高校財(cái)務(wù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化研究

文/廣東省外語(yǔ)藝術(shù)職業(yè)學(xué)院 董 宇

黨的十八屆三中全會(huì)提出了“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。黨的十九屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》更加明確“堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是全黨的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略任務(wù)”。在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的這個(gè)大背景下，高校的財(cái)務(wù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化也必須緊跟時(shí)勢(shì)，有所作為，搭建完善的高校財(cái)務(wù)治理體系。本文就是通過(guò)分析高校財(cái)務(wù)治理體系和治理能力存在的問(wèn)題,研究和解決問(wèn)題,形成完善的財(cái)務(wù)治理體系。

一、高校財(cái)務(wù)治理結(jié)構(gòu)的問(wèn)題

(一)高校的法人地位在財(cái)務(wù)治理方面難以徹底彰顯

按照教育法的規(guī)定，“高等學(xué)校自批準(zhǔn)設(shè)立之日起取得法人資格”，這就明確了高校法人的地位，其作用就是高校擁有了民事權(quán)利和民事責(zé)任。而我國(guó)的高校絕大部分由國(guó)家設(shè)立，屬于政府機(jī)構(gòu)直接管轄的范圍，學(xué)校的校長(zhǎng)、書記一般由政府主管部門選派，代表管理學(xué)校，為社會(huì)培養(yǎng)人才。政府也通過(guò)各種手段對(duì)學(xué)校進(jìn)行管理。因此，學(xué)校雖然是自主辦學(xué)，有一定的自主性和獨(dú)立性，但在物資采購(gòu)、經(jīng)費(fèi)使用和資源配置等重要經(jīng)濟(jì)活動(dòng)方面，還是會(huì)受到很多政府的規(guī)制，履行各種嚴(yán)格的程序，有時(shí)候影響效率和效果，難以發(fā)揮作用。

(二)高校的利益相關(guān)者共同治理乏力

高校的利益相關(guān)者既有內(nèi)部的管理者、教師和學(xué)生，又有外部的政府、捐資的企業(yè)或校友，學(xué)生家長(zhǎng)和社會(huì)公眾等，他們都對(duì)財(cái)務(wù)治理享有各自的權(quán)利，但沒(méi)有起到充分的作用。一是高校對(duì)“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分集管理”的理解和實(shí)施程度各異，對(duì)于集權(quán)和分權(quán)的關(guān)系把握不足，難以調(diào)動(dòng)二級(jí)單位開展財(cái)務(wù)工作的積極性，二級(jí)單位沒(méi)有充分發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)活力。二是教師和學(xué)生對(duì)于學(xué)校財(cái)務(wù)治理的參與度不高，與學(xué)校的財(cái)務(wù)治理基本脫節(jié)，也不關(guān)心學(xué)校的財(cái)務(wù)狀況，雖每年都有預(yù)決算的公開，但基本沒(méi)有師生查看分析，大家都沒(méi)有共同行使自己財(cái)務(wù)治理的權(quán)利的意識(shí)。三是捐資的企業(yè)和社會(huì)公眾基本不關(guān)注學(xué)校的實(shí)際運(yùn)營(yíng)情況，沒(méi)有充分發(fā)揮監(jiān)督的作用。

(三)高校的治理體系不完善

高校執(zhí)行的是“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”，但是財(cái)務(wù)治理決策的機(jī)構(gòu)職權(quán)不夠明晰，缺乏專業(yè)性。工作機(jī)構(gòu)和職責(zé)的分配五花八門，比較隨意，容易出現(xiàn)物資采購(gòu)、資產(chǎn)管理和資金分配使用等職責(zé)劃分不清，多頭管理，相互推諉的現(xiàn)象。

二、高校財(cái)務(wù)治理能力的問(wèn)題

(一)預(yù)算管理體制機(jī)制不夠完善

目前來(lái)看，高校基本建立了預(yù)算編制體系，財(cái)政預(yù)算和學(xué)校校內(nèi)預(yù)算也逐步趨同，慢慢解決了“兩張皮”的問(wèn)題，按照制度能夠公開信息。但是，我們發(fā)現(xiàn)，預(yù)算管理不斷優(yōu)化的情形下，仍然存在一些深層次的問(wèn)題需要我們關(guān)注，一是學(xué)校對(duì)資金支出的控制力弱，一些剛性支出無(wú)法削減，收支難以平衡；二是預(yù)算發(fā)布比較晚，從上一年7月開始編制財(cái)政預(yù)算，一直到當(dāng)年3月才完成，之前一直處于無(wú)預(yù)算，按上年常規(guī)執(zhí)行的狀態(tài)；三是各部門單位對(duì)財(cái)務(wù)預(yù)算缺乏必要的了解，編制人員沒(méi)有全程參與學(xué)校戰(zhàn)略管理，財(cái)務(wù)最后的數(shù)據(jù)可能與實(shí)際不符合；四是項(xiàng)目評(píng)審招標(biāo)的周期長(zhǎng)，有時(shí)候當(dāng)年度未能迅速完成，更別說(shuō)支付額度。

(二)成本核算規(guī)則難以執(zhí)行

2019年開始實(shí)行政府會(huì)計(jì)制度，其一個(gè)主要作用是采用權(quán)責(zé)發(fā)生制進(jìn)行成本核算。在會(huì)計(jì)核算方面已經(jīng)提取固定資產(chǎn)折舊費(fèi)和無(wú)形資產(chǎn)攤銷費(fèi)等，但是由于成本核算需要精細(xì)化管理，基本沒(méi)有實(shí)施各部門、各單位、各專業(yè)的成本全面核算，沒(méi)有對(duì)各共有的費(fèi)用進(jìn)行歸集和攤銷，僅僅是按照制度進(jìn)行會(huì)計(jì)分錄計(jì)量。

(三)績(jī)效管理只在形式，缺乏實(shí)質(zhì)

政府一直致力于推動(dòng)“績(jī)效引領(lǐng)”，每年都要報(bào)送績(jī)效目標(biāo)，完成項(xiàng)目后還要報(bào)送績(jī)效評(píng)價(jià)情況，對(duì)績(jī)效管理的重視顯而易見(jiàn)。但是，在實(shí)際的操作中，學(xué)校普遍存在應(yīng)付的問(wèn)題，績(jī)效的目標(biāo)與實(shí)際情況不吻合，績(jī)效自評(píng)也是流于形式，未形成閉環(huán)管理。資金使用的執(zhí)行沒(méi)有圍繞績(jī)效來(lái)開展，沒(méi)有通過(guò)績(jī)效管理來(lái)提升財(cái)務(wù)治理能力。

(四)信息化建設(shè)未形成互聯(lián)互通

高校對(duì)信息化建設(shè)越來(lái)越重視，都努力將財(cái)務(wù)系統(tǒng)納入“智慧校園”的范疇，但是到目前為止，還是只有少部分學(xué)校能將財(cái)務(wù)系統(tǒng)與校內(nèi)其他部門的信息系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，大部分學(xué)校還存在“信息孤島”的問(wèn)題，資產(chǎn)管理、科研管理、教務(wù)管理、后勤管理和財(cái)務(wù)管理未形成協(xié)同機(jī)制。

三、優(yōu)化財(cái)務(wù)治理結(jié)構(gòu)體系的措施

(一)形成財(cái)務(wù)治理理念

多年以來(lái)，財(cái)務(wù)管理的概念深入人心，但大家對(duì)財(cái)務(wù)治理的理念比較模糊，甚至不懂財(cái)務(wù)管理和財(cái)務(wù)治理的區(qū)別，因此，要促進(jìn)財(cái)務(wù)治理現(xiàn)代化，形成財(cái)務(wù)治理的觀念非常重要。學(xué)校從校領(lǐng)導(dǎo)到中層干部到普通管理人員，都需要轉(zhuǎn)變思想觀念，一是樹立財(cái)務(wù)全局觀，把握學(xué)校發(fā)展戰(zhàn)略，讓財(cái)務(wù)治理服務(wù)于學(xué)校大的縱橫發(fā)展；二是樹立績(jī)效管理觀念，克服應(yīng)付的心理狀態(tài)，將財(cái)務(wù)決策、執(zhí)行和監(jiān)督都圍繞著績(jī)效來(lái)開展；三是樹立精細(xì)化管理思維，要用成本來(lái)衡量辦學(xué)效果。

(二)優(yōu)化財(cái)務(wù)治理組織結(jié)構(gòu)

高校財(cái)務(wù)治理的組織結(jié)構(gòu)，需要綜合考慮內(nèi)部的管理者、教師和學(xué)生，外部的政府、捐資的企業(yè)、學(xué)生家長(zhǎng)和社會(huì)公眾等，體現(xiàn)多元主體的治理過(guò)程，滿足各利益相關(guān)者的綜合訴求，最終保證決策、執(zhí)行和監(jiān)督的科學(xué)有效。

一是加強(qiáng)黨委全面領(lǐng)導(dǎo)，把握全局，體現(xiàn)的是財(cái)務(wù)治理的決策權(quán)。學(xué)校是政府領(lǐng)導(dǎo)的事業(yè)單位，實(shí)行的是“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”，高校黨委對(duì)財(cái)務(wù)全面領(lǐng)導(dǎo)，執(zhí)行黨和國(guó)家的方針政策，把握上級(jí)教育部門的整體戰(zhàn)略規(guī)劃，決定學(xué)校改革發(fā)展的重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)，選好用好管理層，特別是財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)人，建立財(cái)務(wù)決策和議事的規(guī)則，設(shè)立內(nèi)控委員會(huì)、預(yù)算委員會(huì)、資產(chǎn)管理委員會(huì)等專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)，為學(xué)校的財(cái)經(jīng)工作提供專業(yè)有效的意見(jiàn)和建議，提高財(cái)務(wù)決策的科學(xué)性和透明性。

二是落實(shí)校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，合理配置資源，依法科學(xué)理財(cái)，體現(xiàn)的是財(cái)務(wù)治理的執(zhí)行權(quán)。學(xué)校要形成“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”和“分級(jí)管理”的管理體制，實(shí)現(xiàn)自上而下規(guī)范管理和自下而上積極反饋的財(cái)務(wù)運(yùn)行流程。首先，充分發(fā)揮校長(zhǎng)作為學(xué)校法人的重要作用，在黨委領(lǐng)導(dǎo)下全面負(fù)責(zé)財(cái)務(wù)工作，擬訂財(cái)務(wù)戰(zhàn)略規(guī)劃，組織實(shí)施重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)，加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)管理，建立強(qiáng)有力的財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍。其次，充分發(fā)揮財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)專業(yè)的財(cái)務(wù)管理職能，處理好財(cái)務(wù)日常工作，對(duì)外加強(qiáng)與財(cái)政、稅務(wù)、審計(jì)和銀行等的關(guān)系，對(duì)內(nèi)善于聯(lián)系學(xué)校其他業(yè)務(wù)處室，促進(jìn)財(cái)經(jīng)工作健康有序開展。最后，構(gòu)建多層次的財(cái)經(jīng)管理經(jīng)濟(jì)體系，確立各部門、單位的經(jīng)濟(jì)負(fù)責(zé)人，將財(cái)經(jīng)工作的責(zé)任層層落實(shí)到二級(jí)單位，形成自上而下一級(jí)管好一級(jí)的模式，并建立經(jīng)濟(jì)責(zé)任辦法，獎(jiǎng)罰并舉，對(duì)經(jīng)濟(jì)管理有效的部門單位進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)管理不善造成損失的部門單位進(jìn)行懲罰。

三是建立教代會(huì)、紀(jì)委監(jiān)察、審計(jì)乃至學(xué)生代表會(huì)等多元聯(lián)動(dòng)的監(jiān)督體系，發(fā)揮利益相關(guān)者的監(jiān)督作用，防范財(cái)經(jīng)風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)安全完整，體現(xiàn)的是財(cái)務(wù)治理的監(jiān)督權(quán)。首先，充分發(fā)揮教代會(huì)的監(jiān)督作用，激發(fā)廣大教職工間接管理學(xué)校的積極性，主張其管理學(xué)校的權(quán)利。其次，充分發(fā)揮紀(jì)委監(jiān)察和審計(jì)的監(jiān)督作用，加強(qiáng)對(duì)學(xué)校所有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的監(jiān)察、審計(jì)，找準(zhǔn)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)和問(wèn)題，積極探索專業(yè)的監(jiān)督方案。最后，還要發(fā)揮學(xué)生的監(jiān)督作用，適時(shí)召開學(xué)生座談會(huì)，傾聽學(xué)生對(duì)學(xué)校管理的意見(jiàn)和建議，從中窺探資金的使用是否保障了學(xué)生的利益，是否滿足了學(xué)生的學(xué)習(xí)需求，是否提升了學(xué)校的教學(xué)和生活環(huán)境。

四、優(yōu)化財(cái)務(wù)治理能力的措施

(一)強(qiáng)化預(yù)算功能，加強(qiáng)預(yù)算的編制和執(zhí)行

財(cái)務(wù)預(yù)算在財(cái)權(quán)配置中起主導(dǎo)作用，是財(cái)務(wù)治理的重要組成部分。財(cái)務(wù)預(yù)算要科學(xué)預(yù)測(cè)年度所有財(cái)務(wù)收支，發(fā)揮規(guī)范合理配置經(jīng)濟(jì)資源的重要作用，應(yīng)從以下多個(gè)方面來(lái)解決其存在的問(wèn)題。首先是需要上級(jí)財(cái)政解決的問(wèn)題，學(xué)校只能通過(guò)向上級(jí)反映問(wèn)題來(lái)尋求上級(jí)的支持，反饋應(yīng)盡早做好預(yù)算安排，提早下達(dá)財(cái)政預(yù)算，最好是能做三年規(guī)劃，以便學(xué)校提前做好項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)、項(xiàng)目評(píng)審和招標(biāo)工作。其次是加強(qiáng)學(xué)校預(yù)算控制力，從黨委到校長(zhǎng)到預(yù)算委員會(huì)向各部門單位施加壓力，盡己所能節(jié)約支出，響應(yīng)政府“過(guò)緊日子”的號(hào)召，避免赤字預(yù)算的情況。再次是加強(qiáng)組織業(yè)務(wù)部門學(xué)習(xí)，讓部門編制人員不僅深入掌握預(yù)算編制的原則和方法，也理解學(xué)校的整體發(fā)展規(guī)劃，做細(xì)做實(shí)財(cái)務(wù)預(yù)算。最后，要嚴(yán)格執(zhí)行剛性預(yù)算，充分發(fā)揮預(yù)算應(yīng)有的管理和資源配置功能，保證預(yù)算的約束力，不隨意突破預(yù)算，保證預(yù)算執(zhí)行效果。

(二)逐步采用成本計(jì)量方式

學(xué)校應(yīng)該充分了解政府會(huì)計(jì)制度實(shí)施的目的，盡快掌握權(quán)責(zé)發(fā)生制的精髓，不再僅僅停留在會(huì)計(jì)分錄的計(jì)量，而是能夠全面開展成本核算，核算各二級(jí)學(xué)院的收入，將成本科學(xué)合理分?jǐn)偟礁鲗W(xué)院、各專業(yè)，朝成本精細(xì)化管理方向努力，最后達(dá)到通過(guò)分析收支合理安排專業(yè)及學(xué)生規(guī)模，優(yōu)化學(xué)科和專業(yè)的目的，讓學(xué)校的治理也反映出效率和效果。

(三)合理制定績(jī)效目標(biāo)，發(fā)揮績(jī)效管理的作用

在進(jìn)行預(yù)算編制時(shí)，應(yīng)該科學(xué)細(xì)化績(jī)效目標(biāo)，將績(jī)效目標(biāo)作為預(yù)算申報(bào)的前置條件，保證績(jī)效能夠?qū)嵤┖涂己恕?021年7月，廣東省財(cái)政廳專門做了績(jī)效目標(biāo)培訓(xùn)，明確績(jī)效目標(biāo)是全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的抓手，要求編制預(yù)算時(shí)要從微觀向宏觀拓展，從產(chǎn)出向效益傾斜，目標(biāo)審核與項(xiàng)目審核需融合，目標(biāo)設(shè)置與職能、規(guī)劃銜接，同時(shí)第一次明確提出對(duì)績(jī)效目標(biāo)質(zhì)量進(jìn)行考核。這對(duì)績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定提出了很高的要求，不再是形式上選取幾個(gè)績(jī)效目標(biāo)填寫，而是真正地圍繞中心工作，認(rèn)真思考人才培養(yǎng)、科學(xué)研究和社會(huì)服務(wù)等具體業(yè)務(wù)，制定出切實(shí)可行的目標(biāo)任務(wù)，在工作中能夠圍繞這個(gè)方向而努力，在工作完成后能夠用當(dāng)初的指標(biāo)來(lái)衡量效率和效果。學(xué)校的預(yù)算委員會(huì)能夠按照學(xué)校的發(fā)展規(guī)劃、專業(yè)評(píng)估來(lái)對(duì)績(jī)效目標(biāo)綜合考核，將年度資金按輕重緩急分配到各相關(guān)項(xiàng)目之中。

學(xué)校應(yīng)該強(qiáng)化績(jī)效目標(biāo)編審，加大對(duì)重大支出政策的預(yù)期績(jī)效研判，增強(qiáng)成本意識(shí)，認(rèn)真核算教育培養(yǎng)成本，論證項(xiàng)目必要性、可行性、經(jīng)濟(jì)性和科學(xué)性，做實(shí)項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)，實(shí)行財(cái)政資金績(jī)效目標(biāo)申報(bào)全覆蓋，全面反映財(cái)政投入的產(chǎn)出、效益和滿意度，績(jī)效目標(biāo)審核不通過(guò)的項(xiàng)目不能編入預(yù)算，嚴(yán)格落實(shí)預(yù)算安排與項(xiàng)目入庫(kù)、績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果、審計(jì)意見(jiàn)、執(zhí)行進(jìn)度等“四掛鉤”機(jī)制。將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與完善政策、調(diào)整預(yù)算安排有機(jī)銜接，提高資金使用績(jī)效。

(四)搭建智慧財(cái)務(wù)平臺(tái)

財(cái)務(wù)的信息化建設(shè)不能僅僅停留在財(cái)務(wù)部門自身的核算系統(tǒng)、預(yù)算系統(tǒng)、收費(fèi)系統(tǒng)等主要系統(tǒng)的整合，而是要與其他職能部門聯(lián)合起來(lái)，將各職能部門的業(yè)務(wù)進(jìn)行統(tǒng)籌，形成一個(gè)完整閉合的流程。財(cái)務(wù)系統(tǒng)、人事系統(tǒng)、教務(wù)系統(tǒng)、采購(gòu)系統(tǒng)、資產(chǎn)管理系統(tǒng)、學(xué)生系統(tǒng)等搭建成智慧財(cái)務(wù)平臺(tái)(圖1)，建立資源信息共享，發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)，提升學(xué)校財(cái)務(wù)信息化水平。在這個(gè)綜合平臺(tái)下形成大數(shù)據(jù)環(huán)境，建設(shè)完善的數(shù)據(jù)庫(kù)，將傳統(tǒng)的會(huì)計(jì)憑證信息與管理會(huì)計(jì)，相融合用于學(xué)校管理的方方面面。

圖1 智慧財(cái)務(wù)平臺(tái)

這個(gè)智慧財(cái)務(wù)平臺(tái)包括服務(wù)門戶層、決策層、財(cái)務(wù)管理層和平臺(tái)層四個(gè)層面，其中服務(wù)門戶層包含財(cái)務(wù)手機(jī)移動(dòng)服務(wù)中心和財(cái)務(wù)網(wǎng)上自助服務(wù)中心，主要服務(wù)于廣大教職員工，決策層包括報(bào)表發(fā)布、執(zhí)行分析、績(jī)效評(píng)價(jià)、決策支持和風(fēng)險(xiǎn)防控，主要服務(wù)于財(cái)務(wù)處長(zhǎng)及學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)等高層管理人員，財(cái)務(wù)管理層包括預(yù)算管理系統(tǒng)、會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)、薪酬個(gè)稅系統(tǒng)和繳費(fèi)易系統(tǒng)，主要服務(wù)于一般的財(cái)務(wù)工作人員，平臺(tái)層包括統(tǒng)一基礎(chǔ)資料、信息發(fā)布管理、權(quán)限管理、第三方接口和后臺(tái)服務(wù)管理等，這四個(gè)層次還要跟人事系統(tǒng)、銀行、科研系統(tǒng)、資產(chǎn)系統(tǒng)和教務(wù)系統(tǒng)等相連接，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的相互交融，達(dá)到業(yè)財(cái)融合的目標(biāo)。

財(cái)務(wù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)是一個(gè)循序漸進(jìn)，不斷完善的過(guò)程，不能一蹴而就，我們既要向政府申請(qǐng)政策和經(jīng)費(fèi)等支持，也要從自身出發(fā)，正視高校財(cái)務(wù)治理存在的問(wèn)題，不斷探尋解決問(wèn)題的辦法，為財(cái)務(wù)治理現(xiàn)代化鋪平道路，積極推動(dòng)高校內(nèi)涵發(fā)展。