩極分化現(xiàn)象，預算內(nèi)生均教育經(jīng)費的兩極分化程度尤其大。這一結(jié)果出現(xiàn)的原因可能是我國位于學前教育生均經(jīng)費投入中等水平的省份較多，位于學前教育經(jīng)費投入極高水平和極低水平的省份較少。

（2）省域間一般公共預算內(nèi)生均教育經(jīng)費不均衡程度高。對省域間各項生均教育經(jīng)費投入的整體分析和城鄉(xiāng)具體分析都發(fā)現(xiàn)，預算內(nèi)生均教育經(jīng)費投入的基尼系數(shù)高于警戒線水平的年份出現(xiàn)得比較頻繁，帕爾瑪比值比生均學雜費的帕爾瑪比值高得多且數(shù)值很大。農(nóng)村預算內(nèi)生均教育經(jīng)費的配置現(xiàn)狀不均衡程度尤其大，帕爾瑪比值從2011年的57.33降低到了2018年的11.32，這表明即使在兩極省份的貧富差距不斷縮小的情況下，農(nóng)村地區(qū)預算內(nèi)生均經(jīng)費投入仍處于高水平的兩極分化狀態(tài)。

（3）農(nóng)村地區(qū)面臨著比城鎮(zhèn)地區(qū)更嚴峻的省域間生均經(jīng)費投入不均衡的形勢。研究發(fā)現(xiàn)總生均教育經(jīng)費投入方面農(nóng)村地區(qū)的省際不均衡程度總體上大于城鎮(zhèn)地區(qū)的省際不均衡程度；城鎮(zhèn)地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)都存在預算內(nèi)生均教育經(jīng)費投入貧富差距大的現(xiàn)象，相比之下農(nóng)村地區(qū)貧富兩極分化問題更為突出；不同省域城鎮(zhèn)家庭的生均學雜費投入沒有表現(xiàn)出明顯的兩極分化，而農(nóng)村地區(qū)家庭生均學雜費投入的兩極分化嚴重。未來農(nóng)村地區(qū)學前教育投入均衡化應當是我國學前教育經(jīng)費投入工作的重中之重。

（4）省域間學前教育經(jīng)費投入的差異呈現(xiàn)出區(qū)域性特征，總體上“東部強，中西弱”。對獲得生均經(jīng)費投入最高10%幼兒所在省域和獲得生均教育經(jīng)費投入最低40%幼兒所在省域進行統(tǒng)計，發(fā)現(xiàn)我國東部地區(qū)占據(jù)了生均學雜費投入強勢省域的全部位置，同時在預算內(nèi)生均經(jīng)費投入強勢省域中的占比大，在各項生均經(jīng)費投入弱勢省域中占比小。中部省份和西部省份分別在生均預算內(nèi)經(jīng)費投入和生均學雜費投入方面處于弱勢地位的比例大，且都較少占據(jù)各項生均經(jīng)費投入的強勢地位。

（5）省域間學前教育生均經(jīng)費投入結(jié)構(gòu)有差異。將生均預算內(nèi)教育經(jīng)費投入的強弱勢分布情況和生均學雜費投入的強弱勢分布情況做比較，可以發(fā)現(xiàn)有的省份（如北京、上海）政府預算內(nèi)生均經(jīng)費和家庭生均學雜費的投入都很充足，有的省份（如新疆、陜西）政府生均經(jīng)費投入力度大而家庭生均學雜費投入力度小，有的省份（如廣東）政府預算內(nèi)生均經(jīng)費投入力度小而家庭生均學雜費投入力度大；有的省份（如廣西、河南、安徽）政府預算內(nèi)生均經(jīng)費投入和家庭生均學雜費投入都很乏力。

（6）影響各省份學前教育生均經(jīng)費投入的因素有地方經(jīng)濟發(fā)展水平、城鎮(zhèn)化水平和城鄉(xiāng)差距。人均國內(nèi)生產(chǎn)總值對城鎮(zhèn)地區(qū)生均預算內(nèi)經(jīng)費和學雜費都具有顯著正向影響，對農(nóng)村地區(qū)的生均預算內(nèi)經(jīng)費正向影響顯著而對農(nóng)村家庭生均學雜費投入無顯著影響。第三產(chǎn)業(yè)比重對城鎮(zhèn)地區(qū)生均學雜費有正向影響而對預算內(nèi)生均經(jīng)費無顯著影響，對農(nóng)村地區(qū)生均預算內(nèi)經(jīng)費和學雜費都有積極顯著的影響。城鎮(zhèn)化水平對城鎮(zhèn)和農(nóng)村的生均預算內(nèi)經(jīng)費和學雜費都具有積極顯著影響且影響力很大。城鄉(xiāng)差距對城鎮(zhèn)地區(qū)生均經(jīng)費有顯著的正向影響，對農(nóng)村地區(qū)生均經(jīng)費有顯著的負向影響，城鄉(xiāng)差距越大，城鄉(xiāng)間學前教育生均經(jīng)費投入的“馬太效應”越明顯。

（二）對策建議

根據(jù)本文生均經(jīng)費配置公平性和生均經(jīng)費投入影響因素的研究結(jié)果，為進一步縮小學前教育生均經(jīng)費投入水平的省域差異，促進學前教育均衡健康發(fā)展，未來我國學前教育經(jīng)費配置工作可做出如下改進：

（1）建立“補償”型財政經(jīng)費轉(zhuǎn)移支付制度，改變省域間生均經(jīng)費投入的兩極分化現(xiàn)狀。就個人而言，學前教育生均經(jīng)費投入的省域間不公平可能會導致經(jīng)費投入弱勢省域幼兒未來處于較低的社會經(jīng)濟文化地位。就社會而言，生均經(jīng)費投入的省域差異過大既不利于弱勢省域累積優(yōu)質(zhì)的人力資本，也阻礙各省域的協(xié)調(diào)聯(lián)動發(fā)展。影響因素分析結(jié)果表明，學前教育生均經(jīng)費投入顯著受到各省份經(jīng)濟發(fā)展水平的影響，基于地理位置和歷史文化原因，我國各個省份之間經(jīng)濟發(fā)展水平差距明顯?？紤]到一些經(jīng)濟發(fā)展水平落后的省份學前教育經(jīng)費投入能力本就不足，國家需通過財政轉(zhuǎn)移支付實現(xiàn)學前教育經(jīng)費的省域間再分配，以保障自身乏力的政府有財力提供合標準的學前教育公共服務。從經(jīng)濟理論分析，投資學前教育經(jīng)費投入能力較弱的省域所獲得的邊際效用較高，更有利于我國學前教育質(zhì)量的整體提升。

（2）明確和調(diào)整三級政府的事權(quán)與財權(quán)，建立“省級統(tǒng)籌，以縣為主”[23-24]的財權(quán)體系。我國現(xiàn)行“地方負責、分級管理”的管理體制和省、市、縣三級財政投入機制運行過程中，各級政府學前教育事權(quán)劃分不清和財權(quán)重心過高，是省域間一般公共預算內(nèi)生均經(jīng)費不公平的重要原因。省級政府擁有支配中央財政轉(zhuǎn)移支付資金的財權(quán)，卻沒有對應當承擔多大比例的財政經(jīng)費進行明晰，事權(quán)下移之后對地方學前教育事業(yè)的參與度不夠，不能給市縣級政府提供適當?shù)膶W前教育財政補助?？h級政府承擔了學前教育的事務管理主體和經(jīng)費支出責任主體的角色，卻沒有多少資金財權(quán)。財力不足的縣級政府學前教育經(jīng)費支出能力也弱，會削弱其學前教育事務管理效能。要改善一般公共預算內(nèi)教育經(jīng)費不足的問題，可以通過明確各級政府的學前教育事權(quán)來強化省、市級政府的成本分擔意識和責任，還需建立“省級統(tǒng)籌，以縣為主”的學前教育經(jīng)費財權(quán)體系，在合理計算的基礎(chǔ)上適當增加縣級政府的教育財政撥款，擴大縣級政府的財權(quán)。

（3）警惕城鎮(zhèn)地區(qū)省域間貧富差距擴大現(xiàn)象，加大對農(nóng)村地區(qū)學前教育的扶持力度。長期以來我國學前教育資源分配是沿著“城市—縣鎮(zhèn)—農(nóng)村”的路徑在覆蓋，甚至在城鎮(zhèn)學前教育生均經(jīng)費投入遠超農(nóng)村地區(qū)的情況下，各省份還競相加大城鎮(zhèn)地區(qū)學前教育的經(jīng)費投入，導致城鎮(zhèn)學前教育經(jīng)費投入的區(qū)域間貧富差距不斷擴大。反觀農(nóng)村地區(qū)，即使在生均經(jīng)費投入日益均等化的趨勢下，各項生均經(jīng)費投入的均衡程度仍不如城市地區(qū)，且省域間貧富兩極分化嚴重。本研究發(fā)現(xiàn)各省市城鎮(zhèn)化水平的提高對城、鄉(xiāng)學前教育都有顯著的積極影響，城鄉(xiāng)差異增大對農(nóng)村學前教育投入有顯著的消極影響。因此，未來要加快學前教育城鄉(xiāng)一體化的進程，經(jīng)費投入應當向不發(fā)達的城鎮(zhèn)地區(qū)相對弱勢的農(nóng)村群體傾斜。近年來，我國普惠性幼兒園的發(fā)展一定程度上為農(nóng)村家庭幼兒入園提供了更多機會，以后要重點對普惠性幼兒園和合格民辦幼兒園進行補貼，以保障處于不利地位的幼兒享受優(yōu)質(zhì)學前教育的權(quán)利。

（4）優(yōu)化各省份學前教育經(jīng)費分擔結(jié)構(gòu)，建立學前教育經(jīng)費“精準扶貧”運行機制。我國部分省份在預算內(nèi)生均經(jīng)費投入和生均學雜費投入上都占有優(yōu)勢，部分省份政府預算內(nèi)經(jīng)費的不足可通過家庭生均學雜費的豐裕補足，部分省份家庭學前教育投入的弱勢可由強勢的政府預算內(nèi)投入彌補，還有部分省份政府投入的學前教育經(jīng)費和家庭投入的學前教育經(jīng)費都比較匱乏。針對這種經(jīng)費投入結(jié)構(gòu)的不合理，可以根據(jù)各地區(qū)教育成本結(jié)合各級政府之間的權(quán)力劃分情況，確定各省域內(nèi)各級政府學前教育預算內(nèi)教育經(jīng)費投入的最低標準，保證學前教育供給的基本質(zhì)量。還可以通過社會宣傳、政策引導等方式使家長對學前教育有正確科學的認識，既要避免家庭對學前教育的盲目投入，也要鼓勵家庭在能力范圍內(nèi)自愿投入。對于在學前教育投入上有困難的家庭，政府可以分出部分公用經(jīng)費為其提供補助，并且完善相應的監(jiān)管和問責機制[25]以確保“精準扶貧”經(jīng)費的有效落實。