廣州“三舊”改造的經驗分析與思考

陳伶俐 梁師譽 李睿佳 薄文廣

改革開放以來，我國經濟快速發展推動著城市邊界不斷擴張，然而一些地區粗放低效的土地擴張方式使得建設用地缺口日益成為經濟發展嚴重的硬約束，廣州“三舊”改造提出了低效“存量”土地再利用的新思路，形成了完善的政策保障體系，成為特大城市緩解土地供需緊張矛盾、助力城市建設優化升級以及我國土地制度改革有力探索的重要支撐，并為其他城市未來可持續發展提供了寶貴的經驗借鑒。

一、廣州“三舊”改造的歷程回顧

（一）初步探索階段：個案改造，推行較為遲緩

2009年之前，廣州“三舊”改造的對象多為廣州市年久失修的危房與破房，并以個案方式緩慢推進，并沒有形成系統性政策。1999年，廣州市政府出臺《廣州市危房改造工作實施方案》，對全市危房改造的工作宗旨、具體措施和工作步驟等作出了具體規定，且規定在改造過程中嚴格限制市場等多元主體的進入。為進一步推進城市化，2002年，廣州市公布了《關于“城中村”改制工作的若干意見》，廣州城中村改造從此走上歷史舞臺，且受限于財政預算，廣州市政府提出政府負責規劃控制與拆遷安置，引入社會資金參與建設的新思路，為后來“三舊”改造正式實施奠定了主基調。

（二）大力發展階段：制度先行，規模態勢初顯

2009年，廣州發布《關于加快推進“三舊”改造工作的意見》，為破解權利主體對再開發缺乏動力的困境，廣州市政府簡化了歷史用地手續，開放改造模式與土地供給主體的多元化，積極出讓部分土地收益給業主與市場，并允許符合條件的項目自行改造。2010年2月，廣州市政府成立了“三舊”改造工作辦公室，推出了“1+3+N”的規劃編制體系，從宏觀把握、中觀管控、微觀圖則三個層次對“三舊”改造進行總體把控?！叭f”改造由此大規模展開，其間改造面積突破20平方公里，但該階段政府主體側重硬件設施改造，對綜合環境整治涉及較少，改造項目也多集中在中心城區。2012年，廣州對全市“三舊”改造思路進行優化調整，更加強調綜合績效，2013年開始，政府停止審批新的改造項目，“三舊”改造進入短暫休整期。

（三）改進調整階段：注重系統，常態有序推進

在“三舊”改造基礎之上，2015年國內第一個專門的城市更新職能機構廣州市城市更新局成立，出臺了《廣州市城市更新辦法》，并針對前期“三舊”改造過程中呈現的問題，提出城市更新遵循“政府主導、市場運作，統籌規劃、節約集約，利益共享、公平公開”的原則。2016年，又推出《廣州市舊村莊更新實施辦法》《廣州市舊廠房更新實施辦法》《廣州市舊城鎮更新實施辦法》三大配套文件，要求每年均要制定城市更新計劃，常態化有序推進更新改造。2017年，《廣州市人民政府關于提升城市更新水平促進節約集約用地的實施意見》發布，建立了較為完備的城市更新政策體系，形成具有廣州特色的“城市系統和諧更新”。2018年，《廣東省國土資源廳關于印發深入推進“三舊”改造工作實施意見的通知》出臺，在項目具體環節進行了細致規定，極大加快了盤活利用各類低效城鎮建設用地效率。

（四）深化完善階段：統籌協調，精準深入推進

新時代背景下，廣州市推出《廣州市深入推進城市更新工作實施細則》，并將城市更新局并入住房和城鄉建設局，進一步強化全市城市發展“一盤棋”統籌。2019年《廣東省人民政府關于深化改革加快推動“三舊”改造促進高質量發展的指導意見》出臺，通過創新規劃管理制度、簡化用地報批手續、優化利益分配、強化行政司法保障等七方面深化改革，推動“三舊”改造，促進經濟和社會高質量發展。本階段改造以小規模漸進式更新為主，不再強調一味地拆除重建，更注重城市品質和內涵提升。此外，本輪的“三舊”改造重心轉向廣州市外圍城區，尤其以增城區與南沙區為主。相關規劃與管理工作也日益精細化，對各環節規定更加明確，不管是改造的空間分布還是項目進行的內容深度都已發生顯著變化。

二、廣州“三舊”改造的經驗分析

作為國家中心城市之一，廣州堅持先行先試、改革創新，形成了“三舊”改造的“廣州經驗”，2013年廣州市逾四成的建設用地供應來自“三舊”用地，超過三分之二的土地出讓收入來自“三舊”改造用地。如今廣州更是將“三舊”改造基礎之上的城市更新作為城市發展的“雙引擎”之一，統籌推進“三舊”（舊城鎮、舊廠房、舊村莊）改造、“三園”（村級工業園、專業批發市場、中心城區物流園）轉型、“三亂”（違法建設、黑臭水體、“散亂污”場所）整治等九項重點工作，實現老城市新活力、“四個出新出彩”。廣州“三舊”改造的經驗主要包括以下方面：

（一）地方政府的有為統籌是基礎點

在“三舊”改造相關審批中，涉及眾多環節，僅廣州舊村全面改造就涉及5個階段（計劃申報階段、實施方案編制階段、實施方案審核審定階段、實施方案批復階段、實施方案批后實施階段），20個環節。此外，在具體實施過程中，拆遷、安置、補償等方案都需要地方政府的精心設計才能讓絕大多數村民認可。因此，無論是對國家和省級國土、發改、住建等相關部門的報批、廣州市級相關部門之間的協調配合以及操作方面的拆遷補償操作及后續開發建設等，地方政府的有為擔當以及協調統籌都是“三舊”改造成功的基礎。

廣州地方政府在面對以上“三舊”改造的風險困境時，在國家現行土地產權、用途管制等土地制度框架不變情況下，采取制度創新的方式不斷完善規劃管理、用地報批、開發模式、收益分配、項目監管等實施細則及相關的配套政策文件，以制度保障為統領推進“三舊”改造的順利進行。首先，自2009年廣東省開展“三舊”改造工作以來，廣州市出臺了《關于加快推進“三舊”改造工作的意見》《關于加快推進“三舊”改造工作的補充意見》《廣州市城市更新辦法》《廣州市人民政府關于提升城市更新水平促進節約集約用地的實施意見》《廣州市深化城市更新工作推進高質量發展的工作方案》及相關配套指引（合稱城市更新“1+1+N”政策文件）等二十多個在實踐中調整、穩中求進的相關政策，逐步建立起涵蓋法規規章、政策、標準指引等方面的較為系統完整的規劃編制和實施政策體系，指導后續工作有序展開，并為全省乃至全國“三舊”改造和城市更新政策制定提供了經驗借鑒。

此外，為了更好服務和保障“三舊”改造順利進行，廣州對相關管理機構也進行了優化與調整，2015年，廣州成立了全國首個城市更新局，2019年，原廣州市城市更新局并入廣州市規劃和自然資源局，進一步加強統籌協調，市、區政府成立由政府主要領導任組長的城市更新工作領導小組，加強部門協作，形成工作合力，實現城市更新項目的縱向有力推進，橫向有效協調。

（二）參與主體的利益共享是關鍵點

“三舊”改造中涉及到的利益主體較多，例如地方政府、原住民、村集體、開發商等，因此找到一個能夠讓相關主體分享改造增值收益的共享機制是“三舊”改造成功的關鍵，為此廣州構建了相關主體“三舊”改造的利益共享機制。

首先，地方政府遵循程序正義，秉持透明、公開的程序實施“三舊”改造。例如，在舊村的全面改造中，首先由村集體經濟組織擬定改造意向書，需征求村民意見，達到80%及以上成員同意后，方可向所在區政府申請改造。再由市直相關部門反饋意見，市更新局審查，市更新領導小組審議通過，村民同意后，實施方案方可生效。改造過程中實現了政府、集體、個人、市場共同參與治理，利于協調各方利益訴求，有效推進城市更新進程。

其次，地方政府放權讓利，充分尊重和保障群眾利益。“三舊”改造使得原來完全由地方政府壟斷土地一級市場收益及開發權，轉型為與土地原業主共同分享土地收益及掌握土地再開發的主動權。在廣州“三舊”改造初期的2009年，對于舊村改造，融資收益超過改造成本的部分地方政府只占4成，原業主占6成。2016年開始實施的《廣州城市更新辦法》更是考慮了各區實際，對原住戶利益進行了充分保障，例如城中村的復建安置房總量的核定既可以按戶統一280平方米進行核算，也可以按合法宅基地基底面積乘以3.5來進行核算。

對于之前由于歷史遺留問題導致的用地手續不齊甚至違法用地問題，地方政府采取尊重現實方式，規定凡違法用地行為發生時，沒有要求聽證、辦理社保且被征地農民無意見的，可不再必須辦理，在完善相關手續后無需占用新增建設用地指標、無需交納農轉用費用等。地方政府在土地增值收益分配上向村民及集體傾斜，雖然短期看降低了地方政府的收益，但也因此節約了行政成本，特別減少了征地拆遷中的諸多社會沖突的發生，使得“三舊”改造能夠順利深入。

（三）因地制宜的改造模式是立足點

由于中心城區、近郊區和遠郊區的經濟結構、土地供需結構、人口結構、市民結構等都存在著較大差異，因此在符合國家和省級政策基礎上，建立符合當地實際情況的因地制宜改造模式，成為了“三舊”改造成功與否的重要支撐。

廣州“三舊”改造基于改造對象“地”“物”要素變化與否，組合出（地變物變）新建型、（地變物不變）更新型、(地不變、物變）改建型以及（地物均不變）整治型等多重改造類型。同時根據開發主體所有權變化與否，提出地方政府主導、地方政府與市場合作、集體自行改造、集體與市場合作等不同改造模式，其中政府主導又可以包括政府收儲、政府統租、綜合整治三種方式，對于國有土地舊廠房改造權利人選擇自行改造時，也可以有豐富的選擇，如工改工、工改商、工改新、教改教等。

除了全面改造外，還包括具有廣州特色的“微改造”方式，推進村級工業園單獨改造、國有土地舊廠房微改造、舊村莊綜合整治以及老舊小區微改造等。而地方政府對上述差異化的改造模式均制定了從土地征收、規劃制定、補償安置、利益保障、實施監管等全流程和廣覆蓋的相關制度、政策和實施辦法，進一步完善政策保障、提供技術保障以及做好審批部門間和利益主體間的協調保障，從而使得不同區域“三舊”改造均能符合和適應當地實際情況。

此外，為了彌補之前“三舊”改造更多是商業性地產開發而產業用地不足的短板，2021年，廣州出臺了《關于廣州市城中村改造合作企業引入及退出指引的通知》，明確把全域劃分為三大圈層，其中第一圈層為核心主城區的220平方公里，第二圈層主要是近郊區的397平方公里，其余遠郊區為第三圈層，并且針對不同圈層實行差別化政策，例如不同的容積率、產業導入以及公共設施配套等，以此來進行精準科學規劃，穩健推進“三舊”改造深入且可持續。

（四）尊重規律的市場化運作是支撐點

改革開放后，包括廣州在內的珠三角地區的工業化更多是從街村等基層單元自下而上的市場化逐漸發展起來的，因此在“三舊”改造中，除了一些少量的政府完全主導的改造項目外，大范圍“三舊”改造的推進主要依賴市場化力量。廣州地方政府充分尊重市場規律，積極引入外部企業力量，按照市場化方式運作，保證了地方政府、村民、集體、外部企業等多方共贏格局的實現。

例如在“三舊”改造中的舊村全面改造方面，地方政府通過由下而上的基礎數據調查以及綜合成本收益平衡等方法，來反推改造項目的控規和容積率等具體技術指標，保證了參與企業的一定盈利空間，舊村全面改造進程中通過平臺進行合作企業招商，經區城市更新部門審查符合政策的，由村集體經濟組織通過廣州公共資源交易平臺或區“三資”平臺招商，確定合作企業。

此外，2019年廣州市住建局印發《廣州市舊村莊全面改造成本核算辦法》，將廣州舊村改造成本測算方法、村民回遷復建安置、臨遷費用、搬遷獎勵等各項具體的成本投入等給予詳細解釋，開發企業支出的改造成本也高度明確和可控，廣州“三舊”改造的工作流程也不斷優化，并將審批權力下放到廣州市下屬各區，這使得國內知名的房地產開發企業紛紛進入廣州“三舊”改造尋求發展機會。

三、進一步完善廣州“三舊”改造的思考

（一）完善以人為本的城市發展導向

廣州“三舊”改造是通過協調相關利益主體，把低效土地改為高效土地以共享土地增值收益的過程，但由于前些年廣州“三舊改造”體現出強烈的“房地產開發導向”特征，據統計，2009年后的“三舊”改造項目中，80%多的項目改造后的功能是以商業辦公住宅等為特點的房地產開發，導致后續產業發展用地和公共基礎設施用地則較少。這種對短期經濟效益的追求使得部分開發企業“挑肥揀瘦”且改造項目實際容積率超過法定規劃的控制指標，從而忽視了城市環境利益和社會利益。而隨著經濟和社會的發展，特別是隨著“房住不炒”的日益深入以及房產稅試點工作的展開，房價穩定將影響房地產開發企業的市場預期，因此，廣州“三舊”改造不應該只是土地的改造，不能僅考慮經濟利益平衡，而應將“三舊”改造與城市更新和城市高質量發展相結合，將村民、集體與開發區的短期個體利益與城市發展的長期利益相統一，不斷完善以人為本的城市發展導向，這是未來“三舊”改造和城市更新的核心要義。同時在積極引入外部社會資源進行市場化運行時，也要防范財政和國企兜底的風險，對拆遷基礎數據和實施方案進行深入核查，對引入開發商實力和資質進行把關，避免項目中途擱置。

（二）完善敢擔當會作為的干事環境

廣州“三舊”改造是有為地方政府通過解決發展中面臨的實際問題而自下而上創新，終獲國家認可的生動范例。在“三舊”改造中，廣州地方政府充分貫徹“為民謀福利，為城謀發展”的施政理念，不斷突破傳統理念和舊有政策的束縛，與時俱進地制定和優化系統性的“三舊”改造的規劃、實施、執行、監督體系，保證了“三舊”改造沿著合理合法的方向進行，從而闖出了一條創新的發展之路。在未來“三舊”改造日益深入和復雜的情況下，廣州應進一步加快完善鼓勵地方政府敢擔當和會作為的制度環境，如探索相關審批人員的過錯免責機制等，鼓勵基層單位“大膽想”“創新干”的干事氛圍，在與“三舊”改造密切相關的稅收、規劃建設、資金補貼、產業扶持、政策先行先試等方面積極爭取國家相關部委政策支持，為廣州城市更新創新持續深入提供干事環境。

（三）完善精準靶向的改造模式

不同區域甚至相鄰的不同街道，“三舊”改造對象之間都存在巨大差異，因此在“三舊”改造模式上，在廣州全市相對統一的改造原則和框架基礎上，應該允許街鎮等基層地方政府實行符合當地實際情況的精準化的靶向開發導向。舊城應在保護歷史文化遺產基礎上，以提升城市公共服務功能為主要目標；舊廠房以提升土地使用效率、促進產業調整和轉型升級為主要目標；舊村莊以提升土地使用效率和改善人居環境為主要目標。而對于不同區域地塊中某些地塊無人問津、“冷熱不均”的特征，廣州應進一步強化全市土地利用“一盤棋”的思想，采用政府主導的片區開發與市場主導的片區開發的分區開發模式，并采用差異化的財政、金融、補貼、控規等手段，實現區域綜合平衡和新舊協同聯動，達到局部單元改造與整體區域開發的共贏。此外，“三舊”改造主體中，既有職能管理審批權限的“條”，又有街鎮、社區及所屬轄區的“塊”，因此應強化市級和區級層面的“統”作用，以有效避免條塊之間因為分工不同而“各說各話”以及因政策或審批標準差異而“各自為政”。地方政府及相關職能部門應做好宏觀改造規模、中觀改造強度以及微觀改造細則的一整套可落地、能實施的技術支撐以及相關審批程序管理，并完善營商環境，強化對外部企業的服務保障。

■小巷農家｜董年龍/攝

（四）完善參與主體的利益協調

廣州“三舊”改造取得一定成效的關鍵是通過有為政府和有效市場的恰當結合，一方面，使得“三舊”改造的相關主體能夠相對公平地分享原有低值土地改造后的增值收益，另一方面地方政府遵循“百姓利益為先”的原則也使得土地整備、拆遷等工作難點得以有效解決，從而為后續各項工作順利開展奠定了基礎。但“三舊”改造中的利益博弈特征日益復雜，部分地方政府封閉的治理模式已經難以滿足未來“三舊”改造日益深入的現實要求。因此，亟需從公共政策的視角出發來完善參與主體的協調機制，包括利益表達與訴求機制（如鼓勵廣大群眾積極參與和監督城市更新進程）、利益分享與補償機制（如地方政府加強全市統籌來補償利益受損方）、利益協商與協議機制（如拆遷、安置、開發響應程序正義）、利益監督與解決機制（如強化針對個別漫天要價“釘子戶”的司法裁判）以及利益評估與反饋機制（如對相關政策實施效果進行科學評估與改進）等一系列閉環程序，從而切實保障“三舊”改造中利益協調過程的規范性、有效性及持續性。