基于疫情防控的上海社區居家養老服務應急政策研究

閆曼莉

新冠肺炎疫情暴發以來，新冠病毒的強傳染性嚴重影響了人們的正常生活。較之于其他人群，老年人是感染新冠病毒的高危人群之一。因此，如何保障疫情之下老年人的日常生活，成為城市社區關注的重點之一。

上海是全國人口老齡化程度最高的特大型城市，遭遇突發緊急情況如何及時并高效地進行應急管理，是對上海現有養老服務體系的挑戰與考驗。根據老年人居住與活動的空間，上海的養老模式，即養老保障的方式可以分為社區居家養老和養老機構養老兩種。其中，社區居家養老是上海老年人最為普遍的養老方式，具體是指老年人選擇居住在家中，以家庭為核心，以社區為依托，以專業化服務為依靠，以上門服務或日間照料為主要方式，享受生活照料、家政服務、康復護理、醫療保健、精神慰藉等養老服務。疫情期間，社區居家養老服務的實施面臨諸多困難，直接影響老年人的日常生活。因此，養老服務應急政策的推出與落實至關重要。

本文通過梳理自疫情暴發以來上海市出臺的社區養老服務方面的應急政策，分析其實施效果及存在的問題，為今后優化社區養老服務應急政策提出建議。

一、應急政策概念界定

所謂“應急”，就是對突發事件的應對，亦即突發事件發生時如何有效應對。應急政策是指由公共部門制定，決定各項應急事件的應對活動、納入議程、資源分配的政策，具有一定的專業性與強制性。應急政策的制定是為了削減各類風險，保障各類突發事件處置的規范性與流暢性，以提升社會韌性與安全感。

根據陶東等學者的研究，我國的應急政策按制定時間可分為三類：一是常態下制定的應急政策，即依賴政策制定主體主動動議在常態下遵循既定程序制定的預案、法規、條例等政策；二是非常態下制定的應急政策，即在非常態下為了填補相關政策空缺、滿足特殊管理需求制定的應急政策；三是非常態驅動常態下制定的政策，是危機產生的政策需求，最終在常態下完成制定的重大法規、預案、條例等，也是前兩類政策內容的整合和提升。

本文主要研究新冠肺炎疫情非常態下（即自2020年1月新冠肺炎疫情暴發至2020年5月國務院確認常態化疫情防控期間），上海相關社區居家養老服務的專項應急政策。

二、我國社區應急政策發展概況

我國社區應急政策多由一些重大焦點事件倒逼推動，其發展歷經三個階段。2003年，非典疫情開啟社區應急政策發展的第一階段，政府“自上而下”陸續頒布多項社區應急政策，社區作為執行方參與應急處置行動。2012年開始，基層社區治理得到進一步重視，正如習近平總書記在參加十二屆全國人大二次會議上海代表團的審議時強調的“基層是一切工作的落腳點，社會治理的重心必須落實到城鄉、社區”，逐步確立了社區在社會治理的重要戰略地位，預示著我國社區應急政策發展進入第二階段，應急政策開始落實到社區層面應急預案的編制與演練。2018年至今，我國社區應急政策的制定進入快速迭代的第三階段。其間，在黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》中的社會治安防控體系“專群結合、群防群治”新思路與“問題聯治、工作聯動、平安聯創”新路徑指導下，相關政策鼓勵社區更直接更主動參與應急事件的應對。

三、上海社區居家養老服務應急政策梳理

疫情暴發后，上海市民政局于2020年1月23日發布“養老疫控第1號”文件《關于全市養老服務機構做好新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控工作的通知》，要求各區民政部門重視指導養老服務機構的防疫工作。同年1月27日，國務院應對新型冠狀病毒感染的肺炎疫情聯防聯控機制（簡稱國務院聯防聯控機制）在《近期防控新型冠狀病毒感染的肺炎工作方案》中明確以老年人群等為重點。加強易感人群防護工作，要求各部門給予重點關注。同年1月28日，國務院聯防聯控機制印發《關于做好老年人新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控工作的通知》，為后續相關領域政策文件出臺提供依據。自此養老服務領域應急政策受到重點關注，各類針對性應急政策進一步提出與落實。

上海市社區居家養老相關應急政策在中央及部委層面應急政策的大框架下，進一步細化并執行。

國務院層面，疫情暴發初期出臺的應急政策主要突出兩方面內容：一是強調社區居家養老服務的多部委合作防疫。國務院聯防聯控機制發文強調了各省（自治區、直轄市）政府、衛健委、民政部門在社區居家服務中的疫情防控工作。二是明確基層老齡工作在社區居家養老服務方面的防疫內容和責任落實。著重提及老齡工作在防疫宣傳、健康管理、心理疏導等方面的內容，并明確社區基層與醫療部門人員合力完成老年人群健康檢測工作的相關責任落實。2020年4月后，隨著疫情影響逐步緩解，國務院聯防聯控機制總結了防控經驗，應急政策將老齡人群歸類為重點人群進行了針對性的防護指導，并要求加強對出院老人健康檢測。

各部委層面，民政部與國家衛健委快速聯合響應國務院部署，對社區各養老服務組織與場地的應急管理提出了要求，要求基層社區建立專兼職結合的工作隊伍，并協同相關醫療機構提供醫療幫扶。其中，國家衛健委政策重點關注針對老年人的醫療服務，其發文分別提到對老年人等重點人群的基本醫療需求的滿足、出院老人的監測隨訪與康復、居家上門醫療等方面工作的托底要求，針對老年人的健康管理進行多途徑隨訪服務并錄入健康檔案等。民政部發文則強調老年人生活保障中各地民政部門履行的主管職責，強調對特殊困難老人的摸底排查、關愛照料與責任落實，要求養老服務機構承擔防疫主體責任并進行監督扶持，落實了社區工作者的關愛保障等待遇，并鼓勵社會組織參與社區養老服務。

上海市層面，自2020年1月23日起，上海市民政局和上海市衛建委就陸續頒布相關應急政策并落實。上海市民政局發布的政策，內容有三：一是落實各區政府對各區民政局在疫情防控當中的領導作用，以及各區民政局對各養老服務機構的指導要求。二是落實養老服務機構和場地的屬地管理原則，重點關注養老服務實施期間的初步防疫與監控，保障養老剛需服務供給不斷。三是建立疫情期間服務管理制度，落實養老服務運行細則。2020年1月底，上海市民政局對各養老服務機構工作情況進行暗訪，總結經驗和問題，并于2月5日發布文件《上海市養老服務領域疫情防控工作規范》，積極響應國務院聯防聯控機制的政策引領，提出建立全值班值守制度、網上每日直報制度、人員出入管理制度等。其他相關政策更是強調各社區服務機構應注重居家上門服務、社區養老服務場地與社區助餐服務的防控，著重于針對高齡、獨居等困難老年人的托底工作，保障剛需服務不間斷，進一步鼓勵社區協助安排老年人進行心理疏導。

上海市衛健委政策則主要針對以家庭病床為主要形式的社區護理服務，要求供需雙方線上對接，社區衛生服務中心派出醫務人員重點對符合條件的高齡、失能老人，對康復期患者和終末期患者等行動不便人群提供專項護理、康復、安寧療護等服務。對行動不便的老年人，家庭醫生團隊在個人防護基礎上繼續做好家庭病床、上門巡診等服務，確保服務連續、不間斷。上海市老齡委在《2020年上海市老齡工作要點》中，也強調了疫情期間社區衛生服務機構對簽約社區托養機構的服務對接，以及養老服務機構的物資與服務保障（見圖1）。

圖1 上海市社區居家養老服務防疫應急政策發布部門組織架構

四、上海社區居家養老服務應急政策的實施效果

2020年1—5月，疫情防控方面，自1月24日上海啟動重大突發公共衛生事件一級響應機制至2月19日上海達到首次零確診，疫情得到基本控制，重癥患者比例控制在了5%以下，治愈率穩定在90%以上，上海市老年人群防疫成效十分顯著。養老服務方面，對于原有提供的居家養老服務，雖然一些社區養老活動點因疫情管控于2020年1月底按政策要求暫停提供各項服務，但對剛需的社區居家養老服務，如安全保障、扶持助困、助急、居家上門、助餐送餐、法律心理咨詢等服務從未“停擺”。

為進一步了解疫情暴發期間上海社區居家養老服務應急政策實施情況，本文針對以上幾類服務對上海市楊浦區平涼路社區的108位接受過社區養老服務的老年人進行了服務滿意度的線上問卷調查，滿意度區間為1—10分。數據顯示，老年人對社區為老服務總體運行情況滿意度評分達到9.24分，其中51.74%的老年人評價為滿分10分，可見疫情期間社區養老服務整體運行良好。此次應急政策主要涉及的基礎托底類服務，如安全保障類（敲門員、“老伙伴”）、經濟扶持、助餐送餐類和助急等各單項服務的滿意度分值均超過9分，反映出相關應急政策的應急托底功能基本得到實現。同時，居家上門類與心理法律咨詢類服務滿意度分值亦不低，接近于9分。調研顯示，老年人普遍認為疫情期間為老服務應急政策實施效果較好，應急狀況下老年人居家養老服務需求得到較好滿足（見圖2）。

圖2 上海市楊浦區平涼路社區養老服務應急政策涉及單項服務滿意度分值（1—10分）

暫停的服務自2020年3月疫情得到初步控制后，按照民政部頒發的《養老機構新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控指南（第二版）》開始分區分級逐步恢復，采取預約限流、規劃開放區域、控制人員密度等方式，將對社區居家養老的老年人生活影響減到最低。

五、上海社區居家養老服務應急政策存在的問題

其一，現有相關應急政策缺乏體系支撐。一個完善的應急政策體系應包含事前、事中、事后三個方面，然而現有政策多集中在事中的應急處理。突如其來的疫情，暴露出現有養老服務應急政策存在碎片化、缺乏事前管理、應急預案不健全等問題。

其二，現有相關應急政策缺乏部門協同。自疫情暴發以來，中央各部委發文鼓勵跨部門協同解決社區居家養老的各項問題。然而因民政與衛健部門在社區居家養老服務領域權責有待明確，因此兩個部門之間缺乏應急政策方面的協同。民政部門擁有社區豐富的為老服務經驗與群眾基礎，而衛健部門擁有更多的專業知識與資源，合作制定為老服務相關的應急政策將更有利于政策的合理制定與進一步的有序實施。

其三，非基礎保障類養老服務應急政策關注力度不足。疫情期間，國家與上海地方層面較多的政策關注于基礎保障類的服務，如安全托底、助急代買、助餐送餐等內容，預防了疫情期間因老人無人照料而導致的惡性事件的發生，但對于非基礎類的為老服務政策關注度較低，如居家上門、心理法律咨詢等服務老齡人群的滿意度仍有待提高。而這些養老服務在應急情況下的提供，需要更多更加專業的、資源更豐富的非政府主體參與到應急養老服務的供給中來。

六、優化上海社區居家養老服務應急政策的建議

其一，進一步健全上海市社區居家養老服務應急政策體系。通過法律法規等政策文件，針對居家養老各項服務的特性，進一步明確各類應急突發事件發生時社區居家養老服務應急管理各部門的職責范圍、應急預案的啟動、應急處置的實施等工作，以及相關各部門協同工作的責任和協調方案等，將應急政策的重點從應急響應轉向事前的風險防范，加強社區居家養老服務機構組織的應急預案制定與完善，定期進行預演和監察。

其二，進一步明確上海市社區居家養老服務多部門合作應急政策制定與實施機制。當下，民政與衛健部門共同提供養老服務的架構剛剛形成，民政系統與衛健系統需要進一步明確二者在應急情況下養老服務領域應該承擔的職責，在協同合作的基礎上，明確分權分工，老齡辦也應該積極進行部門協調聯合，充分利用民政系統多年社區居家養老經驗和隊伍，并結合衛健系統的專業知識與人才，提供更加專業化、人性化的應急養老服務。

其三，進一步出臺鼓勵并保障社會力量參與社區居家養老應急服務的應急政策。應急條件下，基層工作存在頭緒多、任務重、時間長、專業性不足等問題，需要社會力量參與更加多元化的應急養老服務供給。政策方面，建議對社會力量參與社區應急養老服務進行政策責任明確與相應的賦權，對服務實施過程中的各項風險進行相關的政策保障，并進一步加強多種形式的政策激勵扶持，予以社會力量的參與更多動力。

■靜默矗立｜金永平/攝

①相關政策文件包括國務院發布的《近期防控新型冠狀病毒感染的肺炎工作方案》《關于做好老年人新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控工作的通知》《關于依法科學精準做好新冠肺炎疫情防控工作的通知》《關于進一步做好民政服務機構疫情防控工作的通知》《關于進一步做好疫情防控期間困難群眾兜底保障工作的通知》《關于進一步做好重點場所重點單位重點人群新冠肺炎疫情防控相關工作的通知》等。

②相關政策文件包括民政部與國家衛健委聯合發布的《關于進一步動員城鄉社區組織開展新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作的緊急通知》等。

③相關政策文件包括國家衛健委發布的《關于加強疫情期間醫療服務管理滿足群眾基本就醫需求的通知》《關于做好新型冠狀病毒肺炎出院患者跟蹤隨訪工作的通知》《關于印發基層醫療衛生機構在新冠肺炎疫情防控期間為老年人慢性病患者提供醫療衛生服務指南（試行）的通知》《關于基層醫療衛生機構在新冠肺炎疫情防控中分類精準做好工作的通知》《關于印發新冠肺炎出院患者康復方案（試行）的通知》等。

④相關政策文件包括民政部發布的《關于分區分級精準做好養老服務機構疫情防控與恢復服務秩序工作的指導意見》《關于在疫情防控期間加強特殊困難老年人關愛服務的通知》等。

⑤相關政策文件包括上海民政局發布的《關于全市養老服務機構做好新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控工作的通知》《關于本市養老服務機構及場所加強新型冠狀病毒防控的幾點口徑》《關于全市養老服務機構進一步做好新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控工作的通知》《關于本市養老服務機構疫情防控暗訪情況的通報》《關于加強養老服務疫情防控的“八項提示”》《上海市養老服務領域疫情防控工作規范》《關于強化養老服務疫控重點環節管理的通知》《關于進一步抓實抓細本市養老服務機構疫情防控工作的通知》《落實新冠肺炎疫情期間本市養老服務機構扶持政策指引》等。

⑥相關政策文件包括上海衛健委發布的《關于進一步做好新冠肺炎疫情防控期間家庭醫生簽約服務的通知》《關于印發2020年上海市衛生健康工作要點的通知》等。