內蒙古包頭制造業轉型升級路徑探析

馬雪紅 蒙向軍 暴潔 程昱靜 黃春艷

制造業是實體經濟的生力軍，是技術創新的主戰場，是保持國家競爭力和經濟健康發展的基礎，是立國之本、興國之器、強國之基。黨的十八大以來，習近平總書記在不同時期、不同場合，多次強調制造業的重要作用、重要地位，對“中國制造”轉型升級作出重要論述，一場制造業生產方式、企業組織、產品模式等的巨大變革正在展開。內蒙古包頭市作為國家“一五時期”重點規劃的8個城市之一，制造業基礎雄厚，擁有從基礎工業到中高端制造的完整產業體系。近年來，包頭市堅持以供給側結構性改革為主線，加快體制機制改革創新，大力推進制造業轉型升級，走出一條由速度向質量、由制造向創造、由產品向品牌轉變的“包頭制造”之路。

一、包頭市制造業發展的基礎條件

（一）地理位置及礦產資源

包頭市地處我國華北地區、蒙古高原南端，位于環渤海經濟圈腹地與黃河上游資源富集交匯處，是連接華北和西北的重要樞紐，是國家呼包鄂榆城市群、呼包銀榆經濟帶和呼包鄂經濟圈的重要組成部分，也是“一帶一路”重要節點城市，在推進形成西部大開發新格局、完善沿邊開發開放布局具有重要地位。包頭市總面積27768平方公里，轄9個旗縣區和1個國家級稀土高新技術產業開發區。包頭市境內礦產資源豐富，具有種類多、儲量大、分布集中、易于開采等特點，尤以金屬礦產得天獨厚。目前，已發現礦物74種，礦產類型14個。各種礦產資源中稀土礦優勢顯著，已探明的稀土儲量居全球首位，鈮、釷資源儲量均為全國第一位、世界第二位。

（二）工業基礎及產業布局

包頭市是“一五”時期被國家列為重點規劃建設的8個城市之一，“一五”計劃中的156個重點實施項目中有6個項目落戶包頭，“二五”時期國家和內蒙古自治區又投資建設了20多項重點工業項目，奠定了包頭市雄厚的工業基礎。黨的十八大以來，包頭市相繼發布了《包頭市加快新舊動能轉換、推進經濟高質量發展規劃》《包頭市工業園區中長期發展規劃》《包頭市傳統工業轉型升級三年行動方案（2018-2020年）》《包頭市稀土產業發展行動計劃（2018—2020年）》《包頭市智能制造三年行動計劃（2018—2020年）》等文件，明確了“一帶三基地”（沿黃區域新材料產業帶、高端裝備制造產業基地、現代能源產業基地、循環產業承接基地）的產業空間布局，進一步完善工業園區的功能定位，促使產業布局更加優化，產業定位更加符合高質量發展要求。

經過60多年的發展，包頭市已成為內蒙古地區以冶金、稀土、機械工業為主最大的綜合性工業城市，是全國重要的基礎工業基地、全國最大的稀土產業基地和全球輕稀土產業中心，形成了以鋼鐵、稀土、鋁業、裝備制造、煤化工、新能源等優勢特色產業為主的工業體系。其中，鋼鐵產業已形成從采礦、選礦、燒結、煉焦、煉鐵、煉鋼、開坯、軋材及相應輔助設施配套完整的工藝流程，以及地勘、設計、科研、施工、生產等門類齊全的鋼鐵工業體系；稀土產業已形成從稀土開采、研發、生產到貿易較為完整的產業體系，先后在稀土選礦、分離、冶煉、新材料及應用等領域取得了一系列突破；鋁產業體系涵蓋上下游產品以及配套協作、資源綜合利用等，在發展汽車、航空輕量化材料方面具備顯著優勢；裝備制造產業已形成重車裝備、新能源裝備、鐵路裝備、綜采裝備、機電裝備和工程機械裝備6大產業為主導，并向新材料、新能源、新技術等高端裝備制造發展的格局。

（三）政策保障及科技服務

近年來，包頭市搶抓國家實施西部大開發、振興東北等老工業基地戰略的歷史機遇，主動融入“一帶一路”和中俄蒙經濟走廊建設等戰略和規劃，積極落實國家、自治區有關推進經濟高質量發展和支持傳統產業轉型升級的政策要求，出臺了《關于支持促進工業經濟平穩健康發展八條政策措施》《關于全面推進工業園區提檔升級的實施意見》以及“科技十條”“園區十條”“人才十條”“非公十條”“弘揚企業家精神十條”等一系列政策措施，從去產能、降成本、優結構、聚人才等方面突出政策疊加效應，不斷優化企業發展和項目建設環境，為包頭市制造業發展提供了有力的政策保障。同時，包頭市始終把科技創新作為推進經濟高質量發展的根本動力，積極與中科院、上海交大等院校合作，不斷提升科技服務能力。目前，包頭市共有院士工作站45個、各類專業技術人才26.2萬人、產業工人50萬人；2020年專利授權量3040件，居全區第二位；擁有自治區以上研發機構266個，其中：國家級科研機構3家、國家重點實驗室2家、國家級工程技術中心1家、國家級企業技術中心7家、國家級高新技術企業累計達到207家；建成國家級眾創空間11家、科技企業孵化器3家、創新型示范企業2家、工業設計中心1家。

二、包頭市制造業轉型升級的背景

（一）外部環境

2008年全球金融危機爆發后，發達國家重新重視發展實體經濟，美、德、英、法等發達國家相繼提出了“再工業化”“低碳經濟”“智慧地球”等新戰略和新理念，加快布局新能源、新材料、信息、環保、生命科學等領域發展，搶占未來科技和產業發展制高點，這些戰略的實施提高了發達國家制造業的國際競爭力，同時也給世界對外貿易格局及全球經濟發展秩序帶來深遠影響。

隨著全球經濟結構加速調整，新一輪的制造業國際格局正在發生變化，我國制造業在面對嚴峻挑戰的同時，也面臨著一個前所未有的崛起機遇。一方面，在國際金融危機的沖擊下，我國制造業的產業結構不合理、部分行業產能過剩嚴重、自主創新能力不強等深層次矛盾和問題更加突出，制造業轉型升級的要求更為迫切。另一方面，主要發達國家在國際金融危機中遭受重創，市場需求、供給結構和貿易結構都面臨深度調整，經濟復蘇緩慢乏力、結構調整優化需要較長的過程，為我國加快結構調整、轉變發展方式提供了時間和空間。近年來，我國經濟發展已由高速增長階段轉入高質量發展階段，制造業作為供給側結構性改革的主要領域，正處于新舊動能轉換的關鍵時期，提高質量效益、轉變生產方式成為我國制造業由大到強的必由之路，傳統制造業的轉型升級更是直接關系到我國實體經濟高質量發展的核心力量。

（二）內部環境

黨的十一屆三中全會以來，包頭市抓住改革開放的有利時機，充分發揮勞動力、土地、資源的低成本比較優勢，依托包鋼、一機、二機、包鋁等中央、內蒙企業，加大工業項目投資，主動承接發達地區的制造業轉移，隨著包鋼連鑄連軋、冷軋薄板、包鋁電解鋁改造、鹿王OPTM、東華熱電等一批重大項目的竣工投產，包頭工業經濟駛上了“快車道”，其中鋼、鐵、成品鋼材產量由1978年的89.23萬噸、97.73萬噸和55.53萬噸，達到2008年的1052.73萬噸、1081.01萬噸和1010.21萬噸，30年間產量增長十倍以上，在此推動下，2008年包頭市地區生產總值達到1129.07億元，在全區經濟總量的占比達到18%以上，居內蒙古自治區各盟市之首。

隨著經濟發展進入新常態，國內制造業發展環境發生了深刻變化，以傳統經濟為主導的發展動能難以為繼。包頭市的冶金、裝備制造、稀土等傳統制造業面臨的問題逐步凸顯，制造業主要集中在原材料加工、低附加值產品制造、勞動密集型裝配等初始環節，在全國產業鏈上處于中低端，產業結構不盡合理、高新技術和戰略新興產業發展滯后、兩化融合不夠深入等問題十分突出。2007年，包頭市工業增加值在全市生產總值的占比為36.9%，比重首次降至40%以下，工業經濟疲軟態勢初顯，但以制造業為代表的原料、土地、人力資源等生產要素成本的不斷上漲，使制造業原本就不高的利潤空間更加窄小，嚴重制約了包頭市制造業的健康發展。2009年，鄂爾多斯市工業增加值首次超越包頭市，2010年地區生產總值躍居內蒙古自治區各盟市之首，包頭市在內蒙古自治區的經濟地位出現下滑，經濟結構調整、產業優化升級的需求更為緊迫，而制造業作為包頭市轉變經濟發展方式、調整優化產業結構的主力，肩負的轉型升級任務尤為迫切和重要。

三、包頭市制造業轉型升級的具體成效

近年來，包頭市深入落實新發展理念，搶抓國家實施西部大開發、振興東北等老工業基地戰略的歷史機遇，以供給側結構性改革為主線，實施創新驅動發展戰略，推進兩化深度融合和綠色發展，調整優化產業結構，加快傳統制造業轉型升級步伐，不斷培育經濟發展新動能，走出一條獨具包頭特色的轉型升級發展之路。

（一）促進新舊動能轉換，推進產業向價值鏈高端發展

1.優化存量資源配置。包頭市堅持把傳統制造業轉型升級和推進供給側結構性改革統籌結合起來，著力推進“去產能”。依法依規化解鋼鐵等過剩產能，進一步優化產業結構。2016年，包頭市人民政府與內蒙古自治區人民政府簽訂了《鋼鐵行業化解過剩產能實現脫困發展目標責任書》，當年全市壓減生鐵產能193萬噸，提前完成2016-2020年的化解任務。截至2020年，包頭市的鋼鐵產量達到4130萬噸，占全區的68.8%，全市優質鋼、特種鋼比重達到90%；鋁產量達到255萬噸，占全區的44.4%，電解鋁就地轉化率達到80%，是全國最大的合金鋁生產基地；稀土原材料就地轉化率達到85%，稀土新材料及應用產業占比提高到50%以上，成為全國三大稀土新材料基地之一。

2.擴大優質增量供給。包頭市以培育新動能新產業新業態為主攻方向，推動發展新能源、稀土新材料、節能環保、新能源汽車、智能裝備制造等戰略性新興產業集群。截至目前，已形成重卡和零部件裝備、風電裝備、煤炭石油綜采裝備、工程機械裝備產業集群，以通威高純晶硅、美科單晶硅棒、阿特斯和晶澳太陽能光伏組件等項目為支撐的光伏裝備產業鏈初步形成，以昊明稀土新電源鎳氫動力電池、杉杉鋰離子電池負極材料、久益搗固焦等項目為支撐的新能源汽車產業鏈正在加快集聚，優勢產業正向價值鏈高端全力推進。2020年，包頭市戰略性新興產業增加值增長19.6%，占全市規模以上工業的比重達到20%，高技術產業增加值增長65.5%，增速均明顯高于全市規模以上工業增速，對全市工業經濟的拉動作用逐步提高。

（二）提升創新能力，推動產品技術向高附加值升級

1.建設技術創新體系。近年來，包頭市大力扶持企業技術創新體系建設，積極推進國家稀土創新中心及企業技術中心、工程研究中心、工業設計中心建設，支持建立院士工作站和博士后工作站，創建國家可持續發展議程創新示范區。先后與國內50多所知名高校和科研院所建立了長期穩定的產學研合作關系，稀土高新區、裝備制造園區等4個工業園區圍繞主導產業與科研院所建立了產學研合作平臺，工業領域院士工作站達到17家、自治區級企業技術中心達到27戶，是各盟市中擁有自治區級企業技術中心最多的一個。其中，一機集團“特種車輛及其傳動系統智能制造國家重點試驗室”、包頭稀土研究院“白云鄂博稀土資源研究與綜合利用國家重點試驗室”獲國家批準；北重3.6萬噸黑色金屬垂直擠壓機是世界最大、國內首套重型垂直擠壓設備，被列為國家新時期十大技術裝備之一。

2.研發高附加值產品。包頭市充分發揮財政資金及科技計劃的導向作用，鼓勵引導企業加大研發投入，組織實施百項重點科技項目，不斷強化關鍵基礎工藝和產業技術基礎，形成一批具有核心競爭力的優勢產品。其中，鋼鐵產業成功研發并轉化了百米高速軌、貝氏體鋼等一批高附加值產品；鋁產業構建起高純鋁、鋁輪轂、鋁型材、汽車零部件、電子化成箔五條深加工產業鏈，鋁合金車輪產品達到國際先進水平；裝備制造業成功研制國內最大噸位NTE330電動輪礦用車，研發出超臨界厚壁鍋爐管、大功率自動變速箱、新型反恐防暴車等一批高科技產品；稀土產業中稀土礦浮法精選、燒結釹鐵硼輻射磁環達到世界先進水平，研制成功具有自主知識產權的柴油車用稀土基SCR催化劑打破國外技術壟斷，中科院世界首條隧道窯綠色環保稀土著色劑中試線投入使用，磁共振成像儀、鎳氫動力電池、大功率永磁伺服電機已經廣泛應用于航空航天、國防軍工、精密數控機床并出口全球等。

（三）發展循環經濟，推動產業結構向綠色環保調整

1.加快循環經濟發展。近年來，包頭市以生態優先、綠色發展為導向，大力發展循環經濟。深入開展工業園區循環化改造和清潔生產，推進粉煤灰、煤矸石、冶金渣等工業固廢再利用和裝備產品再制造，循環經濟試點示范區（企業）達11個。積極扶持城市礦產基地建設，建設鋁產業園區城市礦產示范基地，積極推進工業固廢物綜合利用，年處理廢鋼能力達到185萬噸。延伸礦產資源綜合利用產業鏈，加快建設包鋼白云鄂博資源綜合利用基地，打造全新資源綜合利用產業。其中，鋁業園區積極構建廢輪胎、鋁灰資源化利用產業鏈，以廢舊資源的循環化利用探索綠色高質量發展新路，是內蒙古自治區唯一獲批的國家第五批“城市礦產”示范基地，目前年回收利用各類“城市礦產”資源可達60萬噸。

2.加快傳統產業節能改造。積極組織實施節能鍋爐、高效節能電機、余熱余壓利用、智慧能源管控等節能工程，開展能效對標和“領跑者行動”，建立包頭市工業能耗智慧監管平臺，鋼鐵、電解鋁、火電等重點用能行業單位產品能耗全部達到國家能耗限額標準。2020年，包頭市規模以上工業企業綜合能源消費量3793.6萬噸標準煤，“十三五”期間單位工業增加值能耗（當量值）累計下降10.35%。積極推進工業綠色系統集成建設，將241家固廢企業全部納入臺賬進行統一管理和全過程閉環式動態量化監管，推進廢棄砂坑資源化利用。

（四）實施融合發展，推動傳統制造向智能制造邁進

1.全面推進“兩化融合”。以信息化為支撐，建成內蒙古自治區首個大數據創新產業園區——包頭大數據產業園，已入駐企業26家，全國首家網絡與知識安全院士工作站在園區落戶，國家軟件測評中心、可信產品認證中心、國產可控試配平臺實驗室、人大金倉數據庫等工作站產品相繼落地推廣；獲批國家“寬帶中國”試點城市，并入選中國城市信息化50強。推動互聯網、大數據、云計算等新一代信息技術在制造領域的廣泛應用，內蒙古網絡協同制造云平臺實現對包頭市490臺套機床數字化改造，局域網聯網604臺套；包鋼能源與資源管控系統，已形成預測性智能決策的大數據分析體系；北方股份開發的智能化TR100礦車填補了國內空白。

2.促進軍民融合發展。近年來，包頭市充分發揮中央、內蒙古自治區駐包大企業較多，工業體系相對完備的優勢，著力推進技術、人才、資金、設備設施、信息等全要素融合。建設國家軍民融合創新示范區，加快推進軍民兩用產品雙向轉化，構建軍民一體化高端制造業體系。目前，已形成了以非公路礦用車、工程機械等為代表的軍民通用制造產業集群，以北奔重型載重汽車、軍民聯產新能源汽車等為代表的軍轉民裝備制造產業集群，以杉杉電動客車、長安永磁電機等為代表的民參軍產業集群。

■云霧繚繞｜林仲銘/攝

四、制約包頭市制造業轉型升級的問題短板

包頭市制造業具備較強的基礎和條件，雖然在轉型升級中取得了一定成效，但“多而不精、大而不強”的特征還未根本扭轉，存在主導產業不明、人才供給不足、資金保障不足等問題，已成為制約包頭市制造業可持續發展的“三大短板”。

（一）主導產業不夠明確，城市定位還需精準

城市發展需要有強大的產業支撐，而地區產業尤其是主導產業的確定直接決定了城市經濟的走向?？v觀國內，一些先進城市的主導產業定位相當分明，產業發展也相對集中，因而取得的效果十分明顯。如：廣東東莞以電子信息產業為主導，著力建設世界級電子信息產業集群；內蒙古呼和浩特市確立“奶業興市”戰略，全力打造“中國乳都”。反觀包頭市，2020年三次產業結構為3.8：41.4：54.8，第二產業中工業經濟占比僅為30.8%，制造業占比更低。旗縣區各自發展不同的“主導產業”，從全市角度看，旗縣區之間、產業之間聯結不夠緊密，導致特色優勢產業的凝聚力和帶動輻射作用發揮不足，不利于產業（企業）做大做強。

（二）科技人才供給不足，創新驅動基礎薄弱

創新驅動的動力來自技術創新，未來制造業的競爭是核心技術和創新能力的競爭，科技人才在應對日益激烈的市場競爭中發揮著不可替代的重要作用。隨著傳統產業加快轉型升級和創新，企業人才需求結構已經發生了改變。在產品研發方面，需要增加高素質研發人員來創新核心技術贏得競爭力；在生產方面，由于傳統制造業向自動化轉型升級，需要補充更多掌握自動化技術的高技能工人和管理人員。雖然近幾年包頭市出臺多項人才引進政策，但與一、二線城市相比，在地理位置、薪資待遇等多方面對科技創新人才的吸引能力仍然較弱。從目前情況看，研發型、技能型和管理型人才的短缺導致企業創新驅動基礎不牢，人才缺乏與企業轉型升級意愿形成了一定反差，對包頭市制造業轉型升級構成明顯制約。

（三）資金保障不足，融資壓力有待緩解

經濟新常態下，傳統制造業企業面臨著產業轉型、技術升級、產品高端化的發展要求，在實現轉變固有生產模式、改造低端生產線、提高產品附加值等過程中，多渠道的資金投入必不可少。同時，由于資源有限造成的原材料價格上漲，物價上漲刺激的薪酬水平上升，使制造業各種要素成本快速提升，企業盈利空間十分有限，受自身規模和盈利水平影響，部分企業在融資過程中會出現受限情況，持續較大的資金投入主要來自企業自籌，企業生存壓力巨大。目前，企業科研經費占比雖逐年提高，但與轉型升級的目標和預期還相差甚遠，資金保障不足，導致改造升級緩慢，在轉型升級和智能制造領域不能及時跟進市場變化、搶占先機。

五、加快包頭市制造業轉型升級的對策建議

作為傳統工業城市，發展實體經濟的重點在制造業，難點也在制造業。2020年7月30日，中共中央政治局召開會議，提出“加快形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局”。傳統制造業迎來了以國內需求為導向、以供給側結構性改革為主線的轉型發展新機遇。包頭市傳統制造業要抓住機會，立足當前、著眼長遠，重點突破產業、人才和資金方面的阻礙，加快推進包頭市制造業轉型升級，實現高質量發展。

（一）強化頂層設計，優化主導產業定位

要明確制造業在包頭市經濟發展中的重要支柱地位，強化頂層設計，優化主導產業定位。相關部門要圍繞全市長期發展的總體目標，編制并完善好制造業轉型升級的專項規劃，充分發揮規劃對產業轉型升級的引領作用，保障產業政策的連續性、穩定性和針對性。要探索建立專門的工作推進機制、產業聯合機制，強化市縣兩級聯動、產業之間互聯互通，研究制定切實可行的制造業轉型升級方案，加快形成政府和企業共同推動、國有經濟和民營經濟協調發展的制造業轉型升級新格局。要圍繞主導產業加大招商引資力度，加快發展先進制造業，培育壯大新興產業，發揮產業政策促進競爭功能，確保包頭市制造業發展后勁充足。

（二）培養引進并重，激發人才創新活力

要實行更積極、更開放、更有效的人才政策，建立健全市場化薪酬分配機制，構筑推動制造業高質量發展的人才優勢，用好用活現有人才，加大力度引進緊缺人才、培養后備人才。把招才引智放在突出位置，加強傳統優勢產業人才發展統籌規劃和分類指導，加大對相關專業領域博士、碩士及“雙一流”院校大學生吸納引進力度。要支持引導本地高校、科研院所、職業技術學校加強高端制造業相關學科建設，調整學科專業設置，改進人才培養模式，加快培養一批懂技術、善管理，了解產業政策、視野開闊的復合型人才。全面落實“大學生集聚計劃”，實施優秀企業家成長工程和勞動者技能振興計劃，大力弘揚“企業家精神”“工匠精神”，對“鹿城英才”“技能大師”“包頭工匠”及制造業杰出人才給予獎勵，鼓勵企業通過持股、技術入股等方式，吸引人才、留住人才，真正實現“引才留智、為我所用”。要探索建立市級專業人才儲備庫，搭建人才互通共用、合作互補的交流服務平臺，為高端人才創造更多施展才華的機會，激發人才創新活力。

（三）加強財稅支持，拓寬企業融資渠道

要加強財政專項資金的支持和利用，以及對專項資金的監管。全面落實國家有關制造業轉型升級及高新技術企業所得稅優惠、進口設備減免稅、企業研發費用稅前扣除等稅收優惠政策；用好包頭市工業轉型升級投資引導基金、稀土轉型升級投資引導基金，對符合產業政策和支持方向的傳統優勢產業技術改造項目給予一定資金或免稅支持。積極拓寬直接融資渠道，搭建政銀企合作平臺，開展銀企對接活動，推廣新型融資模式，完善互聯網金融和民間資本市場，緩解企業融資難題。鼓勵金融機構創新金融產品和服務，調整信貸資金投向，優化信貸資金配置結構，開發針對不同類型企業的融資服務，滿足企業對銀行服務的多樣化融資需求。按照市場化原則，引導金融機構實施差別化信貸政策，探索開展產業鏈金融、設備和產品融資租賃、質押貸款等業務，支持傳統優勢制造業創新發展和改造升級。